5.2. Государственный строй

Императорская власть. В 1721 г. после победоносной войны над шведами Сенат и Синод провозглашают Петра I императором, назвав его «Великим» и «Отцом отечества». Однако западноевропейские государи титул императора не признали, и русским монархам его пришлось отстаивать в течение всего ХVIII в. В это столетие окончательно оформляется абсолютная власть русского императора, которая идеологически была обоснована епископом Феофаном Прокоповичем в «Правде воли монаршей». Императорская власть объявлялась божественной, и она не была связана никакими законами. А Воинский Устав и Духовный регламент законодательно оформил абсолютную власть монарха, который объявлялся самодержцем и не ограничивался ничем. «Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть сам бог повелевает».

После кончины Петра I предпринимается попытка ограничить абсолютизм, когда в 1726 г. возникает Верховный тайный совет из семи представителей старой и новой аристократии. Однако при Анне Иоанновне он был упразднен.

Порядок престолонаследия, по которому царский престол переходил к старшему сыну, был нарушен Петром I. С Указа о престолонаследии 1722 г. возникает завещательный принцип преемства трона. 5 апреля 1797 г. Павел I восстанавливает принцип первородства, который просуществовал до буржуазной революции 1917 г.

Сенат. Он был учрежден 22 февраля 1711 г. и первоначально состоял из 9 сенаторов, назначавшихся царем вне зависимости от чина и состояния, а при возникновении коллегий, в него стали входить все их президенты. Во главе канцелярии Сената стоял обер-секретарь. В Москве образовалась особая сенатская комиссия для решения маловажных дел.

При Сенате состояло по два комиссара от губерний «для спросу и принимания указов». Через них осуществлялась связь с губерниями и провинциями. Наибольшее значение из должностных лиц Сената имели фискалы, которые обязаны были «над всеми делами тайно подсматривать и проведывать при неправый суд, такоже в сборе казны и прочего». Потому фискалы находились при коллегиях, в губерниях и городах. С 1723 г. во главе их стоял генерал-фискал с помощником обер-фискалом. Фискалитет был упразднен в 1729 г.

При Сенате также находилась должность генерал-ревизора, которого в 1722 г. сменил генерал-прокурор, являвшийся «оком государевым». Он предварительно рассматривал все дела, проходящие через Сенат, ставя их на его обсуждение. Он обладал правом протеста на неправильные или незаконные распоряжения Сената. Ему подчинялись прокуроры при коллегиях и надворных судах.

С 1720 г. при Сенате учреждается должность рекетмейстера, обязанного принимать жалобы (о волоките, неправильные решения) на коллегии и докладывать об этом Сенату. В1722 г. возникает должность герольдмейстера, ведавшего списками дворянства, сочинением дворянских гербов и наблюдавшего за службой дворян.

Функции Сената со временем меняются. При Петре I они были обширными: он имел право возбуждать законопроекты и участвовать в законодательстве; являлся сосредоточением всего управления; был высшей судебно-апелляционной инстанцией (по политическим делам и по преступлениям фискалов, казначеев и т.п. высших должностных лиц выступал судом первой инстанции); осуществлял надзор за коллегиями, судебными местами, финансовым управлением; с 1722 г. получает право устраивать в губерниях сенаторские ревизии. После кончины Петра I значение Сената падает, и ряд его функций передаются Верховному тайному совету. При Екатерине II в 1763 г. Сенат был разделен на шесть департаментов: 1-й департамент ведал финансами, экономикой и секретными делами; 2-ой – судебными делами; 3-й – делами Малороссии и Остзейского края; 4-й – военными делами; 5-й – местной администрацией; 6-й – местным судом. Два последних департамента располагались в Москве. Генерал-прокурор получает право надзора за ним и самостоятельного решения многих сенатских дел. Некоторые коллегии были изъяты из ведения Сената, а с Учреждения о губерниях 1775 г. из ведения Сената выпал надзор за местным управлением. Сужаются и другие его функции, остались лишь судебные, однако и здесь окончательного решения таковых дел он не получил, и на них можно было подавать жалобы императрицы.

Советы при императоре. В начале ХVIII в. при царе существовала Ближняя канцелярия (Консилия министров) из 8–14 человек, заменившая Думу. В 1726 г. образуется Верховный тайный совет, ликвидированный Анной Иоанновной. После него возникает Кабинет министров, функции которого почти не отличались от совета. С 1738 г. его резолюции по наиболее важным вопросам лишь утверждались императрицей. С 1735 г. его постановления, завизированные тремя кабинет-министрами, стали приравниваться к императорским указам. Кабинет был упразднен Елизаветой Петровной, которая восстановила значение Сената. В то же время она учредила Конференцию, занимавшуюся внешней политикой и военными делами. Петр III упраздняет конференцию и учреждает Совет при высочайшем дворе, занимавшийся военными вопросами. В 1768 г. Екатерина II создает особый Императорский совет из семи членов, обсуждавшие наиболее важные законопроекты. Павел I значительно сузил его функции.

Синод. После смерти в 1700 г. патриарха Адриана, стоявшего в оппозиции к петровским реформам, Петр I упраздняет патриаршую должность (она была восстановлена лишь в 1917 г.) и вместо нее учреждает должность «местоблюстителя патриаршего престола», на которую был назначен преданный царю митрополит Стефан Яворский. Для заведования церковными делами образуется Духовная коллегия, выделенная из ряда светских коллегий и в 1721 г. названная Синодом. Он состоял из 12 духовных лиц. Во главе стоял председатель (с 1763 г. – первоприсутствующий). Все они назначались императором. При Синоде находился обер-прокурор, назначавшийся из светских людей и являвшийся «оком государя и стряпчим о делах государственных». Синод обязан был наблюдать за церковным управлением, блюсти чистоту веры, толковать ее догматы, заниматься распространением христианства, бороться с преступлениями против веры, ведать брачными делами.

Коллегии. Вместо приказов центральным органом власти Петр I по внушению немецкого философа Лейбница учреждает в 1718 г. коллегии и тем самым вводит коллегиальный принцип государственной службы. Было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия (занималась государственными доходами), Штатс-коллегия (ведала государственными расходами), Ревизион-коллегия (наблюдала за исполнением смет по доходам и расходам), Берг-коллегия (управляла горными делами), Мануфактур-коллегия (занималась промышленностью), Коммерц-коллегия (торговля), Юстиц-коллегия (центральное судебное учреждение и апелляционная инстанция), Духовная коллегия (Синод), Вотчинная коллегия. Большинство из них были преобразованы из приказов. Но сохранялись и некоторые приказы, впоследствии преобразованные в канцелярии – Ямской, Аптекарский, Каменный, Разбойный (Приказ сыскных дел), Преображенский (орган политического сыска), Малороссийский и Сибирский. Коллегии подчинялись Сенату, а коллегиям – губернаторы. Аппарат состоял из присутствия (президент, вице-президент, четыре советника и четыре асессора) и канцелярии. Вопросы разрешались в присутствии большинством голосов; при равенстве – голос президента становился решающим. В 1775 г. при проведении реформы местного управления некоторые коллегии были упразднены. Окончательно же они перестали существовать в 1802 г. после возникновения министерств.

Местные органы управления. В 1702 г. упраздняется губное самоуправление и вводится должность воеводы. В 1708 г. появляются первые восемь губерний, а в 1719 г. их стало 11. Они разделялись на провинции, а те – на дистрикты. Губернская реформа в основном преследовала военные и фискальные цели. По своей территории губернии были неравнозначными. Например, в Московской было 39 городов, Киевской – 59, Смоленской – 14. По Учреждению о губерниях 1775 г. число губерний достигает 40. Вместо провинций возникают уезды. Каждая губерния должна была состоять из 300–400 тыс. душ, а уезд – 20–30 тыс. душ.

Во главе губернии стоял губернатор с разнообразными военными, финансовыми и полицейскими функциями. Они подчинялись Сенату и коллегиям. При губернаторе находилась ландратская коллегия из 8–12 человек, выбиравшимися местными дворянами. В отношении их губернатор не был властителем, а считался президентом и «никакого дела без оных не делал». Впоследствии ландраты были подчинены губернатору и стали его помощниками.

Во главе провинции стоял воевода. Там же находились, подчиненные воеводе, земские камериры, ведавшие местными финансами. Им подчинялись земские комиссары. Дистрикты возглавлялись из местных выборных дворян комиссаром, подчинявшемся воеводе, а по собиранию доходов – земскому камериру.

По губернской реформе 1775 г. во главе некоторых губерний был поставлен генерал-губернатор, в помощь которому придается губернское правление, состоящее из губернатора, двух советников и губернского прокурора. Помощником губернатора был вице-губернатор, возглавлявший Казенную палату по делам казенных доходов и расходов, казенных зданий, откупов, монополий, подрядов. За законностью деятельности губернского правления наблюдал губернский прокурор (с помощниками стряпчими казенных и уголовных дел), которому подчинялись прокуроры верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Уездное управление возглавлял земский исправник или капитан, осуществляя свои функции совместно с нижним земским судом. Все они выбирались местными дворянами. В уездных городах полицейский надзор вверялся назначаемому правительством городничему, а прокурорские функции исполнял уездный стряпчий.

Городское управление. В 1699 г. в Москве образуется выборная Бурмистерская палата, или Ратуша, ведавшая управлением посадскими, купеческими и промышленными людьми. В отдельных городах создаются выборные земские избы. В 1718 г. земские избы заменяются городовыми магистратами, а в Петербурге учреждается Главный магистрат (упразднен в 1727 г.). Магистраты состояли из выборных на три года бурмистров и ратманов. По своей компетенции они были административно-судебными учреждениями: наблюдали за раскладкой и сбором государственных налогов, за отбыванием горожанами повинностей, а также заботились о народном образовании и призрении, содержание полиции, выступали и как судебные органы.

В 1785 г. Жалованной грамотой на права и выгоды городов Российской империи создаются новые органы муниципального самоуправления: общие и шестигласные думы. Гласные (депутаты) Общей думы избирались от каждого из шести разрядов горожан. Дума из своей среды выбирала членов Шестигласной думы по одному представителю от каждого разряда (класса) городского населения. Общая дума являлась не постоянно действующим органом управления, а собиралась, когда «нужда и польза городская потребует». Шестигласная дума действовала на постоянной основе и вела все текущие дела. Городское управление находилось в подчинении правительственных органов, а губернаторы и казенные палаты контролировали расходование городских сумм.

Органы полицейского управления. В 1675 г. был издан «Наказ о градском благочинии» по борьбе с ночными разбоями и организация пожарной службы в городах. Регулярная же полиция была создана в 1718 г., когда в Петербурге учреждается должность генерал-полицмейстера с помощниками-старостами по отдельным улицам и десятскими на каждые десять дворов. Затем создаются обер-полицмейстеры в Москве и полицмейстеры в других городах. Полицейские функции были разнообразными – безопасность, санитария, наблюдение за нравами. В 1727 г. полицмейстеры упраздняются, а их функции переходят к воеводам. В 1775 г. по Учреждению о губерниях полицейскую службу в столицах возглавили обер-полицмейстеры, а в прочих городах – городничие (в городах с гарнизонами – коменданты). В уездах создается служба исправников, с придачей воинской команды. В 1782 г. новым органом полицейского управления становится Управа благочиния с подчиненной городской управой. В состав Управы благочиния входили обер-полицмейстер (в столицах) и городничие в других городах, два пристава по уголовным и гражданским делам, два ратмана, избираемых из горожан. В полицейском отношении города подразделялись на части (от 200 до 700 дворов) во главе с частным приставом, на кварталы (50-100 домов) с квартальными надзирателями (назначались Управой благочиния) и избиравшимися горожанами квартальными поручиками.

Военное устройство. Петр I провел ряд военных реформ по созданию регулярной армии и военно-морского флота. В 1716 г. им издается Воинский Устав, а 1720 – Морской Устав. Согласно рекрутской повинности 1705 г. каждые 20 дворов время от времени (в 1766 г. ежегодно от 100 душ) обязаны были поставлять одного рекрута, снабдив его на несколько месяцев провиантом и лошадью (для кавалериста). Армия разделялась на полки, те – на батальоны и эскадроны, а последние – на роты. На содержание армии вводятся специальные повинности: провиантские, фуражные, постойные. Для обучения дворян военному делу создается Шляхетский корпус.