Тема 10 Конституционный статус субъектов Российской Федерации

Общая характеристика субъектов Российской Федерации

Центральным элементом федерализма является наличия реальных прав субъектов Федерации, закрепленных в федеральной Конституции, в рамках которых они самостоятельны в определении своей собственной политической структуры.

Как правило, федеративные государства могут строиться на двух принципах: территориальном и национальном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу Федерации и определяется правовой статус субъекта Федерации.

Территориальный принцип построения Федерации означает, что субъектами Федерации являются определенные территории независимо от национальной принадлежности населения там проживающего.

Национальный принцип построения Федерации предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности (наряду с другими), которая дает название данной автономии.

До подписания Федеративного Договора 1992 года Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации признавались республики, автономные области и автономные округа. После заключения Договора в состав Российской Федерации вошли территориальные субъекты —края, области, города федерального значения.

Субъект Федерации — это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам:

• не обладают суверенитетом;

• не имеют права на отделение или сецессию;

• граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации

• закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону;

• перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Российская Федерация — это Федерация, сочетающая в себе субъектов, организованных как по национальному, так и пи территориальному признаку.

Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникнет вопрос о переиме­новании субъекта Российской Федерации, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого им в установленном порядке (референдумом, реше­нием законодательного или исполнительного органа).

Все субъекты Российской Федерации по объему их ком­петенции можно разделить на три группы:

1) республики в составе России, которые могут прини­мать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);

2) края, области, города федерального значения, кото­рые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область;

3) автономные округа и автономная область; по их пред­ставлению может быть принят федеральный закон об автоном­ной области, округе, находящемся как бы в "двойном подчи­нении" — и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.

Несмотря на статусные различия субъектов Российской Федерации они обладают рядом важных признаков, унифици­рующих их как социальные, правовые и светские государ­ственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Рос­сийской Федерации. К таким признакам относится:

• наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта Федерации;

• собственная территория;

• собственная система органов государственной власти;

• собственная правовая система, включающая в cебя, как нормативные акты органов государственной власти cyбъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления;

• наличие собственной компетенции;

• наличие собственности субъекта Федерации, наличие налоговой базы и бюджета;

• представительство в федеральном парламенте;

• признание права на международные связи и на внешнеэкономическую деятельность;

• право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

• наличие собственной символики.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Российского государства. Это может происходить путем:

1) принятия в Российскую Федерацию субъекта « со стороны»;

2) образования в ее составе нового субъекта в результате:

• объединения существующих субъектов;

• вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований;

• перехода из одного вида субъектов в другой;

• изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляются путем принятия федерального конституционного закона, но не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке. Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение о конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень названий всех субъектов Российской Федерации. Для принятия данной поправки необходимо квалифицированное большинство обеих палат Федерального Собрания, но в отличие от статей глав 3—8 Конституции не требуется одобрение законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации. Однако вопрос об изменении статуса субъекта - только юридический, но и политический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно.

Республики в составе Российской Федерации

Федеративный договор 1992 года, исходя из сложившихся традиций и политической ситуации, выделил в особую привилегированную категорию национальные республики в составе России. Конституция России (ч. 2 ст. 5) продолжила юридическое оформление такого вида субъектов Российской Федерации как республики в ее составе, определив их как государства.

Важнейшим атрибутом государственности этих субъектов и их первой отличительной чертой является право иметь свою конституцию. Причем, утверждение Основного Закона республики в составе России федеральными органами власти не требуется. Конституция республик имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. Так же как федеральная Конституция, она принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой особом порядке.

В республиканских Конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы (герб, флаг, гимн, столица).

Государственная символика, наименование республики, официально зафиксированное в ст. 65 Конституции РФ, отражают национально-исторические традиции и дух нации, проживающей на данной территории.

Второй отличительной чертой такого субъекта как республики в составе Российской Федерации является право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституция РФ). И в тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), и в республиках, где титульная нация не составляет большинстве (Татарстан, Калмыкия), и в многонациональных республиках (Дагестан) может быть закреплено двуязычие и многоязычие. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации — русским.

Края, области, города федерального значения

После 1992 года Российская Федерация была преобразована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы — области и края смогли уравнять своя статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.

Ранее край, область были наиболее крупными административно-территориальными единицами. В России наличие краев было связано главным образом с тем, что в отличие от обла­стей они имели в своем составе автономные образования (за исключением Приморского края). В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское население. В настоящее время край, область — качественно иное образование, нежели административно-территориальная единица, какой она была ранее. Края, области и города федерального значения — полноправные субъекты Российской Федерации, представляющие две трети от общего их количества.

Края, области, города федерального значения принима­ют свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.

Уставу края (области) присущи все признаки Конститу­ции. Данный нормативный акт занимает высшее место в иерар­хии нормативных актов этого субъекта. Устав принимается законодательным (представительным) органом края (области) и вступает в силу в порядке, установленном субъектом Феде­рации. На современном этапе устав не нуждается в регистра­ции федеральными органами государственной власти.

Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемые по-разному. Порядок избрания и численность устанавливаются уставами и их избирательными законами. Органы исполнительной власти данных субъектов Федерации образуют единую систему с ис­полнительными органами Федерации.

Отличительной чертой правового статуса края, области является возможность вхождения в их состав другого субъек­та Российской Федерации (автономных округов и автономной области). Это предполагает включение территорий и населе­ния автономий в состав территории и населения края, области.

Край, область, в состав которых входит автономный ок­руг, представляют собой государственно-территориальные образования, включающие наряду с административно-терри­ториальными единицами (муниципальными образованиями) другие национально-территориальные образования, являющи­еся субъектами Российской Федерации и одновременно состав­ной, хотя и особой, частью края, области

Автономные образования

Автономия — широкое внутреннее самоуправление реги­она государства, а также особые права в сфере местного са­моуправления, культуры, предоставляемым национальным меньшинствам (этническим группам).

Видами автономий являются:

• территориальная;

• национально-территориальная;

• национально-культурная.

Территориальная автономия означает определенную степень самостоятельности всех или большинства территориальных частей государства независимо от состава населения.

Национально-территориальное автономное образований создается с учетом этнических, бытовых и других особенностей компактно проживающих групп населения.

Национально-культурная автономия означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим значительных компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным, живущим вперемешку с другими этническими группами, прав и возможностей использовать свои культурные традиции, язык, религию и др.

Автономные округа и автономная область являют разновидностями территориальных или национально-территориальных автономий.

По численности и структуре населения все автономные округа невелики и многонациональны.

Особенность их правовой основы заключается в том, что каждый из указанных субъектов помимо своего устава при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон.

Вхождение автономного округа, автономной области состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации. Это не означает, что они утрачивают элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п., а предполагает возможность по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен им конституционными нормами. Боле того, предусматривается возможность урегулирования взаимоотношений автономных образований с краем, областью, состав которого они входят, путем заключения соглашения между ними.

Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации, что обеспечивает им представительство в верхней палате парламента.

Одним из институтов самоопределения является нацио­нально-культурная автономия, позволяющая гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным этническим общностям, в частности малочисленным, национальным меньшинствам решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществле­ние этого права не должно наносить ущерба интересам других этнических общностей.

Российское государство создает законодательную базу существования данной формы общественного объединения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим об­щностям.

К принципам существования национально-культурной ав­тономии относятся:

• свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;

• самоорганизация и самоуправление;

• сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой;

• многообразие форм внутренней организации националь­но-культурной автономии;

• уважения языка, культуры, традиций, обычаев граждан различных этнических общностей;

• законность.

Национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных инте­ресов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на этнической почве. К тому же она, являясь экстерриториальным общественным формирова­нием, не ущемляет прав субъектов Российской Федерации, а расширяет их возможности и ответственность в осуществле­нии государственной национальной политики. Формы ее осуществления самые различные — создание и деятельность национально-культурных обществ, ассоциаций, фондов, клубов, воскресных школ и др.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными. Они учреждаются соответственно на общих собраниях, конференциях и съездах, на которых образуются органы внутреннего управления автономии. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурными автономиями самостоятельно в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях.

Характеризуя статус субъектов Российской Федерации, следу­ет исходить из провозглашенного Конституцией РФ (ст. 5) принци­па равенства субъектов федерации, который обусловливает целый ряд общих черт их статуса.

Наряду с этим необходимо отметить особенности статуса рес­публик в составе РФ и автономных округов и указать, в чём состоят эти особенности (определите каких).

Следует уяснить, что для разграничения полномочий между РФ и ее субъектами Конституция предусматривает 3 вида компетенций - исключительную компетенцию РФ (ст.71), совместную компетен­цию РФ и ее субъектов (ст.72) и остаточную компетенцию субъектов федерации, которая сформулирована в ст. 73 Конституции. При этом необходимо акцентировать внимание на практике соблюдения данных конституционных положений.