8/ «Венская конвенция 1961 года и другие правовые акты о функциях дипломатических представительств».

В особые ветви международного права развились дипломатическое и консульское право.

Дипломатическое право, его нормы выкристовывались в процессе дипломатической практики, прежде всего, посольской, которое также основывалось на обычае, традициях, а иногда и на внутренних законах государства. Так, например, уже упоминавшийся древнейший индийский памятник – законы Ману, относящийся предположительно к первому тысячелетию до нашей эры, возводил в правовую норму иммунитет посла. Нарушение этой нормы считалось тягчайшим преступлением, поскольку посол рассматривался как лицо, от которого зависит мир или война. «Поднимающий руку на посла, – говорилось в этих законах, – идёт к гибели или уничтожению».

Известно, что обычай соблюдать неприкосновенность посла, признавался многими странами как в древности, так и позднее, хотя значение обязательной правовой нормы он получил лишь с развитием международного права как науки. Ещё в 1582 году вышла в свет работа нидерландца Балтазара Айалы «О праве войны и военных учреждениях», в которой автор теоретически обосновывает, необходимость посольского иммунитета. Спустя три года, в 1585 году, появляется трактат Альберико Джентиле «О посольствах», излагавший права и обязанности послов. Однако наиболее обстоятельно этот вопрос получил своё освещение в работе Гуго Гроция «О праве войны и мира», в которой автор обосновывает функции посла как представителя своего суверенного государя и отсюда приходит к выводу о признании за ним, а также за его персоналом и имуществом права на иммунитет. Работа Гуго Гроция вышла в 1625 году, а вслед за ней стали появляться книги других авторов, в том числе и такие, которые представляли собой своего рода рекомендации по осуществлению послами их функций.

Развитие дипломатических институтов настойчиво требовало регламентации международно-правовых норм и других сторон их деятельности. Помимо определения функций дипломатических представительств, их иммунитетов требовалось решить такие, например, вопросы, как порядок аккредитации представительств, их сношений с государственными органами страны пребывания, наконец, договориться и о классификации глав дипломатических представительств. Известно, что некоторые крупные державы претендовали на то, чтобы к ним назначались дипломатические представители только высокого ранга, а их послам оказывалось предпочтенье перед послами других держав. Это нередко порождало нежелательные эксцессы между дипломатами, когда каждый из них претендовал на свою исключительность в церемониальных делах. Во многих этих вопросах порядка не было.

Одним из первых, кто пытался навести в этих делах порядок, был папа Юлий II. В 1504 году его церемониймейстер составил таблицу, в которой определил место европейских католических государств.

В XVII, а тем более в XVIII веке постоянные дипломатические представительства при иностранных дворах стали уже постоянным явлением. Одним из международных соглашений в этот период явилось «Положение относительно дипломатических агентов», известное больше под названием «Венского регламента», принятое в качестве приложения к Заключительному акту, завершившему Венский конгресс 1814-1815 гг., которым была подведена черта под войнами с Наполеоном Бонапартом. Этим документом устанавливалось три класса дипломатических представителей (агентов):

– класс послов и папских нунциев,

– класс посланников, министров и иных уполномоченных (представители обоих классов аккредитовались при государях) и

– класс поверенных в делах, уполномоченных при министрах иностранных дел в качестве самостоятельных руководителей дипломатических миссий⁹.

Однако право сношения с монархом страны пребывания получали только дипломатические представители первого класса. Спустя три года, на Аахенском конгрессе Священного Союза, был установлен ещё один класс дипломатического агента – министра-резидента, который предшествовал поверенному в делах. Однако это класс применялся крайне редко и практически вышел из употребления.

Несмотря на то, что Заключительный акт Венского конгресса был подписан только Россией, Францией, Пруссией, Австрией, Англией, Испанией, Швецией и Португалией, положение относительно дипломатический агентов вошло в практику подавляющего числа государств мира и действовало почти полтора столетия. Но время шло, и развитие форм и методов межгосударственного дипломатического взаимодействия требовало внесения в его регламент серьёзных коррективов и дополнений. Во-первых, после Второй мировой войны, особенно после крушения колониальной системы и выхода многих стран на путь самостоятельного развития, число суверенных государств значительно возросло. Во-вторых, стали входит в практику такие формы дипломатического взаимодействия, как совещания в верхах с участием глав государств, а также встречи на других высоких государственных уровнях. Повседневным явлением стало решение вопросов с помощью созыва различного рода конференций, сессий и т.п. Наконец, активную роль в коллективной дипломатии стали играть международные организации, среди которых важнейшее значение приобрела такая универсальная организация, как ООН. Всё это требовало особой правовой регламентации. Разработке международно-правовых норм, отвечающих современному объёму межгосударственного взаимодействия, был посвящён ряд специальных конференций. Результатом их работы явились важные конвенции. Среди них особое значение имеет Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года, которая была выработана на конференции ООН по дипломатическим сношениям в Вене. Венская конвенция 1961 года охватывает практически все стороны деятельности дипломатических представительств, их классификацию, функции, порядок аккредитования, права, привилегии, иммунитеты, а также некоторые протокольные нормы. Россия является участницей этой конвенции как правопреемница (продолжательница) Советского Союза, подписавшего конвенцию и ратифицировавшего её 11 ноября 1964 года.

Разберём подробнее задачи и функции дипломатических представительств, так как это определено в Венской конвенции.

Прежде всего, важно уяснить, что важнейшую роль среди зарубежных органов внешних сношений грают дипломатические представительства государств, аккредитованные при главах иностранных государств – посольства и миссии, ибо они являются непосредственными представителями государств, их правительств, осуществляющими прямую связь с главами государств и их правительств в стране пребывания.

Посольство или миссия учреждается государством с согласия другого государства как постоянное дипломатическое представительство при главе этого другого государства. Во главе этих представительств стоят послы (для посольства), посланники (для миссий) или поверенные в делах (для обоих). Послы, согласно ст. 14 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, аккредитуются при главе государства, посланники – при главе правительства, поверенные в делах – при министре иностранных дел, которому они вручают соответствующее письмо своего министра. Назначение поверенного в делах, как правило, носит временный характер, и, во всяком случае, свидетельствует о не вполне нормализованных дипломатических отношениях. Посольства считаются высшими по своему рангу дипломатическими представительствами. В своё время посольства создавались ещё на основе решений Венского конгресса 1815 года исключительно в государствах – великих державах. Посольство сейчас рассматривается как более высокий тип дипломатического представительства, созданием которого часто хотят подчеркнуть более высокий уровень дипломатических отношений с данной страной.

Как определяет Венская конвенция о дипломатических сношениях, функции этих дипломатических представительств состоят:

«а) в представительстве аккредитующего государства в государстве пребывания;

б) в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;

в) в ведении переговоров с правительством государства пребывания;

г) в выяснении всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщении о них правительству аккредитующего государства;

д) в поощрении дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и в развитии их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки» (ст. 8).

Как подчёркивается в этой же статье, «ни одно из положений настоящей Конвенции не должно истолковываться как препятствующее выполнению дипломатическим представительством консульских функций».

Другими словами, основной задачей и функцией посольства (или миссии) является, прежде всего, представительство данного государства в стране пребывания посольства (или миссии) во всех вопросах. Дипломатическое представительство является основным каналом обращений правительства, пославшего это представительство, к правительству страны пребывания по всем вопросам отношений между двумя странами. С другой стороны, правительство той страны, на территории которого находится данное представительство, обращается к правительству страны, которую оно представляет, через посредство этого представительства по любому вопросу, интересующему правительство страны пребывания.

Повседневная связь и переговоры с ведомством иностранных дел данного государства, а также иностранными представителями других государств, аккредитованными в этом государстве, осуществляется также через дипломатическое представительство в данной стране. Посольство или миссия имеют повседневную связь с министерством иностранных дел страны пребывания; кроме того, посольство имеет повседневную связь с дипломатическим корпусом, то есть с представителями других государств, аккредитованными в этом государстве.

Информирование своего правительства о политическом и экономическом положении страны пребывания и активная деятельность в интересах внешней политики своего государства, в интересах улучшения отношений со страной пребывания, являются важнейшей задачей представительства. Каждое посольство или миссия наблюдают за тем, что происходит в стране пребывания. Вместе с тем, любое из зарубежных представительств должно серьёзно продумывать каждый свой шаг, с точки зрения того, что может быть полезно для государства, для осуществления задач его политики. Это, в частности, относится к развитию экономических и культурных отношений между государствами, к укреплению и расширению политических связей.

Защита прав и интересов граждан и юридических лиц своего государства предполагает выступление представительства перед государственными органами, судебными и иными учреждениями страны пребывания, а в случае необходимости и перед правительством данной страны с целью обеспечить права и интересы своих граждан и юридических лиц. При этом вся деятельность иностранного представительства, его дипломатических и иных сотрудников в стране пребывания исходит из признания и уважения законов и обычаев данной страны, её государственного и общественного строя и строгого соблюдения общепризнанного принципа международного права – невмешательства во внутренние дела государства, в котором это представительство аккредитовано.

Таковы важнейшие обязанности и функции посольств и миссий как зарубежных основных органов внешних сношений.

Кроме посольств и миссий имеются ещё такие зарубежные представительства государства, как консульства, которые пользуются более ограниченными, по сравнению с дипломатическими представительствами, правами, привилегиями и иммунитетами в стране пребывания.

Консульства представляют государство в вопросах защиты интересов граждан и интересов государства главным образом в области торговой и имущественно-правовой. Они оформляют также паспорта, визы и другие документы как для граждан страны, которую они представляют, так и для граждан страны пребывания, когда это связано с какими-либо торговыми, культурными и иными отношениями со страной этого консульства. Обычно консульства открываются в тех местах, где имеются какие-то постоянные связи с этим государством. Консульства бывают в портовых городах и в пунктах, где ведутся торговые сношения, где требуется оформление ряда имущественно-правовых вопросов и т.д.

Консульство не может представлять государство в политической области и в общедипломатическом плане. Хотя, как правило, и при нормальных дипломатических отношениях консульство представляет государство лишь в плане имущественно-правовых отношений, тем не менее, в порядке исключения при отсутствии дипломатических отношений консульства иногда играют и более важную роль. С их организации начинается нередко развитие нормальных дипломатических отношений.

Консульство может быть учреждено на территории государства пребывания только с его согласия, как и определение местопребывания и границы консульского округа. Глава консульского учреждения (генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент) получает от министра иностранных дел правительства пославшего его, документ – консульский патент, который и предъявляется им правительству страны пребывания. Он допускается к исполнению своих обязанностей в своём консульском округе по получении от правительства страны пребывания разрешения, которое носит название экзекватуры.

Вся деятельность консульских учреждений регулируется консульским правом, представляющим собой совокупность принципов и норм, которым регламентируется деятельность консульских учреждений и их персонала. Источником консульского права также являются международный договор, обычай и законодательство государств.

Современное международное консульское право по своей природе в основном носит конвенционный характер. Консульские учреждения, которые создаются государствами, руководствуются в своей деятельности конвенциями как двустороннего, так и многостороннего характера. Наиболее значительным договорным документом, который вносит единообразие в некоторые принципы и нормы консульского права, является Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года (вступила в силу 19 марта 1967 года). Эта конвенция систематизировала в одном документе многие положения, которыми руководствуются в настоящее время консульские учреждения. Её участниками являются более ста государств, в том числе и Россия как правопреемница (государство-продолжатель) СССР, который присоединился к конвенции только в 1989 году.¹⁰