20. «Договорная практика».

Переговоры нередко завершаются юридическим (правовым) оформлением достигнутой между их участниками договоренности – одной из форм договора.

К международным договорам относятся такие, в которых участвуют субъекты международного права. В них могут выступать государства, международные межправительственные организации, а также органы, представляющие народы, борющиеся за своё национальное освобождение и получившие в качестве таковых международно-правовое признание. Оформляемые таким путём договорённости предполагают явно выраженное согласованное волеизъявление участников относительно их прав и обязанностей в политической, экономической, научно-технической, культурной, военной и других областях. Именно международный договор относится к основным источникам международного права, поскольку им вырабатываются принципы и нормы, регулирующие отношения меду субъектами международного права.

Известны различные формы договорных документов: собственно договор, соглашение, конвенция, протокол, акт (например, Заключительный акт Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе), совместная декларация, совместное коммюнике, обмен нотами или письмами и некоторые другие.

Договоры могут быть двусторонними и многосторонними. Примерами многосторонних договоров являются мирные договоры, которое были подписаны между государствами-победительницами во Второй мировой войне и бывшими союзницами гитлеровской Германии: Болгарией, Венгрией, Румынией, Италией, Финляндией. К числу многосторонних межгосударственных договоров следует отнести также Устав Организации Объединённых Наций. Весьма своеобразным по форме и содержанию является также уже упоминавшийся хельсинский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный руководящими деятелями 35 держав, в котором были закреплены договорённости между его участниками по широкому кругу вопросов. Этот документ содержит ряд разделов, каждый из которых имеет свою специфику и представляет как бы самостоятельный документ. Короткая преамбула предшествует Декларации принципов, которыми государства-участники обязуются руководствоваться во взаимных отношениях. Следующие разделы охватывают соответственно вопросы безопасности и разоружения, сотрудничества в политической, экономической, культурной и других областях.

Договоры важного политического значения иногда именуются пактами. В частности, именно так именовался устав международной организации, созданной после первой мировой войны, – Лиги Наций.

Такой формой, как соглашение, обычно оформляются договорённости по какому-либо конкретному вопросу, как правило, не столь значительного характера, например, соглашение о торговле, о рыболовстве, о создании смешанных акционерных обществ, об установлении воздушного сообщения, о правовой взаимопомощи и т.п.

Однако иногда соглашение по своему значению может быть не менее важным, чем договор. К их числу, безусловно, относятся, к примеру, такие, как Соглашение между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны от 30 сентября 1971 года или подписанное 22 июня 1973 года теми же участниками Соглашение о предотвращении ядерной войны.

Форма конвенции чаще всего используется для закрепления многосторонних договорённостей преимущественно по каким-либо конкретным правовым, экономическим или иным вопросам. О широте охвата сфер межгосударственного взаимодействия свидетельствуют наименования самих конвенций, в частности, таких как Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества (1968 года), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1980 год), Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (1972 г.), Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.), Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973 г.), и большой ряд других, и в их числе Венская конвенция 1961 года о дипломатических сношениях и Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года.

Договорённость по какому-либо конкретному, но сравнительно узкому вопросу может быть оформлена также протоколом. Он может иметь характер самостоятельного документа (например, протокол, оформляющий договорённость о порядке содержания пограничных знаков), а также являться частью какого-либо более общего договора или соглашения в качестве дополнения к ним или разъяснения отдельных положений. Протоколом может быть также оформлена договорённость о продлении договора или соглашения.

В некоторых случаях договорённость между сторонами по какому-либо конкретному вопросу может быть оформлена с помощью обмена письмами или нотами. К использованию обмена такого рода формой документов, одинаковых по своему содержанию, иногда прибегают для оформления договорённости об установлении дипломатических отношений между государствами или для урегулирования каких-то деталей договора или соглашения. В последнем случая они подписываются уполномоченными лицами каждой стороны и составляют часть такового договора и соглашения.

Международная договорная практика знает, однако, и такие договорённости, которые обычно не оформляются письменным документам. Это так называемое «джентльменское соглашение». Интересным примером такого соглашения является джентльменское соглашение между СССР и Монгольской Народной Республикой, заключённое в 1934 году о взаимной поддержке в деле предотвращения и предупреждения угрозы военного нападения и оказания взаимной помощи в случае нападения со стороны третьего государства. Интересная дальнейшая судьба этого соглашения. В 1936 году оно было оформлено уже протоколом о взаимной помощи, а ещё через десять лет, в 1946 году, – Договором о дружбе и взаимопомощи.

Доктрины международного права некоторых государств прибегают к толкованию джентльменского соглашения как акта, который, якобы, не создаёт юридических обязательств сторон, а имеет лишь для них некую моральную силу (англосаксонская доктрина). Такое толкование противоречит обязательному для всех форм договоров принципу pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться).

В процессе развития международных отношений вырабатывались новые формы договорных документов. Одним из них, получившим довольно широкое распространение, является декларация, которая также может иметь как двусторонний, так и многосторонний характер.

Декларация (заявление) представляет собой документ, в котором его участники выражают общую, согласованную между ними позицию по тем или иным международным проблемам, подходы к их решению, провозглашают принципы, которыми они намерены руководствоваться в своей внешней, а иногда и внутренней политике. Характерным примером может служить подписанная 1 января 1942 года в Вашингтоне Декларация 26 государств антигитлеровской коалиции, которая легла в основу будущей Организации Объединённых Наций. Спустя более чем 28 лет, 24 октября 1970 года, эта организация приняла декларацию, содержащую основные принципы современного международного права, получившие своё развитие в других международных документах, в том числе в хельсинкском Заключительном акте 1975 года.

По своему оформлению декларации могут быть как подписными, так и без подписей их участников.

Несмотря на достаточно большое количество различных форм договорных документов, строгого ограничения их категорий не существует. Договаривающиеся стороны сами вправе выбрать ту, которая им кажется наиболее предпочтительной, и, как уже говорилось, случается, что договорённость, казалось бы, по незначительному вопросу оформляется договором. И, наоборот, по более важному она может быть оформлена протоколом, нотами, обменом письмами.

Все категории договорных документов можно классифицировать по характеру вопросов, которые они затрагивают, или, как принято говорить, по объекту международно-правового регулирования: политического, экономического, научно-технического, культурного, правового и др. характера.

Вопросы международной договорной практики государства регулируются его конституцией и законодательством. Ими определяется порядок заключения договоров, их исполнения и денонсации. Так, известно, что некоторые договоры и соглашения требуют ратификации, другие же нет. Этот порядок зависит от внутреннего законодательства. Однако необходимость ратификации того или иного договора может быть оговорена специально в его тексте.

Подготовка текста международного договора может осуществляться различным путём: на конференциях договаривающихся сторон, путём переговоров через уполномоченных лиц или путём создания специального органа, например, группы экспертов, текст может быть подготовлен и по дипломатическим каналам, в частности, между посольством одной страны и МИД страны его пребывания. Наконец, международные соглашения, скажем, конвенции, могут быть подготовлены с помощью ООН. Так, на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 21 ноября 1947 года в целях поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации был создан вспомогательный орган ГА ООН – Комиссия международного права, которая собирается на ежегодные сессии в Женеве. На основе её проектов был принят ряд важных конвенций в области дипломатического, консульского, договорного и других отраслей международного права. Так, на основе материалов комиссии созванные в Вене конференции ООН приняли в 1961 году Конвенцию и дипломатических сношениях, а в 1963 году – Конвенцию о консульских сношениях. В 1969 году Конференция ООН по праву международных договоров приняла по этому вопросу специальную конвенцию, вступившую в силу в январе 1980 года.

В договорных документах нередко приходится прибегать к альтернату т.е. правилу, когда текст договора или соглашения каждой страны-участницы печатается на её языке, а её наименование, подписи уполномоченных лиц и печати проставляются на первом листе. Аналогичный порядок используется и для другого участника. Обычно правило альтерната применяется при заключении двусторонних договоров. Для многосторонних договоров, как правило, при обозначении названия страны-участницы используется алфавит принятого официального языка.

Прежде чем договор поступит на подпись, он обычно проходит стадию парафирования, представляющего собой стадию окончательного согласования текста договора перед его подписанием. Парафирование обычно представляет собой проставление инициалов (чаще всего на каждой странице) уполномоченного лица. Парафирование не всегда обязательно. В некоторых случаях договор может быть подписан сразу по завершении переговоров.

Завершающей стадией оформления договорного документа является его ратификация, то есть утверждение его верховным органом власти. Как уже говорилось ранее, ратификации подлежат только те договорные документы, для которых эта процедура предусмотрена конституционным законодательством государства-участника. Но она обязательна для всех подписавших документ государств, если эта процедура предусмотрена в его тексте. Вступление в силу двустороннего договора обычно определяется временем обмена ратификационными грамотами. В случае многостороннего договора время его вступления определяется порядком сдачи ратификационных грамот депозитарию. В некоторых случаях, однако, в тексте договора может быть указано, что он вступает в силу с момента его подписания, хотя и предусмотрена его ратификация. Практика вступления договоров в силу весьма многообразна и во многом зависит от решения договаривающихся сторон²⁰.

По окончании срока действия договор может быть пролонгирован, т.е. продлён. Порядок пролонгации на новый, установленный сторонами срок может быть предусмотрен в самом тексте договора. Если этого нет, то пролонгация может быть оформлена путём подписания специального протокола, обмена нотами или письмами или иным путём.

Действие договора иногда прекращается одной из сторон путём денонсации – такого правомерного действия, которое может быть также оговорено в самом договоре (например, в связи с наступлением окончания срока его действия и нежеланием этот договор пролонгировать либо в ином, предусмотренным сторонами порядке). Договор может быть также аннулирован одной из сторон. Для этого, однако, должны быть веские основания. Таковыми, в частности, могут быть несоблюдение или грубое нарушение условий договора другой стороной. Аннулирование обычно производится в письменной форме.

Денонсация и аннулирование договора не имеют ничего общего с попранием одной из доваривающихся сторон взятых ею на себя договорных обязательств и односторонним разрывом договора без всяких основанием. Как известно, именно так поступила гитлеровская Германия, когда она, вопреки советско-германском пакту о ненападении, менее чем через два года после его заключения без объявления войны совершила вероломное нападение на Советский Союз. Этот противоправный акт получил справедливое осуждение человечества.

Некоторые договоры предусматривают возможность присоединения к ним других государств. Иногда число присоединившихся государств может даже превысить число участников, первоначально подписавших договор. Примером тому может служить ООН. Её устав был первоначально подписан 50 государствами, не считая Польши, для которой место было зарезервировано. Ныне число участников ООН охватывает подавляющее число стран мира.

Порядок присоединения к договорам или международным организациям (приём в члены) обычно специально оговаривается первоначальными участниками.

Международные договоры регистрируются в международных межправительственных организациях. Только после такой регистрации можно ссылаться в их органах на соответствующий договор. Регистрация производится в секретариатах этих организаций (например, в Секретариате ООН, Международной организации гражданской авиации – ИКАО и др.). В главе XVI устава ООН («Разные постановления») говорится:

«1. Всякий договор и всякое международное соглашение, заключённые любым Членом Организации после вступления в силу настоящего Устава, должны быть при первой возможности зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы.

2. Ни одна из сторон в любом таком договоре или международном соглашении, не зарегистрированных в соответствии с пунктом настоящей статьи, не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов Организации Объединённых наций». (Статья 102).

Многовековой опыт переговорных процессов непрерывно обогащается как новыми формами договорных документов, так и новыми правилами. В отличие от прежних «классических» форм, появились, например, «Принципы отношений между государствами», а также «Договорённость о намерении сторон». В частности, ещё в бытность СССР в октябре 1971 года были подписаны «Принципы сотрудничества между Союзом Советских Социалистических Республик и Французской Республикой». В преамбуле этого документа выражалось общее желание обоих государств усилить вклад «в дело мира в Европе и во всём мире и содействовать развитию сотрудничества между всеми государствами». «Принципы» включали в себя положения, которые касались развития «согласия и сотрудничества» между обеими державами, определяли общий их подход к важнейшим международным проблемам и подтверждали ответственность как постоянных членов Совета Безопасности ООН за развитие событий в мире и ответственность в Европе, вытекающую из итогов Второй мировой войны. «Принципы» послужили своеобразным эталоном для подписания такого рода документов СССР с другими странами, в том числе с США (1982 г.).

В случаях объединения государств в одно или, наоборот, раздела государства на несколько самостоятельных, возникает вопрос о правопреемстве государств, то есть об объёме прав и обязанностей, переходящих к вновь образованным государствам от прежних. В современной практике правопреемства возник и новый термин – «государство-продолжатель». Именно таким правопреемником стала Российская Федерация, к которой перешли после распада Советского Союза права и обязанности, вытекающие из его участия в Организации Объединённых Наций, в том числе в её Совете Безопасности и других органах, а также в заключённых в рамках этой организации или под её эгидой международных конвенциях, соглашениях и в других международных актах.

По вопросам правопреемства государств в отношении обязательств по договорам 1978 года в Вене была принята специальная конвенция (Россия её участницей не является).

Несколько лет идёт дискуссия о будущем дипломатической службы. Её участники в основном делятся на пессимистов и оптимистов, на тех, кто предрекает её закат, и тех, кто считает эту отрасль государственного управления довольно стабильной. Наиболее известным выражением пессимизма стало высказывание З.Бжезинского, сводящееся к утверждению о желательности отдать помещение американского посольства в Лондоне под студенческое общежитие. Современная организация мирового бизнеса и средств связи позволяет любому бизнесмену, говорил он, установить необходимые контакты без помощи какого бы то ни было посольства. Действительно компании «Шелл» в Нигерии, «БП Амоко» в Колумбии, «Оксфам» в Эфиопии и Судане имеют гораздо более многочисленные представительства, чем любое правительственное агентство.

В связи с этим возникает вопрос: нуждаются ли страны в той классической дипломатической системе, которая зародилась на заре Нового времени в городах-государствах на Апеннинах? Известная как «итальянская модель» дипломатии²¹, эта система основывалась на выделении внешней политики в самостоятельную отрасль государственного управления и на взаимоотношениях светских суверенных правителей, пытавшихся следить за международным равновесием. Посол был личным представителем своего самодержавного монарха и в качестве его alter ego обладал всеми необходимыми полномочиями для принятия самостоятельных решений, имея неизменную поддержку со стороны этой власти в любом предприятии. Подобное положение дел, в свою очередь, определялось тем, что ответственные центры власти – монарх, президент, всесильный первый министр – в стране, которую представлял дипломат, были заставить другие властные структуры играть соответствующую роль в политическом процессе, проводимом дипломатическими методами.

В современном мире внешняя политика постепенно теряет свой прежний статус, ещё во времена Бисмарка характеризовавшийся как «das Primat der Aussenpolitik» (нем. примат внешней политики).

В условиях глобализирующегося мира постепенно исчезает грань между политикой и внешней политикой. Проблемы, прежде считавшиеся глубоко внутренним делом той или иной страны, зачастую решаемы лишь на международном уровне, усилиями целого ряда различных акторов.

В отличие от стран с авторитарными структурами, в демократиях наблюдается значительное рассредоточение центров власти и, соответственно центров принятия решений. Дипломаты этих стран отнюдь не всегда уверены, получат ли поддержку предпринимаемые ими за рубежом акции со стороны парламентских институтов, органов местной власти. Это наносит ущерб престижу дипломатических представителей в глазах принимающей стороны. Не случайно ещё задолго от Бжезинского в 1925 году известный французский дипломат Ж.Камбон сказал: «Демократия всегда будет нуждаться в послах и министрах, однако неизвестно, будет ли она нуждаться в дипломатах?»

Сложности современной дипломатической службы находят своё подтверждение в целом ряде других факторов. Прежде всего, это – хронический дефицит средств, предусматриваемых государственными бюджетами для финансирования центральных внешнеполитических ведомств и зарубежных представительств. Действительно, после Второй мировой войны произошёл колоссальный рост бюрократического дипломатического аппарата, что объяснялось и логикой «холодной войны», и возникновением многочисленных новых независимых государств.