19. «Особенности ведения международных переговоров и конференций».

Переговоры как способ решения вопросов, возникших между государствами, во все времена являлись главным инструментом дипломатии. В наше время, когда сфера межгосударственного взаимодействия расширилась, переговоры как на двусторонней, так и на многосторонней основе, стали играть доминирующую роль во внешней политике практически каждого члена мирового сообщества. При этом поле переговорных процессов сегодня охватывает не только отношения между государствами, но также их совместные усилия по решению сложнейших международных проблем.

Вряд ли будет преувеличением утверждать, что переговорные процессы на нашей планете приняли непрерывный характер. Не проходит дня, чтобы в той или иной её части не созывалась очередная сессия какой-нибудь международной организации, причём некоторые из этих сессий продолжаются не один месяц, как это имеет место, например, в ООН. Почти ежедневно средства массовой информации сообщают о встречах государственных деятелей разных стран, в том числе и о встречах на высшем уровне, т.е. с участием глав государств или правительств, – так называемых «саммитах», берущих своё название от английского «summit» (вершина, верх)¹⁴. Довольно активно стали использоваться и такие новые формы, как рабочие визиты, беседы без галстука и даже просто переговоры по телефону. Переговоры же послов с правительствами государств аккредитования записаны теперь в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года в качестве одной из основных функций дипломатических представительств.

Переговоры, проводимые по какому-либо специальному вопросу на государственном уровне многостороннего характера, принято именовать совещаниями или конференциями. Оба термина практически однозначны, и их употребление зависит от лексики используемого языка. Так, например, официальный русский текст заключительного Акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе на других официальных языках – английском, испанском, итальянском, немецком и французском – именуется заключительным Актом конференции. В российской практике используются оба термина. В прошлом в некоторых случаях переговоры, если в них принимали участие царствующие особы, принято было называть конгрессами. Историю европейских конгрессов открывает Вестфальский мир (1648 г.), которым была подведена черта под тридцатилетней войной между католическим габсбургским блоком и антигабсбургской коалицией, завершившейся поражением Габсбургов (1618-1648 гг.), и в основу которого были положены два мирных договора, подготовленных один – на Оснабрюкском, другой – на Мюнстерском конгрессах (1645-1648 гг.). Широкую известность приобрели также уже упоминавшиеся мною ранее Венский конгресс (1814-1815 гг.), завершивший войну с Наполеоном, и Аахенский конгресс (1818 г.), созванный в рамках т.н. «Священного союза». Оба знаменательны тем, что помимо других решений на них удалось выработать общие нормы дипломатических сношений государств. Известен также Парижский конгресс (1856 г.), состоявшийся после Крымской войны. Завершает же историю европейских конгрессов этого периода Берлинский конгресс (1878 г.), которым регулировались вопросы, вызванные войной России с Турцией (1877-1878 гг.). После Берлинского конгресса к международным переговорам стали применяться в основном уже упомянутые названия: совещание, конференция. Что же касается конгрессов, то этот термин используется в основном при созыве общественных форумов: Всемирный конгресс сторонников мира (1949 г.), Всемирный конгресс миролюбивых сил (1973 г.)¹⁵.

Длительная переговорная практика позволила выкристаллизовать общие организационные правила и правовые нормы проведения международных переговоров. Если такие переговоры проводятся в рамках международных правительственных организаций, то их регламент определяется уставными положениями этих организаций, и они носят характер регулярных, а в отдельных случаях и специальных сессий. Иное дело, когда такие переговоры вызываются какими-либо событиями в международной жизни, необходимостью урегулирования споров или решения других конкретных вопросов, возникающих во взаимоотношениях между государствами. Инициатива в проведении таких переговоров может быть проявлена со стороны одного или нескольких государств.

При этом должно быть соблюдено одно обязательное условие. К участию в переговорах должны быть приглашены все так или иначе заинтересованные государства. Степень их участия может быть различной. Это участие может быть непрерывным при обсуждении всех вопросов, стоящих в повестке дня, или частичным, т.е. при обсуждении лишь того вопроса, который в той или иной степени затрагивает интересы такого участника переговоров. Это условие возникает из общепризнанного принципа равноправия государств. Пренебрежение им может поставить под вопрос результативность переговоров, что подтверждается самой историей переговорных процессов.

Одним из поучительных примеров может служить Лондонская конференция 1956 года по Суэцкому каналу, устроители которой не сочли необходимым пригласить на неё около двадцати государств, в той или иной степени заинтересованных в обсуждении поставленных в повестку дня вопросов, что послужило одним из аргументов отказе от участия в конференции со стороны Египта.

История переговорных процессов знает также случаи неправомерного устранения от участия в переговорах государств под предлогом отсутствия официального признания их со стороны отдельных участников переговоров. Непризнание каким-либо государством другого никак не меняет самого факта существования последнего как субъекта международного права, особенно если оно получило признание со стороны ряда других государств¹⁶.

Забегая несколько вперёд, отметим, что по тем же причинам недопустимы ограничения в присоединении к международным договорам, которые так или иначе затрагивают интересы государств, не принимавших участия в их подготовке. В этой связи представляется вполне обоснованным заявления, которое было сделано в своё время со стороны Советского Союза при ратификации Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года. Так, в статье 48 конвенции говорится, что она «открыта для подписания всеми государствами – членам Организации Объединённых Наций или специализированных учреждений, государствами, являющимися участниками Статута Международного суда, а также любым другим государством, приглашённым Генеральной Ассамблеей ООН стать участником Конвенции». А в статье 50 той же конвенции указывается, что она «открыта для присоединения любого государства, принадлежащего к одной из четырёх категорий, перечисленных в статье 48». В упомянутом ранее заявлении указывалось на дискриминационный характер статей 48 и 50 конвенции, согласно которому ряд государств лишён возможности стать участниками этой конвенции. «Конвенция, – говорилось в заявлении, – регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств, и поэтому она должна быть открыта для участия всех государств. В соответствии с принципом суверенного равенства никакие государства не имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода конвенции».

Договорённость о проведении переговоров предполагает согласование их повестки дня. Такое согласование может быть осуществлено либо по дипломатическим каналам, либо на созываемом по договорённости между эвентуальными участниками переговоров консультативном совещании для рассмотрения процедурных вопросов.

При согласовании повестки дня необходимо помнить, что она должна включать в себя вопросы, вытекающие из межгосударственных соглашений, или те международные проблемы, которые так или иначе затрагивают общие интересы участников переговоров. Недопустимо включение в повестку дня вопросов, относящихся исключительно к внутренней компетенции государств, поскольку это противоречит важнейшему принципу международного права – невмешательства во внутренние дела государств.

Согласованная повестка дня носит предварительный характер. Её утверждение происходит обычно на первом же заседании, официально открывающем начало переговоров. На первом заседании утверждается генеральный секретариат переговоров, состав редакционной комиссии, порядок выступлений и голосования, официальные языки документов, форма сообщений для прессы и контактов с ней, а также решаются другие процедурные вопросы. К числу последних, в частности, относится избираемый характер заседаний, открытый или закрытый, а также порядок голосования. Последний может предусматривать принцип единогласия или принцип квалифицированного большинства, например, в две трети голосов, участвующих в голосовании, или, наконец, смешанный принцип, как это имеет место в Совете Безопасности ООН на основе статьи 27 Устава этой организации. В последнее время широкое применение получил метод т.н. консенсуса, когда голосование как таковое не проводится, и документ или решение считаются принятыми, если со стороны участников заседания они не встречают возражений¹⁷.

Могут быть использованы и другие формы голосования, в частности, решения по вопросам процедуры могут быть приняты (или отклонены) путём аккламации, т.е. реакцией участников переговоров выражаемой аплодисментами, возгласами или репликами¹⁸.

В прошлом предпринимались попытки выработать единый общепринятый порядок подготовки и проведения международных совещаний. В частности, такая попытка предпринималась ещё Лигой Наций. Однако каких-либо положительных результатов они не дали. И практически участники международных встреч каждый раз устанавливают свои правила процедуры, свой регламент. Хотя известное влияние на решение этих вопросов оказывает опыт международных организаций, в том числе такой, как ООН.

Если говорить о характерных примерах проведения международных встреч, то, пожалуй, наиболее интересной из них как по продолжительности подготовки и проведения, так и по характеру выработанных документов является Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Созыву этого совещания предшествовал многолетний период обмена мнениями между его будущими участниками по дипломатическим каналам на различных уровнях, который завершился предварительными многосторонними консультациями, проходившими в Хельсинки в период с ноября 1972 года по июнь 1973 года. Выработанные на этих консультациях рекомендации создали должную основу проведения самого совещания, в котором приняли участие 33 европейских государства, США и Канада. Это совещание проходило в три этапа: первый этап был начат в Хельсинки и проходил с 3 по 7 июля 1973 года; второй этап проходил с перерывам в Женеве с 18 сентября 1973 года по 21 июля 1975 года и третий, завершающий этап состоялся с 30 июля по 1 августа 1975 года с участием высоких представителей государств-участников, поставившим свои подписи под Заключительным актом Совещания, в котором были зафиксированы важнейшие договорённости, достигнутые в ходе его работы и охватывающие собой широкий круг мер по обеспечению безопасности в Европе и сотрудничества государств-участников в различных областях. В документе декларировались принципы отношений между государствами- участниками совещания.

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе явилось одним из наиболее ярких примеров так называемой многосторонней дипломатии – формы переговоров с участием представителей нескольких государств по вопросам, затрагивающим так или иначе интересы каждого из этих государств. Эта форма получила своё развитие в XX веке, особенно же после Второй мировой войны. Наиболее полным её выражением является деятельность ООН, её органов и специализированных организаций. Значение многосторонней дипломатии возрастает по мере интенсификации межгосударственного взаимодействия, что вызвано появлением большого числа новых самостоятельных государств и диктуется необходимостью решения ряда международных проблем, в том числе глобального характера.

Для проведения переговоров каждое государство определяет состав своей делегации и назначает её руководителя (главу).

В состав делегации также входят советники, эксперты и другие сотрудники. Делегация формирует свой секретариат. Кроме того, участники переговоров образуют общий или генеральный секретариат. Если переговоры происходят на территории государства-участника, то такой секретариат часто возглавляется лицом из состава делегации этого государства. К функциям общего секретариата относится решение всех вопросов, связанных с обеспечением нормальной работы совещания. Одной из важнейших функций является работа с документацией переговоров, её точная классификация, своевременное размножение и распространение. Нередко возникает необходимость срочно размножить и распространить среди делегатов то или иное предложение, заявление, поправки к документам, с которыми выступают делегаты во время самого совещания. Делается это с той целью, чтобы делегаты смогли ознакомиться с документами и, возможно, отреагировать ещё до перерыва в заседании.

Работа с документацией требует определённого навыка. Каждый из документов должен получить свой индекс, определяющий категорию, к которой он относится (повестка дня, выступления делегатов, протоколы заседаний, коммюнике и др.), дату заседания, порядковый номер и т.п. Иногда, когда представляется возможность, документу присваивается не только индекс, но и соответствующая ему окраска бумаги, на которой печатается документ. Скажем, повестка дня и её проекты печатаются на желтоватой бумаге, выступления делегатов – на розовой, документы делегаций – на голубой, принятые документы (коммюнике, соглашения и т.п.) – на белой. Такой порядок помогает при сортировке и позволяет быстро найти требуемый документ.

Генеральному (общему) секретариату может быть поручено поддерживать контакты со средствами массовой информации. Он уведомляет корреспондентов о времени проведения пресс-брифингов и пресс-конференций. Нередко это функции возлагаются на специально создаваемую пресс-группу.

Весьма ответственную роль выполняют в ходе переговоров секретариаты самих делегаций. Именно под их контролем находятся все материалы, которые тщательно собирались при подготовке к переговорам и которые каждая делегация привезла с собой. Это всякого рода официальные документы, справки, информации, досье заявлений и высказываний официальных деятелей своей страны, а также тех стран, делегации которых принимают участие в переговорах. Насколько важен этот участок работы свидетельствует случай, который имел место на совещании министров иностранных дел четырёх держав: СССР, США, Великобритании и Франции – в Берлине в январе-феврале 1954 года. Делегации соответственно возглавлялись В.М.Молотовым, Д.Ф.Даллесом, А.Иденом и Ж.О.Бидо¹⁹. На одном из заседаний Иден в своём выступлении сослался на заявление Молотова, сделанное ранее и имевшее отношение к обсуждаемому вопросу. Естественно, Молотов тут же затребовал в секретариате советской делегации текст этого своего выступления. Но в досье, где оно должно было быть, к ужасу работников секретариата, его не оказалось. К счастью, благодаря хорошо налаженной связи с Москвой, его удалось быстро найти в соответствующем отделе МИД СССР. Текст его под диктовку по прямому телефону был быстро напечатан на пишущей машинке и передан Молотову. Иден всё ещё говорил.

Этот случай говорит не столько об оперативности действий сотрудников делегации и степени налаженности связи с Центром, сколько о необходимости очень внимательно подходить к подготовке к переговорам, которая не знает мелочей и не терпит небрежности.

Для обеспечения нормальных условий переговоров приходится решать ряд организационных вопросов. К ним относится, прежде всего, размещение прибывающих делегаций. Важнейшим требованием такого размещения является обеспечение каждой делегации условий, при которых, во-первых, она не испытывала бы каких-либо неудобств, и, во-вторых, чтобы такие условия были примерно равными для всех делегаций. В практике переговоров, однако, бывают случаи, когда особые обстоятельства вынуждают срочно изменять запланированное ранее размещение делегаций. Так случилось, например, во время Тегеранской конференции СССР, США и Великобритании в 1943 году, когда президенту США Франклину Рузвельту были предложены апартаменты в советском посольстве, что было с благодарностью принято. Эта мера была вызвана тем, что органами госбезопасности СССР стало известно о намерении гитлеровской агентуры организовать похищение Рузвельта и осуществить террористические акты против других участников конференции. Разумеется, было сделано всё необходимое, чтобы американский президент мог нормально работать и отдыхать, не испытывая каких-либо неудобств.

Другим вопросом является выбор соответствующего места для переговоров. Одно дело – Женева, где для проведения переговоров предоставляются помещения, специально для этого приспособленного Дворца наций и где имеется квалифицированный штат обслуживающего персонала. И другое дело, когда переговоры проводятся в местах, для этого не приспособленных. Здесь все заботы падают на принимающую сторону, которая нередко и сама является участником переговоров. Прежде всего, надо позаботиться о том, чтобы заседание для переговоров имело подходящий зал заседаний, а также фойе, где делегаты могли бы собираться в перерывах между заседаниями. Кроме того, здание должно иметь достаточное число комнат для размещения каждой делегации: её главы, а также секретариата и имущества. Отдельные помещения должны быть предусмотрены для размещения Генерального (общего) секретариата, установки множительной техники и средств связи. Помещения делегаций должны быть оснащены телефонной, радио- и телеаппаратурой. Необходимо позаботиться и о помещениях для представителей прессы, проведения пресс-брифингов и пресс-конференций. Если такой возможности нет, желательно найти их в другом здании, расположенном поблизости. Транспорт для обслуживания делегаций должен иметь соответствующие опознавательные знаки. Особое значение имеет также обеспечение должной охраны как места проведения переговоров, так и резиденций делегаций, а также на маршрутах их следования по городу. Для входа в здание, где проходят переговоры, устанавливаются пропуска для членов делегаций и их сотрудников и отдельно – для представителей прессы.

Что касается процесса переговоров по существу, то, если отойти от формальной стороны дела, они начинаются уже с прибытия делегаций. Как правило, их встречают корреспонденты СМИ, которым они дают краткое интервью, излагая в общей форме цели своего участия в переговорах. Формально же переговоры начинаются с первого заседания участников, когда их открывает председательствующий. Такое право часто представляется главе делегации государства, на территории которого проходят переговоры. В иных случаях вопрос может быть решён жребием с последующей ротацией по алфавиту или в соответствии с другой договорённостью. Если заседания делятся на утренние и вечерние, то соответственно меняются и председательствующие. Нередко перед официальным открытием переговоров с краткой приветственной речью к собравшимся может обратиться президент или премьер-министр страны, на территории которой эти переговоры проходят. С такого рода речью может выступать и другое высокопоставленное лицо. Так, например, во время начального и заключительного этапов Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе перед его участниками в качестве почётного гостя выступил Генеральный секретарь ООН. На первое заседание принято приглашать корреспондентов, которые покидают зал после начала переговоров.

Характер переговоров может быть различным. Одно дело, когда за столом переговоров собираются единомышленники, которые в той или иной степени заинтересованы в решении обсуждаемого вопроса. Задача здесь будет состоять в том, чтобы согласовать позиции сторон, найти баланс интересов и таким образом прийти к взаимоприемлемому решению.

Иное дело, когда за столом переговоров собираются представители сторон, которые, как принято говорить, стоят на разных полюсах, то есть их позиции диаметрально противоположны или сильно разнятся. Достичь удовлетворяющего всех компромисса в этих случаях бывает чрезвычайно трудно. На переговорном поле развёртываются подчас такие баталии, при которых предполагать сближение позиций кажется просто невозможным. Изо дня в день приходится слушать длинные речи, в которых повторятся в разных вариантах то, что говорилось накануне, и если и можно увидеть уступки, то только в каких-то мелочах. Подчас складывается впечатление, что некоторым участникам нужно не удовлетворяющее всех решение вопроса, а разговоры об этом решении. Подобный приём используется, чтобы предстать перед общественным мнением, применяя соответствующую пропаганду, в ореоле эдакого «принципиального борца» за порученное дело. Бывает и иначе, когда со стороны некоторых участников вносится на обсуждение своеобразный пакет вопросов, где все они связаны друг с другом, причём таким образом, что первый вопрос зависит от решения второго, второй – от решения третьего, который, в свою очередь, не может быть решён без решения первого. Развязать такой пакет и обсуждать каждый вопрос отдельно – большое искусство, требующее немалого терпения. Со стороны может показаться, что переговоры зашли в тупик и пора паковать чемоданы. На деле же на выручку может прийти дипломатический протокол.

Дело в том, что в перерывах между заседаниями главы делегаций устраивают завтраки, обеды, ужины. Причём, как правило, они носят узкий характер, то есть гостя приглашают по выбору хозяина. По форме протокольная, эта встреча, по существу, используется для прояснения возможности компромисса. Беседы между представителями делегаций по выбору бывают более продуктивными, чем за общим столом, когда всё протоколируется и нередко не позволяет говорить то, что допускает разговор тет-а-тет. И иногда это приводит к тому, что вопрос, который вчера казался абсолютно неразрешимым, сегодня, к удивлению многих, особенно тех журналистов, которые предсказывали привал переговоров, заканчивается удовлетворяющим всех финалом.

Разумеется, приведённый вариант является сильно упрощённым, но в принципе он возможен, хотя на практике многое бывает сложнее. И ход, и результаты переговоров зависят от многих факторов: от общего фона, на котором они происходят, нередко от событий, которые неожиданно могут произойти в международной жизни, от отношений между государствами-участниками на каждой стадии переговоров, от степени готовности прийти к соглашению и от многих других факторов, в том числе и от личностного, от опыта, умения и выдержки тех, кто сидит за переговорным столом. Между тем, именно этот последний фактор часто менее всего учитывается.

Резкость, обострение разговора без нужды не даёт положительного эффекта. Примеров тому можно привести немало, в том числе и из истории дипломатии ушедшего XX века.

Краткий обзор организации переговорных процессов сегодня был бы неполным без упоминания о той важной роли, которую призвана играть в них современная техника. Начать с того, что при подготовке к переговорам участники будущей встречи разрабатывают свои исходные позиции, предусматривая свои возможные тактические манёвры, запасные рубежи, границы возможных уступок для достижения компромисса. Во время этих «домашних заготовок» проводится также тщательный анализ вероятных позиций партнёров, просчитываются различные варианты, по которым могут пойти переговоры. Эту работу приходится продолжать и в ходе самих переговоров, во время которых многое может измениться в силу тех или иных непредвиденных ранее обстоятельств. В прежние заготовки приходится вносить изменения, строить новые прогнозы. И вот здесь на помощь дипломатии приходит техника: с помощью компьютеров можно достаточно быстро и точно просчитать различные варианты проведения переговоров и выбрать из них наиболее приемлемый. Это, разумеется, ещё не определяет конечного результата, но позволяет увереннее и быстрее двигаться к поиску приемлемого решения, используя уже способности и опыт самих дипломатов.

Завершаются переговоры принятием согласованных документов: совместного заявления, декларации, коммюнике и т.п. Они, в зависимости от важности и договорённости, могут иметь подписи участников переговоров или не иметь таковых.

По окончании переговоров их участники, как правило, проводят пресс-конференцию. Она может проводиться совместно или каждой делегацией отдельно.