Нормативные правовые акты субъектов

Положения федеральных актов конкретизируются нормами актов субъектов РФ. Система нормативных актов субъектов Федерации, регулирующих местное самоуправление, построена в принципе так же, как и система нормативных актов на федеральном уровне. Возглавляют ее конституции и уставы субъектов Федерации, затем идет статутный закон субъекта Федерации о местном самоуправлении и завершает систему текущее законодательство субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления¹.

При этом законодатель субъекта РФ должен исходить из того, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако нормативные правовые акты субъектов Федерации должны были соответствовать ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 5 указанного закона предоставляла органам государственной власти субъектов полномочия по осуществлению правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления; обеспечению гарантий местного самоуправления и контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

Алтайский край как субъект Федерации имеет обширное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления. Это глава 11 Устава Алтайского края², специальный закон «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»³ и целый ряд других законов: «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Алтайском крае»⁴, «О территориальном общественном самоуправлении в Алтайском крае»⁵, «О муниципальной службе в Алтайском крае»⁶, Кодекс Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц»¹ и др.

Муниципальные нормативные правовые акты местного самоуправления

Муниципальные нормативные правовые акты местного самоуправления составляют третий уровень муниципального правового регулирования – местное нормотворчество. Оно наиболее приближено к гражданам и реальным условиям жизнедеятельности населения муниципального образования. Доступность механизма реализации нормотворческой инициативы порождает активность населения в нормотворческом процессе. В дальнейшем это позволит не только разнообразить нормативные правовые акты местного самоуправления, но поднимет их на качественно иной уровень.

Муниципальные нормативные правовые акты местного самоуправления создаются фактически органами и должностными лицами местного самоуправления. Однако все чаще субъектами местного нормотворчества выступают сами муниципальные сообщества, решая существенные вопросы организации своей жизнедеятельности на референдумах, сходах. Поэтому большинство ученых², классифицируя акты местного самоуправления, выделяли две их группы. Первая включала акты, принятые путем прямого волеизъявления (референдумы, сходы). Вторая группа состояла из актов, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления (постановления, решения, распоряжения, приказы)³. В числе других классификаций выделяется точка зрения Н.Л. Пешина, который в правовую основу местного самоуправления еще в 2002 г. включал уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления¹.

Перечисленные позиции нашли отражение в ФЗ от 6 октября 2003 г.² Ст. 43 указанного закона закрепила следующую систему муниципальных правовых актов:

– устав муниципального образования;

– правовые акты, принятые на муниципальном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

– правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии со ст. 19 ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определялись уставом муниципального образования. Новый одноименный закон от 6 октября 2003 г. подтвердил существующие положения в п. 6 ст. 44 специальной главы «Муниципальные правовые акты».

Законодательство субъектов Российской Федерации содержало незначительный нормативный материал относительно наименования и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядка их принятия и вступления в силу³. Действительно, создать столь качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом⁴.

Так, в Алтайском крае эти вопросы регулировались одной статьей закона Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае». Ст. 21 этого закона, посвященная правовым актам, фактически отсылала к уставу муниципального образования по вопросам о наименовании и видах правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления. Примечательно, что ст. 21 закона Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» выделяла акты представительного органа; главы муниципального образования; руководителей структурных подразделений исполнительных органов местного самоуправления, закрепляя условия их принятия¹.

Все акты местного самоуправления находятся между собой в определенной связи, причем не только в содержательном плане. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская приоритет отдают актам, принимаемым самим населением, ссылаясь на то, что отступление от этого правила на практике ведет к возрождению прежних административных актов и сужению реальной сферы общественного саморегулирования². Аналогичную позицию занимает и М.А. Васильев, отмечая, что акты муниципального референдума обладают наивысшей юридической силой. Они не могут противоречить лишь Конституции РФ, федеральному закону, Конституции (Уставу) и закону субъекта РФ³.

В качестве следующих звеньев иерархии актов, принимаемых в муниципальном образовании, определяются акты представительного органа местного самоуправления, акты главы муниципального образования, акты главы администрации муниципального образования, акты руководителей структурных подразделений муниципальной администрации⁴.

Однако предложенное перечисление актов местного самоуправления лишь очерчивает круг, располагая их в строгом соответствии друг другу, но не детализирует все виды актов. Часть этой задачи могла бы выполнить систематизация актов местного самоуправления, т.е. деятельность по приведению нормативных правовых актов в целостную согласованную систему, необходимую, по мнению В.А. Сивицкого, для обеспечения нормативного функционирования механизма правового регулирования¹. Ныне в этом направлении предпринимаются попытки по созданию собраний действующих нормативных правовых актов. Вместе с тем такие систематизации не могут объять весь круг муниципальных нормативных правовых актов. Выпуск сборников нормативных правовых актов в муниципальных образованиях² как результат предметной инкорпорации или введение муниципальных регистров³ лишь частично решает проблему. Думается, что выход из сложившейся ситуации в законодательном регулировании иерархии нормативных правовых актов муниципальных образований. Это позволит не только обозначить все акты местного самоуправления, но и введет их в соответствующую нишу, определяемую юридической силой того или иного акта.

Итак, организацию и деятельность местного самоуправления регулируют международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты. Однако до настоящего времени не решен вопрос об исчерпывающей иерархии правовых актов, в том числе и муниципальных.