1. Муниципальные правовые акты: понятие, сущность, природа

Рассмотрение проблем создания и применения права целесообразно начать с определения понятия нормативного правового акта.

В теории права и в правоприменительной практике слово «акт» употребляется в двух значениях: как действие или поступок, т.е. волевое поведение человека, и официальный документ, в котором содержатся предписания¹. Однако в настоящей работе речь идет только об официальных документах, следовательно, о втором значении этого термина.

В актах выражаются различные предписания. Соответственно в зависимости от их содержания и наличия в них правовых установок все акты можно разделить на две группы – правовые и неправовые. Правовой акт обладает следующими признаками²:

– документальный характер содержащихся в нем сведений;

– официальный характер содержащихся в нем сведений;

– возможность издания акта лишь в рамках компетенции соответствующего органа;

– регулирование общественных отношений;

– общеобязательность.

Перечисленные признаки дают основание для определения понятия правового акта. Правовым актом является официальный письменный документ, созданный в соответствии с правилами юридической техники, уполномоченным субъектом права, который обладает общеобязательностью и предназначен для регулирования общественных отношений.

Правовых актов принимается множество. В отечественной юридической литературе предлагается несколько классификаций правовых актов по различным основаниям. Для теории права и юридической практики наиболее важное значение имеет классификация правовых актов в зависимости от содержащихся в них нормативных предписаний. В соответствии с этим основанием их можно разделить на нормативные и ненормативные правовые акты¹.

Принципиально важно провести линию отграничения этих двух видов правовых актов. Во-первых, нормативный правовой акт отличается тем, что он издается более узким числом органов. Поэтому по органу, издавшему акт, можно судить о его нормативной природе. Но следует обратить внимание на то, что один и тот же орган может издавать акты как с содержанием нормативных предписаний, так и без них. Во-вторых, нормативный правовой акт отличается тем, что сфера его действия определяется государством, как правило, заранее, а ненормативный акт имеет строго индивидуальный уровень действия².

В-третьих, нормативные правовые акты направлены на регулирование широкого круга общественных отношений и, как правило, действуют длительный период.

И, наконец, в-четвертых, главным критерием предложенной классификации является нормативный характер предписаний и их правотворческое значение³, которое присутствует в нормативном правовом акте и отсутствует в акте применения права. В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов. Нормативность подтверждает положение о том, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством. Речь идет о сущности нормативного правового акта, которая наиболее полно проявляется в его признаках:

– государственный характер актов;

– предопределенность органов и вида документа;

– принятие акта с соблюдением процессуальных требований;

– определенная сфера действия;

– нормативность;

– социальная направленность.

Названные признаки позволяют утверждать, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Однако понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Речь идет прежде всего о создании действительного авторитета нормативного правового акта. Это возможно при убежденности граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворении воли всех в воле государственных предписаний. Поэтому изучение сущности нормативного правового акта позволяет выделить следующие его признаки: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) нормативность; 5) принятие по специальной процедуре; 6) издание компетентными органами и лицами; 7) регулирование общественных отношений; 8) издание управомоченными органами и лицами; 9) гарантированность государством; 10) наличие формы и структуры, установленных законом¹.

Именно эти признаки находят отражение в наиболее полном определении понятия нормативного правового акта – это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами (в порядке референдума) в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов¹.

Приведенные определения понятий «правовой акт» и «нормативный правовой акт» находятся в определенном соотношении с определением понятия «правовая норма». В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 г.² закреплено положение о том, что под правовой нормой принято понимать общеобязательное, государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров и признании правовых актов, противоречащими закону» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. от 25 октября 1996 г., 25 мая 2000 г.) под нормативным правовым актом предложено понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом³.

Следовательно, нормативный правовой акт – это акт, принятый компетентным государственным или муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства или муниципального сообщества, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Рассмотренные определения правового акта и нормативного правового акта составляют основу для понятия муниципального правового акта и нормативного правового акта местного самоуправления.

В юридической литературе предлагались различные определения правового акта местного самоуправления¹. Наиболее полным является следующее: правовой акт местного самоуправления – это основанное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципальные правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления².

Определение понятия муниципального правового акта содержится и в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ от 6 октября 2003 г.)³. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Данное определение позволяет назвать признаки муниципального правового акта, отличающие его от актов органов государственной власти.

Основные отличительные признаки¹ выражаются, во-первых, в издании актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; во-вторых, в принятии их населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления. Что касается других признаков, таких как документальное оформление, нормативный или индивидуальный характер, то они присущи любому правовому акту. С.Н. Лопатина, исследуя природу правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления, обоснованно предлагает выделять существенные признаки правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления: конституционность, законность, компетентность и общеобязательность. Без этих признаков правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления, по ее мнению, не будет обладать правовой реальностью, поскольку если акт реально существует, но не содержит в себе этих признаков, мы говорим о неправовом характере этого акта².

Думается, что целесообразно выделять общие признаки муниципального правового акта, присущие любому правовому акту, и специальные, позволяющие показать своеобразие муниципального правового акта среди других правовых актов.

Муниципальных правовых актов публикуется множество. Они издаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом ФЗ от 6 октября 2003 г. специально закрепляет положение о том, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

ФЗ от 6 октября 2003 г. специально регулирует ситуации, когда орган местного самоуправления может сам усмотреть несоответствие определенных актов действующему законодательству. Если орган местного самоуправления, гласит п. 5 ст. 7, полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Понятие, признаки, условия принятия и несоответствие муниципальных правовых актов определяют лишь их контуры. В то время как уяснение природы муниципальных правовых актов требует рассмотрения их сущности.

Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением.

Современные теоретические представления о природе российского местного самоуправления, к сожалению, во многом полярны¹. В первом из них местное самоуправление противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства. Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государственной власти. Более того, по мнению ряда ученых², отсутствует определенность и самого понятия местного самоуправления в сложившейся практике Конституционного Суда Российской Федерации. В основе решений Конституционного Суда Российской Федерации нет четких определений понятия местного самоуправления. Конституционный Суд называет лишь положения о местном самоуправлении, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Однако законодатель закрепляет наряду с существовавшими ранее формами народовластия на конституционном уровне местное самоуправление. У населения появилась новая конституционно обозначенная форма реализации власти, которая имела ограниченное выражение в досоветский период и была сведена к минимуму в советский. Такие истоки российского местного самоуправления были обусловлены в первую очередь центристскими началами в организации народовластия. Еще памятная и понятная для населения, но ушедшая в прошлое система местных Советов имела иную природу, во многом далекую от местного самоуправления. Поэтому стремление ввести ныне местное самоуправление сверху встречает непреодолимые барьеры на своем пути. Можно лишь констатировать становление российского местного самоуправления. Оно еще только зарождается. При этом население и сел, и городов не представляет всей сути этой местной власти, относится к ней во многом с безразличием, что подтверждается низкой явкой избирателей на выборы депутатов представительных органов местного самоуправления.

В настоящее время местное самоуправление приняло облик института власти, не наполненного еще необходимым содержанием. Согласно ст. 3 и 12 Конституции РФ, местное самоуправление можно определять как обособленную власть, поскольку оно в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более того, как и любая власть, местное самоуправление имеет экономические, территориальные и организационные основы, собственную компетенцию. Местное самоуправление обладает и собственной ответственностью, которая также подтверждает его специфику как формы осуществления власти. Особые субъект и объект местного самоуправления позволяют охарактеризовать его как один из важнейших институтов власти. Природа местного самоуправления, обозначенная конституционными нормами, раскрывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законах субъектов, например Законе Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»¹, в муниципальных правовых актах (Устав муниципального образования городского округа города Барнаула)².

Несмотря на почти однозначные правовые рамки регулирования местного самоуправления, особенности местного самоуправления как формы народовластия порождают и различия в представлениях о нем. Думается, что вполне объяснима трактовка местного самоуправления как одной их форм общественной самодеятельности населения с позиции тех авторов, которые предлагают возродить местное самоуправление с помощью форм территориального общественного самоуправления населения. Среди органов местного самоуправления, определенных законодателем, успешно ведут свою деятельность советы микрорайонов (в Барнауле их 35), домовые и уличные комитеты.

Вполне оправданы и противоречия, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами. Представляется, что теоретические и законодательные рамки их взаимоотношений находятся далее практических и политических. С точки зрения целесообразности и в силу неразрывности управления рядом сфер жизнедеятельности населения нет необходимости придерживаться позиции полной самостоятельности органов местного самоуправления. В силу ряда причин этой самостоятельности пока и не должно быть³.

Сущность местного самоуправления представляется как выражение единства власти и свободы населения. На правовом уровне оно реализуется посредством сочетания институтов публичной власти с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление¹. Общая формула соотношения этих понятий заключается в том, что возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель являются воплощением муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной².

Признание и провозглашение местного самоуправления – это только начало местной демократии. Если в древнем мире понятие демократии совпадало с понятием непосредственного народоправства, то впоследствии утвердилось более широкое и усложненное представление о демократии. В современном значении идее демократии соответствует полное проявление свободы, простор для различных возможностей. Но свержение старого (тоталитарного) порядка и провозглашение свободы жизни, всеобщего избирательного права, учредительной власти народа приводят не к демократии, а в зависимости от некоторых случайностей или к олигархии (по Солженицыну), или к анархии³.

Представляется целесообразным исходить из того, что демократия проявляется в самоуправлении народа. Поэтому необходимо, чтобы народ сам определял свои формы организации наряду с предложенными сверху. Безусловно, ныне формируется уровень сознания, позволяющий реализовать местное самоуправление в России. Думается, что территориальное общественное самоуправление и есть та ступенька, которая приблизит нас к местной демократии и местному самоуправлению. Следовательно, сущность местного самоуправления проявляется в реализации местной демократии посредством сочетания различных ее форм.

Своеобразие местного самоуправления порождает соответственно и особенности муниципального нормотворчества¹, такие как:

– специфический носитель (субъект) власти;

– локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования;

– реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления;

– особая сфера реализация муниципальной власти и, соответственно, муниципального нормотворчества;

– организационная обособленность муниципальной власти от государственной.

Муниципальное нормотворчество представлено муниципальными правовыми актами. Они могут быть нормативными или ненормативными. Прежде чем проводить их разграничение, необходимо сказать о том, что муниципальные правовые акты, обладая юридической силой, должны иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации; иметь характер официального правового документа, отражающего особенности принимающего (издающего) его органа; признавать обязательную соподчиненность актов; обладать строгой целевой ориентацией; регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний; быть правовым актом, официально признанным государством; предполагать действие, применение и исполнение норм и предписаний, содержащихся в акте, в реальной действительности².

Перечисленные требования относятся ко всем правовым актам и не дают основания для окончательного разграничения муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные. Поэтому можно присоединиться к мнению С.Н. Лопатиной, которая считает возможным провести такое разграничение муниципальных правовых актов по критериям времени, пространства и круга лиц¹.

Однако нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не ограничены по всем или по одному из указанных признаков. Это – акты или реализации права, или юридическая возможность такой реализации. Следовательно, необходимо их обнародование (опубликование). Ненормативные (индивидуальные) правовые акты требуют конкретизации, персонификации субъекта или объекта отношения. Они больше связаны с процессом реализации конкретного права применительно к конкретной жизненной ситуации и всегда конкретизированы по времени, в пространстве или по кругу лиц. Они создают переход от общей модели поведения субъектов, установленной муниципальной правовой нормой, к конкретному поведению конкретных субъектов². Кроме того, нормативные и ненормативные акты органов или должностных лиц местного самоуправления отличаются по своему содержанию, форме (структуре текста), по виду (наименованию).

Таким образом, муниципальные правовые акты составляют значительную часть системы правовых актов Российской Федерации. Они регулируют вопросы нашей жизнедеятельности на протяжении всей жизни. Каждый человек ежедневно ощущает их воздействие. Основные отличительные признаки муниципальных правовых актов выражаются в издании их по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также в принятии населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением.