5.2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении власти².

Высшим непосредственным выражением власти народа Конституция РФ установила референдум и выборы. Но наряду с ними федеральный законодатель закрепляет и иные формы непосредственной демократии³.

Однако на практике реализация местного самоуправления осуществляется прежде всего посредством органов местного самоуправления. И Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает приоритетную роль в местном самоуправлении именно его органов. К их деятельности, в соответствии с ней, и присоединяются формы непосредственной демократии¹. В реальной российской действительности в основном применяются такие формы непосредственной демократии, как выборы, собрания, сходы граждан и в незначительной степени референдумы. Думается, что российскому законодателю можно было бы не прогнозировать развитие местного самоуправления, а закреплять его реальное осуществление в первую очередь посредством деятельности органов местного самоуправления, а затем привлекать все многообразие институтов непосредственной демократии. Это ни в коей мере не противоречило бы европейским стандартам местного самоуправления и позволило бы населению муниципального образования лучше понять новую для него форму народовластия, приступая к ее реализации. Вместе с тем концепция местного самоуправления, подтвержденная ФЗ от 6 октября 2003 г., безусловно, базируется на конституционных положениях. Именно российская концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией РФ, возводит институты непосредственной демократии, реализующие местные самоуправления, в ранг ведущих в системе местного самоуправления. Думается, что в процессе осуществления конституционной концепции местного самоуправления формы непосредственной демократии постепенно займут отведенное им место в реализации местного самоуправления.

Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве форм непосредственной демократии определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления².

В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственной демократии, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов¹.

Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т.е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа, позволяющего определить волю населения муниципального образования; фиксировании в документах как результат прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявления².

Природа решений институтов прямой демократии выражается в том, что граждане и их объединения, социальные общности сами вырабатывают правила поведения, нормы и добровольно им следуют. Происходит фиксированное прямое волеизъявление, которое становится юридически значимым решением – актом. И его следует включить в общую систему правовых актов, отмечая при этом высокую значимость и ценность³.

ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме. Это положение основывается на конституционном праве граждан (ст. 130 Конституции РФ) осуществлять местное самоуправление путем референдума.

Имеющиеся в юридической литературе определения понятия референдума разнообразны. Местный референдум – это институт непосредственной демократии, связанный с принятием решения путем голосования, установленного законом числа граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах территории муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, имеющее императивный характер¹. Местный референдум – это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления². Учет основных признаков и лаконичность изложения сущности местного референдума позволяют отдать предпочтение последнему из определений понятия референдума.

Важное значение для решения, принятого на местном референдуме, имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный³. Обязательным признается местный референдум, на который в обязательном порядке выносятся вопросы, решения по ним в соответствии с Уставом муниципального образования вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно, а также вопросы, решения по которым принимаются исключительно на местных референдумах в соответствии с федеральным и региональным (республиканским) законодательством⁴. Результаты общеобязательного местного референдума имеют обязательный характер. Что касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

ФЗ от 6 октября 2003 г. изменил круг субъектов, выступающих с инициативой проведения местного референдума. Наряду с прежним субъектом – населением¹, решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Что касается принятия решения о проведении местного референдума представительным органом по собственной инициативе, то оно может осуществляться только совместно с главой местной администрации. В настоящее время возможность проведения местных референдумов закрепляется в законодательстве всех субъектов РФ. Как правило, субъекты РФ имеют специальные законы, регулирующие порядок проведения местных референдумов.

Наряду с определением субъекта, принимающего решение о назначении местного референдума, федеральный закон регулирует и различные вопросы, связанные с его назначением. В частности, п. 4 ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г. закрепляет положение о том, что условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых установлено законом и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, но не может быть менее 25 подписей². П. 5 ст. 22 указанного акта обязывает представительный орган муниципального образования назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документа о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъектов РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов. Однако п. 1 ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г. ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании¹.

В законах субъектов о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме при условии, что за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме следующий:

1. Решение принимается путем голосования.

2. Проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума.

3. Итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола, с указанием в нем необходимых данных, подписанный всеми членами комиссии и в трех экземплярах.

4. Избирательная комиссия муниципального образования по проведению референдума определяет результаты референдума путем суммирования данных, представленных в вышеназванных протоколах. К протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица.

5. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию по истечении 10 дней после определения результатов. Принятое решение вступает в силу со дня его опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления¹.

Юридическая сила решения, принятого на местном референдуме, проявляется в следующих элементах, закрепленных в ст. 73 ФЗ от 24 декабря 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»²:

– решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении;

– решение, принятое на местном референдуме, действует на территории соответствующего муниципального образования;

– решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации;

– решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через 2 года после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке;

– отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по определенным основаниям. В число таких оснований³ п. 7 ст. 73 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» включает:

а) нарушение установленного законом, уставом муниципального образования порядка проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

б) несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования Конституции РФ, а также федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;

в) несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, закону субъекта РФ;

– если результаты местного референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование;

– если для реализации решения принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать 1 год.

ФЗ от 6 октября 2003 г. специально закрепляет положение о том, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Исполнение принятого на местном референдуме решения, гласит п. 8 ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г., обеспечивают органы местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

ФЗ от 6 октября 2003 г. предусматривает и обжалование решения о проведении местного референдума, а также решения, принятого на местном референдуме. Это – судебный порядок, осуществить который могут граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные ФЗ органы государственной власти¹.

Федеральный законодатель определил в качестве основных актов местного самоуправления и правовые акты, принятые на сходе граждан. Эти акты, наряду с актами референдума, относятся к особой группе актов – решениям принятым непосредственно населением. Соответственно правовая природа актов схода граждан определяется в зависимости от сущности непосредственной демократии.

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более ста человек.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. При осуществлении сходом полномочий представительного органа местного самоуправления выборный глава муниципального образования обязан принимать необходимые меры для эффективного осуществления населением права непосредственного участия в решении вопросов местного значения через формы прямого волеизъявления, обеспечивать предварительное обсуждение населением различных проектов, направленных на обеспечение жизнедеятельности муниципального образования¹.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Итак, институты непосредственной демократии в соответствии с российской концепцией местного самоуправления являются ведущими в системе местного самоуправления. Местные референдумы (сходы граждан), войдя в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть и свидетельствуют о неизбежном возрастании их роли в реализации местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.