5.3. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования

Согласно действующему законодательству представительные органы, за одним исключением (п. 3 ст. 35)², выступают как обязательные органы в местном самоуправлении и обладают особым статусом, позволяющим выделять их в качестве ведущих органов местного самоуправления. Необходимо подчеркнуть, что зарубежное местное самоуправление определяет представительные органы в качестве и обязательных, и ведущих. Избираемые населением муниципальные советы во Франции, представительства общин в Германии, советы в Великобритании имеют особые полномочия, позволяющие им занимать ведущее положение в системе органов местного самоуправления этих государств¹.

Российские представительные органы местного самоуправления прошли в 1990-е гг. сложный путь становления. От образования и функционирования к прекращению работы осенью 1993 г.², формированию новых, посредством выборов депутатов, в 1994 г. и их современной деятельности. Как правило, ученые рассматривают общие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, в то время как всестороннее изучение их правового статуса позволяет показать непревзойденную роль представительных органов в системе местного самоуправления, а следовательно, значимость их нормотворческой деятельности.

Нормотворческая деятельность представительного органа муниципального образования определяется его природой. Именно представительные учреждения лучше других органов приспособлены к демократическому нормотворческому процессу в силу их социального назначения, способа формирования, состава, организационных форм деятельности. В результате они могут наиболее полно выразить в нормотворческом процессе интересы населения муниципального образования. Сущность природы представительного органа раскрывается в определении его понятия как выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Такое содержание природы представительного органа подтверждается его особым статусом, закрепленным в Конституции РФ.

Конституционные нормы включили представительные органы в число важнейших органов местного самоуправления – выборных. Это положение получило развитие в действующем законодательстве. П. 1, 2 ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г.¹ определили представительный орган муниципального образования как обязательный и ведущий орган местного самоуправления. Такая роль представительного органа обусловлена его местом в системе организационно-правовых форм осуществления особой формы публичной власти – власти муниципальной. Она обеспечивается его исключительной компетенцией, не подвластной другим органам муниципального образования, и закрепляется п. 10 ст. 35. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9. контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления вправе решать только представительные органы. Это гарантирует их ведущую роль во всей системе местного самоуправления. Более того, перечень полномочий может быть дополнен в законодательстве субъектов и окончательно закреплен в уставе муниципального образования. Именно полномочия лежат в основе разграничения деятельности представительного органа с другими органами муниципального образования. Они и определяют пределы нормотворчества представительного органа муниципального образования.

Следовательно, акты представительного органа муниципального образования в соответствии с его природой также должны быть обязательными и превалирующими в системе актов органов местного самоуправления. Это и подтверждается п. 2 ст. 43 указанного Федерального закона. Законодатель поставил акты представительного органа в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме¹.

В качестве основных нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» назвал решения. Они являются нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его ведению.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. выделил два вида решений в п. 3 ст. 43²: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Однако названные виды решений не охватывают всего объема исключительных полномочий, предоставленных представительному органу. Наряду с указанными решениями он принимает прежде всего устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Устав является своеобразной местной конституцией, включающей основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Кроме того, устав муниципального образования выступает основой дальнейшего местного нормотворчества, в том числе нормотворчества представительного органа. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимается этим представительным органом.

Принятие нормативных правовых актов является прерогативой представительного органа муниципального образования. Особая природа представительного органа порождает и классическую нормотворческую деятельность представительного органа муниципального образования. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов.

Вспомогательную роль в нормотворческой деятельности представительного органа играет его совет. В его состав, как правило, входят председатель представительного органа, заместитель председателя, председатели постоянных депутатских комитетов, управляющий делами представительного органа и в некоторых случаях депутаты. Совет представительного органа является небольшим совещательным органом, подчиненным представительному органу, который в период между его заседаниями осуществляет полномочия представительного органа, за исключением тех, которые не могут быть ему делегированы¹. Совет представительного органа в соответствии со своим регламентом принимает непосредственное участие в нормотворческой деятельности на стадии подготовки проекта муниципального правового акта и его передачи на рассмотрение депутатского корпуса.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (п. 12 ст. 35)¹.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, в соответствии с п. 13 ст. 35 направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования². Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важным конституционным требованием в отношении нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, является доведение их до всеобщего сведения. Наиболее часто встречается такая форма обнародования, как опубликование акта местного самоуправления в муниципальных печатных средствах массовой информации и специальных бюллетенях, издаваемых органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, но не опубликованные, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Действующее законодательство лишь частично регулирует вопросы, связанные с нормотворчеством представительного органа поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Представительный орган в таком поселении не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. В результате решения принимаются не депутатским корпусом, а сходом граждан. Юридическая сила этих двух видов решений не одинакова, поскольку природа представительного учреждения и схода граждан различна. В нормотворческом процессе появляются разные виды актов, между которыми невозможно поставить знак равенства. Акты форм непосредственной демократии занимают более высокую нишу, чем решения представительного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципальных образований принимает решение по многим вопросам. Однако часть из них не соответствует действующему законодательству. Так, в результате проверок решений представительных органов муниципальных образований Алтайского края было выявлено множество нарушений. В частности, в решениях о бюджетах на 2003 г. во многих городах и районах края не были предусмотрены выплаты компенсаций педагогическим работникам на приобретение литературы. В Солонешенском районе незаконно взимался сбор на содержание образовательных учреждений, установленный решением районного Собрания депутатов. В решении Собрания депутатов Павловского района о районном бюджете на 2003 г. было предусмотрено перечисление платежей за пользование лесным фондом в полном объеме. В Ребрихинском районе в решении представительного органа о бюджете на 2004 г. было установлено, что расходы по предоставлению льгот ветеранам производятся в пределах средств, предусмотренных на реализацию федерального закона и в зависимости от выполнения плана поступления доходов¹.

Представительный орган принимает основополагающие акты, порождающие другие виды нормотворческой деятельности муниципального образования. Наряду с актами представительного органа муниципального образования имеются и акты его структурных подразделений и должностных лиц. Это акты главы муниципального образования, если он является председателем представительного органа муниципального образования, акты председателя представительного органа, избираемого представительным органом из своего состава. И в первом и во втором случаях руководители издают постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (п. 4, 5 ст. 43).

Издание таких видов нормативных правовых актов, как постановления и распоряжения, обусловлено компетенцией главы муниципального образования и председателя представительного органа, ограниченной деятельностью по организации работы представительного органа. Действительно, природа актов руководителей представительного органа определяется теми полномочиями, которые они осуществляют в рамках своей деятельности.

Так, председатель представительного органа, избранный депутатами из своего состава, осуществляет свои полномочия на постоянной основе и представляет представительный орган в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, общественными объединениями; созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня, осуществляет руководство подготовкой заседаний; председательствует на заседаниях представительного органа, ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом; оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий; во исполнение решений представительного органа в пределах своей компетенции дает поручения постоянным комитетам представительного органа, иным органам местного самоуправления, должностным лицам самоуправления; организует прием граждан в представительном органе, рассмотрение их обращений; является распорядителем бюджетных средств по расходам, предусмотренным бюджетом муниципального образования на подготовку и проведение заседаний представительного органа и другим расходам, связанным с деятельностью представительного органа; решает другие вопросы, предусмотренные регламентом, а также порученные ему представительным органом¹.

Круг полномочий председателя представительного органа, избранного депутатами, очерчен пределами организации деятельности представительного органа. В соответствии с этим он может издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Если председатель представительного органа не издает никаких других актов, кроме постановлений и распоряжений по организации деятельности представительного органа, то глава муниципального образования в силу своей непосредственной компетенции по организации местного самоуправления издает также постановления и распоряжения. Несмотря на то, что федеральный законодатель предусмотрел необходимость разграничения полномочий такого руководителя (двойной статус), тем не менее на практике одинаковые наименования актов вводят нас в заблуждение. Видимо, необходимо найти иные наименования актов, учитывая совмещение одним лицом двух групп полномочий.

Нормотворчество представительного органа муниципального образования не только могло бы, но и должно основываться на типовых или модельных актах по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления. В юридической литературе предлагаются отдельные виды таких актов, например, модельный регламент представительного органа, примерный устав¹ и т.д. Но в субъектах Российской Федерации процесс разработки и принятия подобных актов идет медленно. Однако Самарская губернская Дума в соответствии с Законом Самарской области от 20 февраля 2001 г. «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления» приняла модельное положение «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления муниципального образования в Самарской области»². Подобные акты совершенствуют муниципальное нормотворчество и способствуют своевременному внесению изменений в нормативные правовые акты.

Таким образом, представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Такая их роль обеспечивается исключительной компетенцией. В процессе реализации компетенции представительные органы муниципального образования осуществляют классическую нормотворческую деятельность. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов. Основными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительными органами муниципального образования, являются решения. Это решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования принимает устав. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимается этим представительным органом.