5.4. Правовые акты главы муниципального образования

Глава муниципального образования выступает ключевой фигурой в муниципальном образовании. Являясь координатором местного самоуправления, он реализует определенные публично-властные функции нормотворчества, правоприменения, контроля за правоприменением и представительство интересов местного населения¹. Нормотворчество главы муниципального образования выражается в издании постановлений и распоряжений. Их природа определяется властными полномочиями главы муниципального образования, закрепленными в действующем законодательстве. Однако властные полномочия главы муниципального образования – председателя представительного органа и главы муниципального образования – главы администрации не однозначны. Вопрос о их статусе до сих пор не решен. До настоящего времени не принят Федеральный закон о статусе выборных, в том числе выборных должностных лиц местного самоуправления².

Должность главы местного самоуправления появилась в России в процессе реализации концепции местного самоуправления. Ее зарождение связано со статусом главы администрации. Понятие «глава местной администрации», введенное Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» в 1991 г., закрепляло правовой статус руководителя местного исполнительного органа³. Местная администрация была органом управления, подотчетным Совету народных депутатов, а также вышестоящим исполнительным органам. Необходимо было создать систему сдержек и противовесов против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепить разумные, цивилизованные процедуры разрешения конфликтных ситуаций¹.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ» установил, что главы местных администраций, назначенные или избранные до вступления в силу этого Указа, являлись главами местного самоуправления².Однако данный Указ Президента РФ не только изменил наименование руководителя исполнительного органа, но и повлиял на его правовой статус. По существу глава местного самоуправления стал самостоятельным органом муниципального образования. Определение главы местного самоуправления как органа местного самоуправления содержалось в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. Так, в п. 1 этого акта было сказано, что органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления – собрания представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.п.)³.

Процедура избрания, персональный характер ответственности, объем властных полномочий позволяют сравнивать главу местного самоуправления с аналогичными западноевропейскими органами. Так, в организации местного самоуправления земли Бавария наряду с представительством общины главным органом выступает первый бургомистр⁴.

Федеральное законодательство существенно расширило правовой статус главы местного самоуправления по сравнению с названными указами Президента РФ. Ст. 16 Закона РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определила его как должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Более того, глава муниципального образования в соответствии с п. 3 этой статьи наделялся собственной компетенцией по решению вопросов местного значения¹.

Ст. 36 нового ФЗ от 6 октября 2003 г. подтвердила существующий статус главы муниципального образования². Он является не только выборным должностным лицом, но и органом местного самоуправления, обладая такими основными признаками органа, как представительство определенных интересов, в данном случае всего населения муниципального образования, собственной компетенцией, осуществлением деятельности в установленном порядке. Федеральный законодатель в 1995 г. закреплял должность главы местного самоуправления не в императивном, а в диспозитивном порядке. Он рассматривал лишь возможность введения этой должности в муниципальном образовании, делегируя право выбора населению, определяющему целесообразность ее существования. Новый ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления включил главу муниципального образования (ст. 34), определив его наличие обязательным.

Важным элементом статуса главы муниципального образования является способ его избрания: либо всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо посредством избрания представительным органом местного самоуправления. В последнем случае полномочия главы значительно ýже. Отсутствует право вето, окончательное слово при формировании администрации принадлежит представительному органу, как и решение вопроса о руководителе администрации, т.е. глава муниципального образования абсолютно подконтролен избравшему его представительному органу, который может в любое время лишить его полномочий. Такой глава будет «слабым». Деление на «слабого» и «сильного» главу муниципального образования в зависимости от процедуры выборов носит необязательный характер. Но степень юридической силы их актов будет зависеть от степени легитимности главы.

Природа нормотворчества главы муниципального образования определяется объемом его властных полномочий. П. 4 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает, что глава муниципального образования:

– представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

– подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

– издает в пределах своих полномочий правовые акты;

– вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

В соответствии с указанными полномочиями глава в рамках нормотворческой функции издает постановления, являющиеся нормативными правовыми актами, и распоряжения, которые не всегда могут быть таковыми. В частности, распоряжения главы муниципального образования, издаваемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат главы муниципального образования), не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), но являются индивидуально-ориентированными, организационно-распорядительными предписаниями индивидуализированного характера¹.

В подавляющем большинстве муниципальных образований (65%) главы избраны на муниципальных выборах. Такой глава муниципального образования в соответствии с п. 2 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, поскольку он входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо он издает постановления по вопросам муниципального значения и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, если он возглавляет местную администрацию.

Но пятая часть муниципальных образований имеют глав, избранных представительным органом из числа депутатов. В этом случае глава издает постановления и распоряжения по вопросам организационной деятельности представительного органа муниципального образования.

Несмотря на ограничение права главы муниципального образования одновременно осуществлять полномочия председателя представительного органа и главы местной администрации, п. 3 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. допускает такое совмещение в поселениях с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Следовательно, несмотря на различный объем полномочий и отличия в наименовании высшего должностного лица муниципального образования, в первом случае глава муниципального образования – председатель представительного органа, во втором – глава администрации, акты одни и те же. В том и другом случаях – это постановления. Думается, что целесообразно провести иерархию актов главы муниципального образования, в первую очередь учитывая, что постановление главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, занимает более высокую нишу, чем постановление председателя представительного органа, являющегося главой муниципального образования и избранного из состава депутатского корпуса.

Итак, глава муниципального образования является координатором местного самоуправления. Он реализует определенные публично-властные функции нормотворчества, правоприменения, контроля за правоприменением и представительства интересов местного населения. Нормотворчество главы муниципального образования определяется объемом его полномочий. В соответствии с ними он издает постановления, являющиеся нормативными правовыми актами, и распоряжения, которые не всегда могут быть таковыми.