Федеральные нормативные правовые акты

Несмотря на значимость Европейской хартии местного самоуправления, приоритет должен быть отдан, на наш взгляд, российским федеральным нормативным правовым актам, ибо демократическое суверенное государство ориентируется на международные правовые нормы.

Конституционные нормы занимают ведущее место в системе нормативных правовых актов России. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления они составляют исходные начала организации местного самоуправления, пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В Конституции РФ закрепляются важнейшие полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме этого, ч. 1 ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления возможность решения вопросов местного значения. Ст. 3 (ч. 2) закрепляет положение о том, что местное самоуправление является новой формой народовластия как закономерного итога фундаментального права граждан на демократию; ст. 12 (п. 2) устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно. Следовательно, Конституция РФ, признавая местное самоуправление новой формой народовластия, относит его к основам конституционного строя.

Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления; необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления; обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями; компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный Конституцией РФ и федеральными законами, а также судебной защитой этих прав.

Можно согласиться с мнением В.И. Васильева, который, ссылаясь на мировую практику, считает, что в Конституции РФ достаточно было установить признание и гарантии местного самоуправления. Все оставшиеся вопросы могли урегулировать субъекты Федерации. Однако необходимо учитывать, что местное самоуправление в Российской Федерации утверждается не с низу, а с верху. Следовательно, нужны достаточные конституционные гарантии его развития, его общая конституционная модель¹.

Ст. 72 Конституции РФ закрепила положение о том, что вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в частности, «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Но субъекты неоднозначно прочли конституционную норму, и это привело к невозможности в ряде регионов реализовывать местное самоуправление в полном объеме².

На федеральном уровне наряду с Конституцией РФ правовую базу местного самоуправления формируют федеральные законы, а также подзаконные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти. В основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В указанной сфере федеральных нормативных правовых актов более 1300, из них федеральных законов более 150³, например, Гражданский, Семейный, Бюджетный и Налоговый кодексы; федеральные законы от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (в ред. от 6 октября 2003 г.), от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 27 февраля 2003 г.) и др. Многообразие этих актов требует выделения комплексных законов, регулирующих местное самоуправление в целом; отраслевых, регулирующих ту или иную правовую отрасль, в том числе и на уровне местного самоуправления; специальных, непосредственно регулирующих деятельность органов местного самоуправления⁴.

Исключительная роль при этом принадлежит федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵. Он закрепил единые правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические принципы формирования и развития местного самоуправления. Другие, в том числе и федеральные, законы не могут противоречить названному акту. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, применялись и применяются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон являлся и является и юридической базой правового регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. ФЗ от 6 октября 2003 г., как и ФЗ от 28 августа 1995 г., принят с учетом федеративного устройства государства. Это выразилось в разграничении полномочий в области местного самоуправления центра и регионов. При этом полномочия федеральных органов государственной власти включают правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления; закрепление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления; обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

Среди многочисленных актов федерального уровня, регулирующих вопросы местного самоуправления, особо выделяются указы Президента Российской Федерации. До середины 1990-х гг. их влияние на развитие местного самоуправления было огромным, фактически превалирующим над всеми видами нормативных актов. Однако процессы демократизации незамедлительно повлияли на реализацию конституционных норм. Это позволило возвратить указы Президента РФ в отведенную для них нишу в системе нормативных правовых актов России. Ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничила законодательную основу местного самоуправления нормами, содержащимися в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях и уставах субъектов, законах субъектов Российской Федерации. Многие положения указов Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» от 9 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. и другие были приведены в соответствие с названным актом. В дальнейшем Президент РФ, согласно ст. 51 Федерального закона, продолжил регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Это подтверждается его указами от 14 мая 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», от 26 ноября 1997 г. «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»¹, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»² и др.

В ряду подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной деятельности на федеральном уровне, важное место занимают Постановления Правительства РФ. Многие из них активно включают органы местного самоуправления в осуществление различных федеральных программ. Среди них постановления Правительства РФ «Об утверждении федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях комплексной экономической реформы» от 28 июня 1996 г.; «О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» от 15 декабря 1999 г.³ и др.