1. Предмет науки о государственном управлении и история её возникновения.

Государственное управление (public administration and policy) – это отрасль политической науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов, и связанных сними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов.

Особое развитие наука получила в Великобритании и Франции. С конца XIX века включается в совокупность политических наук (political sciences), имеет свою специализацию, особенность методологию и свой журнал. В России эта наука в область политологии была введена недавно, примерно с 2005 года. Раньше она входила в состав юридической и экономической наук и называлась государственное и муниципальное управление. Это сказывалось на её характере, управление там рассматривалось как хозяйственный механизм. Государственное управление туда не входило, хотя политика непосредственно связана с государственным управление.

Методологически государственное управление не является самостоятельной дисциплиной, она стоит между юридической наукой, социологией, экономикой, историей и политологии. Её основание заложено в кибернетике и синергетике (теория организации), т.к. управление – это некая система. Но ближе всего эта наука всё же находится к политологии. Она связана со сферой общественных дел и удовлетворения общественных интересов. Наука государственное управление и политика анализирует деятельность государственно публичных институтов удовлетворяющих общественные интересы. Понятия общественная сфера и общественный интерес являются здесь центральными, в этом состоит политологический характер этой дисциплины. Государственное управление представляет собой основной ресурс, за который бьются политические и социальные силы, и в этом смысле эта дисциплина также неотделима от политики.

В начале XVIII века эта наука появилась во Франции и Германии, и развивалась в рамках административного права. Хотя уже во Франции наблюдалась тенденция отделить государственное управление как отдельную науку. Учёный Шарль Жан Боней впервые поставил вопрос о том, чтобы эта наука стала самостоятельной. Она должна была оперировать данными общественных наук и статистики, чтобы повышать эффективность управления. Он поставил вопрос о том, что наука об управлении – это не часть права. В 1749 году в Париже открывается Школа управления, задача которой состояла в том, чтобы готовить управленцев. Во второй половине XIX века формируется воззрение на науку управления, как на науку, которая должна изучать реальный процесс управления. Эта программа была реализована, в 1772 году в Париже была создана Школа политического управления.

Однако наибольшего развития эта наука достигла в США. Создание этой науки было ответом на потребность исправить недостатки управленческой системы в США. В 1883 году в США была отменена патронажная система. В 1887 году в США дисциплина государственного управления стала самостоятельной наукой. Вудро Вильсон считается её основоположником. В 1887 Вильсон писал, что государственное управление является одной из отраслей политической науки. После этого она была включена в реестр политической дисциплины.

Вильсон считал, что государственное управление хоть и относится к политике, но отождествлять её с политикой нельзя, государственное управление фундаментально связано с политикой, но между ними есть различия:

1. Политика задаёт цели, а управление их осуществляет. Поэтому управление должно быть выключено из политики, оно только должно осуществлять заданные ей цели, и должна работать при любой администрации. А задача политики состоит в том, чтобы контролировать управление и не допускать злоупотребления.

2. Политика определяет правила игры (создаёт законы), а управление эти законы осуществляет, и не может их изменить.

Цель управления как науки в том, чтобы изучить методы управления, и выработать на их основе устойчивые принципы, что обеспечило бы более эффективную и экономную работу государственного аппарата. Это должно быть сделано за счёт последовательного введения принципов иерархии (подчинение нижестоящих вышестоящим) и разделения функций (горизонтальная связь). Ещё одной задачей управления была подготовка профессиональных и эффективных чиновников. Способы достижения этих задач происходит за счёт изучения других стран и сравнительной методологии. Вильсон считал, что надо изучать модели управления в разных странах и выбирать наиболее эффективные (он также является основоположником сравнительной политологии).

Большой вклад в науку «Хозяйство и общество» (1921). Он выделил основные признаки аппарата государственного управления, он его обособил от всех других общественных структур. Он заметил, что гос аппарат имеет свои корпоративные интересы, что бюрократия ведёт свою политику и в каком-то смысле является отдельным политическим институтом. Хотя это и неправильно. Он разграничил между политикой и государственное управление. Политика – это борьба, принятие решений, страсти, это выработка какого-то курса, и каждый из сторонников какого-то курса считает себя абсолютно правым. А дело чиновника – это исполнение этих решений «без гнева и пристрастия». Он доводит это разграничение до крайности говоря о том, что чиновники должны исполнять приказ даже если это противоречит их совести. При этом ответственность лежит на том, кто принимает решения.

Начиная с 1890 года изучение управления входит в состав учебных программ. В 1916 в Вашингтоне Роберт Брукинс учинил первый Институт правительственных исследований, с целью выработки системы аналитического подхода к государственному управлению. Сделать управление максимально предсказуемым и эффективным. После этого в США на уровне штатов появляется множество таких институтов. Такое развитие науки именно в Америке обусловливалось тем, что там был более свободный характер введения новых дисциплин в университеты, нежели в Европе. Кроме того. Этот курс читался не только на юридических факультетах, но и на экономических, и эта наука изучалась как практическая науку, и потому была очень популярна. Особенно для бизнес-структур.

Леонард Уайт в 1926 году написал первый учебник по государственному управлению, в нём он исходил из нескольких постулатов:

1. Управление представляет собой единый процесс, на каком бы уровне он ни изучался. Управление одинаково и на уровне государства, и штата, города, или предприятия.

2. Управление должно изучаться с точки зрения менеджмента, а не права, изучаться как реальный процесс, а не нормативный.

3. Задача государственного управления – сделать управление более эффективным и экономным.

Уайт подверг сомнению противоречивость управления и политики. Он считает, что правительство влияет на процесс формирования политического курса, а без экспертной оценки чиновников нельзя сделать правильные выводы. Чётко разделить политику и управление невозможно, они друг на друга влияют. В таком сложном обществе управление и политику очень сложно разделить, а потому их нельзя изучать отдельно, они должны идти в паре. Общество всё более усложняется, и управлять обществом становится всё более актуально.

2.Основные методологические подходы к изучению государственного управления.

Школы, изучающие государственное управление:

В 20-50-е XX века доминировала классическая школа государственного управления. К ней относились Леонард Уйат, Анри Фойёль, Бурвин, Муни, Вулси и другие. Эта школа стремилась разработать универсальные принципы управления. Они активно использовали теорию факторов Тейлора и Форда, которые разрабатывали модели боле эффективных коммерческих организаций (Форд успешно внедрял свои техники в организацию машин «Форд»). Теория факторов – это изучение факторов, которые эффективно влияют на производство. Главная задача науки – это иерархические организации с чётким разделением функций в каждой категории (строгое подчинении и раздельные обязанности). При этом недостаток школы в том, что такая система чёткой иерархии подходит только для стабильной социальной среды. Кроме того там не учитывался человеческий фактор, человек был только винтиком системы.

В 30-е годы XX века возникла школа человеческих отношений, которая попыталась компенсировать недостатки классиков. Её представителями были Маслоу, Мерфи, Мейё, Фоллит. 20-30-е годы XX столетия – это годы бунта психологии, когда психоанализ был на пике популярности, а психология проникала во все науки. Эта школа делала акцент на психологические факторы удовлетворённости работников своим трудом. При помощи эмпирических исследований удалось доказать, что улучшение психологического климата человека и усиление мотивации (выше заработок) улучшает производительность. Они также доказали, что эффективность производительности связана с тем, что если начальство работает эффективно, то эффективнее и работа сотрудников. Также важно общение начальства с подчинёнными, совместное решение вопросов. Работа этой школы оказалась очень эффективной.

В 50-е XX века становится популярной школа бихевиоралистов. Её представители: Дэвид Истон, Саймон, Томпсон. Они стремились объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них групп и индивидов. При помощи эмпирических исследований они показали эффективность производства при включении рядовых сотрудников в процесс принятия решения. Уделяли внимание тому, что влияет на поведение сотрудников, изучали корреляции. Эти разработки также были применимы в узкой сфере руководства персоналом и не охватывали всё государство.

Попытки исправить эти подходы были исправлены в 60-е годы XX века в системном и структурно-функциональном подходе. Представители: Истон, Алмонд, Дойч. Суть подхода в том, что государственное управление предстаёт перед нами, как целостная система, которая сама является подсистемой внутри политической системы. Система – это целостная реальность, имеющая в себе подвижные части, элементы. Для государственного управления среда – это политическая система. Этот подход позволил видеть всю политику в целом. Подход до сих пор играет главную роль. Проблема подхода в том, что он носит описательный характер. Он не объясняет реальное управление, он просто даёт картину в целом.

В 70-е годы XX века на пике научно-технической революции, в условиях усложнения общества, во время возникновения транснациональных корпораций возникает ситуационный подход. Его представители считают, что оптимальных структур не существует, они должны всякий раз меняться в зависимости от задач. Главное внимание уделяют анализу ситуации, набору конкретных обстоятельств, которые сильно влияют на административную практику в данное время в данной конкретной стране. С точки зрения данного подхода администрация должна определять, как определённая структура подходит в данной ситуации, и прогнозирует разные варианты развития ситуации, если будут изменения. Главные переменные в науке об управление – это цели, задачи, структуры, технологии, управленческие кадры, воздействующие факторы. С точки зрения этих категорий описывается ситуация и намечаются варианты её решения.

Так в 70-е годы возникает конфликтологический подход. Государственное управление призвано регулировать конфликты в обществе. Общество – это непрерывная череда конфликтов, которые нужно решать. Конфликты возникают между требованиями, адресованными обществом политической системе, со стороны внешнего или внутреннего окружения. Различия интересов продиктованы неравенством в обществе. Суть управления в урегулировании этих конфликтов, справедливом распределении ресурсов. Управление – это процесс поиска согласия и компромисса.