Основные экономические субъекты местного хозяйства и их взаимодействие
Почему местное хозяйство рассматривается как основной элемент национальной и региональной экономики и в то же время как самостоятельное, автономное, “единичное” экономическое пространство?
Во-первых, потому, что взаимодействие между его субъектами принимает форму непосредственно-личностного контакта (трудоустройство, удовлетворение потребностей конкретных людей).
Во-вторых, мировой и отечественный опыт показывает, что далеко не всегда национальные экономические интересы и мотивы поведения крупных фирм совпадают с потребностями и интересами местных сообществ. Поэтому местные сообщества должны использовать имеющиеся человеческие, природные, социальные и институциональные ресурсы для создания самостоятельной экономической системы, ориентированной на решение местных проблем.
В-третьих, роль местного правительства существенно отличается от той роли, которую играют в национальной и региональной экономике соответствующие государственные структуры. В рыночной экономике по своему экономическому поведению местное правительство ближе к правлению корпорации (акционерного общества), чем к административному органу власти.
Мы уже говорили, что местное хозяйство означает прежде всего взаимодействие между его тремя основными субъектами, которыми являются домохозяйства, предприниматели, местное правительство.
Характеристика домашнего хозяйства
В общей экономической теории под домашними хозяйствами понимают конечных потребителей национального продукта. В эту экономическую категорию часто включают, кроме собственно семей, также и некоторые организации, не занимающиеся производственной деятельностью: партии, профсоюзы, церковь. Действительно, домохозяйства являются потребителями конечного продукта, производимого предприятиями. Однако этот подход очень ограниченно трактует роль домашнего хозяйства, поскольку в основу определения положен критерий участия в товарном производстве и обмене. Внимание акцентируется на том, что отношения внутри самого домашнего хозяйства не принимают товарную форму.
С точки зрения теории развития местного сообщества при таком подходе выпадает самая важная (социальная) характеристика домохозяйства/семьи как создателя человека для общества (как создателя не только экономического человека — homo economicus, но homo universalius — созидателя, творца). Семья это та среда, где в непосредственном общении с близкими людьми формируется не абстрактный, а конкретный человек с вполне определенной системой ценностей и жизненных установок, способностями и умениями. Большинство экономических теорий обходит вопрос о роли домашнего труда в создании национального дохода и национального богатства. Конечно, он полезен, но его вообще как бы нет в экономике. Это было характерно особенно для советской экономической мысли. Часы многолетней учебы детей и юношества, дескать, благодеяние государства, содержащего школы, колледжи и университеты. Домашняя работа матери или отца — это их сугубо личное дело. Это не рабочие часы, единственно важные для государства и общества.
Международная статистика также не включает домашний труд в валовой национальный продукт. Хотя по некоторым оценкам “годовая продукция” семей, например в США, составляет по меньшей мере 1/3 — 1/2 валового национального продукта.
На самом деле, каким будет человек, — это во многом зависит от того, чем располагает семья (ее финансовое состояние, дом, традиции, семейная культура и др.). В конечном счете благосостояние семей является решающим фактором развития общества.
В условиях информационного общества главной формой завершенных капиталовложений общества являются капиталовложения в человека. Инвестирование средств и труда в воспитание последующего поколения, связанное с развитием его потребностей и способностей к труду, определяет динамику рынков сбыта, производственных возможностей, национального дохода и уровня жизни общества. Объем и качество этих инвестиций прежде всего зависит от состояния семьи, не только материального, но и складывающихся в семье отношений.
Какова роль семьи в развитии производства товаров и услуг? Домашнее хозяйство является основой развития системы духовного производства, индустрии общественной культуры. Во-первых, качества, вырабатываемые высокой культурой быта и отношений в семьях, формируют “объект труда” для эффективной деятельности учителя, врача, писателя, артиста и т.д. Во-вторых, семья формирует главного субъекта освоения духовного богатства, активного потребителя “всей продукции” индустрии культуры, чьи потребности определяют стандарты ее деятельности, ее динамизм и трансформацию.
Домашнее хозяйство/семья оказывает решающее воздействие и на развитие сферы материальных услуг (коммунально-бытовых, транспортных, общественного питания и т.д.).
Во-первых, семьи сами в огромных масштабах наладили внутреннее нетоварное производство этих материальных услуг. Для этого, например, в США используется семейная собственность в 9500 млрд. долл. (1985 г.), что несопоставимо с основными фондами, действующими во всей индустрии общественной культуры, и в сфере материальных услуг. Несопоставимы и затраты труда, поскольку по ряду оценок затраты домашнего труда (даже без учета труда учащихся) превосходят все затраты труда на производство. В течение года создается примерно такой же “неформальный национальный доход” (Yinf), как и формальный, который учитывается статистикой (Yf).
Конечное распределение Yinf можно показать формулой:
Ainf + Pinf + Cinf,
где Ainf — аккумуляция стоимости в новых контингентах молодежи;
Pinf — восстановление сил трудящихся поколений (вновь и вновь выходящих на рынок труда);
Cinf — конечное потребление остального населения (пенсионеры и др.)50
Кроме того, немалая часть труда вкладывается в восстановление или развитие материальной семейной собственности. Однако это накопление в конечном счете вновь распадается на три отмеченные части.
Во-вторых, развитие внутрисемейного производства предъявило невиданные прежде запросы к развитию материальных услуг (дороги, станции обслуживания и заправки, водоснабжение и канализация. различный ремонт и т.д.).
В-третьих, высокая культура быта повысила стандарты качества и сложность материальных услуг (условия проживания и обслуживания в гостиницах, пансионатах, культура питания, качество ремонта и т.д.). А это вызвало массовый спрос на культурного и квалифицированного работника сферы услуг, подняло издержки и цены предоставляемых услуг.
Наконец, само развитие домашних хозяйств поставило и конкурентные границы роста цен на услуги, предъявив спрос на широкий круг домашней техники для их производства на дому. Сложился определенный алгоритм в развитии отношений между товарным производством услуг и бытовой техники и нетоварным производством услуг в домашнем хозяйстве (рис. 1).
Вторая половина XX в. отмечена двумя волнами социальных нововведений, связанных с качественными изменениями “сервисной функции” общества. Речь идет о двух крупных структурных сдвигах в экономике: первый (1950-1960-е гг.) связан с активным развитием отраслей обслуживания как следствия процессов развития автоматизации в машиностроительных отраслях; второй — с процессами информатизации в 80-е годы. Многие исследователи подчеркивают связь этих двух волн социальных нововведений с научными открытиями века. К сожалению, социальные нововведения не затронули основную часть населения планеты, что можно объяснить неразвитостью потребностей семей и низким платежеспособным спросом населения, характерными для большинства стран мира.
Важным условием роста потребления домашних хозяйств является развитие кредита: потребительского, ипотечного и др.
Рис. 4 Взаимосвязь потребления семей и развития товарного и домашнего производства
Этот огромный выигрыш в скорости процесса (когда молодая семья, обзаведясь детьми, сразу же обеспечивает им культурный быт) достигается ценой высоких процентов по кредиту. Что это значит, хорошо видно на примере жилищного (ипотечного) кредита. При покупке односемейного дома в 80 тыс. долл. (еще недавно средняя цена) с рассрочкой выплаты 30 лет при 9% годовых семья уже в конце 1980-х гг. должна была ежемесячно выплачивать около 650 долл., при 10% — 717 долл. За 30-летний период ее взносы при 10% годовых составят около 260 тыс. долл., то есть на каждый доллар кредита потребитель должен вернуть два с половиной доллара. И это не считая страховых взносов, налогов на имущество в пользу местных органов власти, расходов на ремонт и т.д. При этом банк почти ничем не рискует, поскольку при просрочке взносов присваивает себе и дом, и участок51.
Кредитные отношения охватывают всю сферу потребления населения, что означает капитализацию финансовой системой части будущего прироста стоимости рабочей силы. В результате расширяются массовые рынки сбыта и обеспечивается устойчивая динамика всего производства.
Таким образом, семья/домохозяйство является не только потребителем производимых в обществе товаров и услуг, но главным субъектом отношений, определяющим само существование и развитие экономики. В развитых странах четко просматриваются импульсы, которые дают потребности домохозяйств развитию экономики:
Во-первых, семьи накапливают товары длительного пользования, необходимые для ведения домашнего хозяйства, страховые и иные полисы на огромные суммы.
Во-вторых, в результате гигантски увеличиваются активы и обороты банковской системы — ипотечных, коммерческих банков и страховых пенсионных фондов и т.д.
В-третьих, высокого уровня достигает цена земли в районах и целых странах, где растут вложения в домохозяйства, в “человеческий фактор”. И дело здесь в изменении его реальной ценности, а не в спекуляции.
В-четвертых, резко возрастает прибыльность и курс акций фирм, создающих производственные коллективы из сложной и особенно научно-технической рабочей силы. И здесь закономерность устойчивого “отрыва” курса акций от балансовой стоимости производственных мощностей можно понять только с учетом накопления “человеческого капитала” фирм, их достижений и перспектив.
Характеристика предпринимательского сектора
Общая экономическая теория относит к предпринимательскому сектору всех, кто производит товары и услуги с целью получения прибыли. В эту категорию включаются промышленные и торговые фирмы, сельскохозяйственные и ремесленные предприятия, банки и другие кредитные институты и т.д. К этой категории относят как крупные корпорации, так и индивидуальных предпринимателей, как частные фирмы, так и государственные и муниципальные предприятия.
Существуют разные подходы к оценке деятельности предприятий. Большинство критериев базируется на экономических результатах самих предприятий как отдельных хозяйствующих субъектов. С позиций местного сообщества важнее оценить, что дает каждое конкретное предприятие для обеспечения жизнеспособности сообщества в целом. С этой точки зрения целесообразно выделить следующие критерии.
Критерий прибыльности (или убыточности) предприятия имеет принципиальное значение, поскольку по крайней мере часть налогов на предприятия и отчислений от их деятельности являются важным источником пополнения местного бюджета.
Однако прибыльность — не единственный и нередко не самый главный критерий, определяющий роль того иного предприятия в жизни местного сообщества. Можно назвать несколько не менее важных факторов, по которым судят о значении предприятия в социально-экономической жизни местного сообщества.
Критерий занятости. В рыночной экономике обеспечение занятости населения — одна из самых насущных проблем. В связи с этим при оценке значимости предприятия для удовлетворения потребностей членов местного сообщества в работе наиболее важными являются вопросы:
сколько рабочих мест создает предприятие;
насколько стабильны создаваемые рабочие места;
с какими затратами для местного сообщества связано создание одного рабочего места на данном предприятии.
Поэтому в зависимости от ситуации на местном рынке труда различным может быть и выбор, который делают местные правительства. Так, в “бедных” местных сообществах, где высок уровень безработицы, предпочтение скорее всего будет отдано предприятию с трудоемким производством и не требующим больших затрат на его организацию.
Критерий качества рабочих мест. Рабочие места, создаваемые на предприятиях, принято делить на «хорошие» и «плохие». Понятие «хорошие» рабочие места связано прежде всего с уровнем заработной платы, более высоким по сравнению со средним уровнем в конкретном местном сообществе. Это понятие включает также привлекательность, престижность выполняемой работы, условия труда, стабильность рабочего места. Соответственно “плохие” рабочие места обеспечивают минимальные заработки, связаны с неуверенностью человека в сохранении работы и т.д.
Поэтому с точки зрения местного сообщества привлекательнее выглядят те предприятия, которые при прочих равных создают относительно больше “хороших” рабочих мест.
Критерий связи предприятия с местной ресурсной базой. Разные предприятия в различной степени используют местные природные и человеческие ресурсы. В зависимости от этого различается роль предприятия в поддержке и развитии экономической активности населения местного сообщества. Особенно важным является вопрос: как связаны имеющиеся или создаваемые на предприятии рабочие места с квалификационными характеристиками местной рабочей силы? Нередко случается, что вопрос о строительстве предприятия решается без учета действительных потребностей людей, нуждающихся в работе, а необходимая рабочая сила вербуется за пределами местного сообщества. Подобные предприятия мало что дают для решения проблем местного сообщества в области занятости и доходов. Кроме того, возникают новые проблемы, связанные с изменением психологического климата, сложившегося в местном сообществе.
Например, сегодня, когда в связи с существенным сокращением сельскохозяйственного производства, многие трактористы и шоферы теряют работу, в одном из районов Краснодарского края по инициативе Центра занятости была открыта школа подготовки кадров именно по этим специальностям.
Критерий вписанности предприятия в структуру местной экономики. Этот критерий связан с предыдущим. Однако здесь акцент делается на развитость связей вновь создаваемого предприятия с действующими предприятиями, и следовательно, его влияние на экономическую активность в местном сообществе. В случае, когда новое предприятие выступает в качестве потребителя товаров и услуг местного производства или выпускает товары для внутреннего рынка, то это создает дополнительные стимулы для расширения деятельности других предприятий, как в сфере производства, так и торговли.
Иное дело, когда фирма использует местное сообщество как пространство для размещения производства, в лучшем случае используя часть природных ресурсов или вывозит продукцию за пределы местного сообщества. В этом случае эффект от его предпринимательской деятельности значительно ниже, чем в первом случае. Кроме того, слабая связь с меcтной экономикой создает предпосылки для более легкого решения вопроса о переводе предприятия в другое место, что может создать серьезные проблемы в сфере занятости, доходов местного бюджета.
Критерий пространственной интегрированности местного сообщества, связанный с пространственным планированием в местном сообществе. Всякое решение о предоставлении земельного участка под предприятие или новую дорогу вызывает необходимость увязки с архитектурным обликом и местным ландшафтом района, города, его внешним благоустройством и сложившимися условиями жизнедеятельности населения. Известны случаи, когда вновь построенная современная автомагистраль искусственно разделила небольшой сельский город на два местных сообщества и вызвала множество проблем по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения.
Перечисленные критерии имеют важное значение при выборе тех или иных инвестиционных проектов, поддерживаемых местных правительством. Выбор объекта инвестирования фактически сводится к решению проблемы сочетания доходности и социальной значимости проекта. Доходность имеет значение с точки зрения расширения налоговой базы местных бюджетов.
Для предварительной оценки привлекательности объекта с точки зрения сочетания доходности и социальной значимости можно использовать простейшую матрицу (рис. 6.).
|
|
Высокая значимость |
Средняя значимость |
Низкая значимость |
|
Доходный |
Лунка 1 Р |
Лунка 2 СЗ Д |
Лунка 3 Р |
|
Окупаемый |
Лунка 4 Б Д |
Лунка 5 СТ |
Лунка 6 Г |
|
Бездоходный |
Лунка 7 Ш К |
Лунка 8 М |
Лунка 9 Р СП
|
Рис. 5 Матрица оценки привлекательности объекта
По доходности можно выделить три типа объектов:
доходный;
окупаемый;
бездоходный;
По социальной значимости объект можно характеризовать как:
высокой значимости;
средней значимости;
низкой значимости;
Например, предстоит выбрать наиболее привлекательный объект (один из следующих):
жилой дом (Д);
ресторан для иностранных туристов (Р);
больница (Б);
собачья площадка (СП);
гостиница (Г);
канализация (К);
мост (М);
сахарный завод (СЗ);
школа (Ш);
столовая (СТ).
Помещение объекта в ту или иную “лунку” зависит от конкретных условий местного сообщества, того места, которое объект займет в местном хозяйстве. Это место выявляется в зависимости от приоритетов, устанавливаемых местным сообществом.
Например, ресторан для иностранных туристов может быть помещен в зависимости от конкретной ситуации в различные “лунки”. Возможны следующие варианты:
1. Ресторан попадает в лунку 1 (“доходный – высокая значимость”) при следующих условиях:
город может увеличить прием иностранных туристов;
отсутствуют рестораны высокого класса;
ощущается острая нехватка рабочих мест для молодежи.
2. Сочетание следующих условий заставляет переместить объект “Р” в лунку 3 (“доходный – низкая социальная значимость”):
возможности города в приеме интуристов исчерпаны;
недостает ресторанов высокого класса;
в городе нет проблемы трудоустройства, есть привлекательные рабочие места;
3. В лунку 9 (“бездоходный – низкая значимость”) объект “Р” попадет при сочетании следующих условий:
природные условия для развития иностранного туризма хорошие (что и заставляет подумать о строительстве объекта “Р”);
отсутствует необходимая для развития иностранного туризма инфраструктура (нет аэропорта, железной дороги, автомагистрали);
доходы местного населения низкие для того, чтобы посещать ресторан.
Оценивая привлекательность объекта, необходимо также учитывать возможности его перемещения из одной лунки в другую в зависимости от изменения условий его использования. Например, жилой дом, если он предназначен для использования как социальное жилье, т.е. для бесплатного распределения (или за низкую цену) квартир среди нуждающихся, попадет в лунку 4. Если же большая часть квартир предназначена для продажи на аукционе, а небольшая часть – для остронуждающихся, то объект “Д” переместится в лунку 3 («доходный – низкая значимость»).
Способность объектов к “перемещению” (или мобильность привлекательности) может ограничиваться характером самого объекта с точки зрения либо доходности, либо социальной значимости. Например, объекты “канализация” или “мост” вряд ли имеют шансы переместиться в одну из “доходных лунок”, а “собачья площадка” – в одну из лунок “высокой социальной значимости”. Вместе с тем есть варианты решения этих проблем методом “пристегивания” к другим объектам. Так, проблема “канализация” может быть совмещена с реализацией проекта “сахарный завод”, а проблема “собачьей площадки” легко разрешима “пристегиванием” к проекту “Р” (лунка 1).
Определяя приоритетность того или иного проекта, важно учесть так называемые внешние эффекты, т.е. результаты, которые лежат “вне самого объекта” и не могут быть учтены при анализе его доходности или социальной значимости. Если, например, мост, кроме естественно создаваемых удобств для населения одновременно существенно сокращает подъездной путь к сахарному заводу и связывает основной городской массив с предполагаемым к строительству районом дачных коттеджей, то возрастает не только его социальная значимость, но и “доходность”, оцениваемая с позиций платежеспособности муниципалитета.
Результаты матричного анализа помогают ответить на вопрос, каким инвестиционным проектам следует отдать предпочтение. Отношение местного правительства к оцениваемым проектам будет определяться как “взвешиванием” экономической и социальной значимости инвестиций для местного сообщества, так и их дополнением оценкой “внешних эффектов”, а также сопоставлением с уровнем платежеспособности самого муниципалитета, т.е. возможностью поддержать тот или иной проект из местного бюджета или других источников (по федеральным или региональным программам и др.).
Характеристика местного правительства
Вопрос о роли местного правительства как субъекта экономической деятельности представляется довольно сложным и дискуссионным по целому ряду причин. Во-первых, местное правительство, как и правительства других уровней, многолико. Его роль выходит далеко за рамки хозяйственной деятельности. Порой бывает трудно определить, где кончается собственно хозяйствование, а где правительство начинает действовать в ином качестве. Во-вторых, в разных странах существуют различные варианты распределения функций общественного управления между уровнями власти. Одни и те же функции могут выполняться исключительно центральными органами, могут быть предметом совместного ведения центра и местных правительств и, наконец, могут входить в исключительную компетенцию местного правительства.
Общая экономическая теория вообще не оперирует понятием «местное правительство», поскольку в макроэкономическом анализе это и не нужно. В макроэкономике используется обобщающий термин «государство» (правительство), в котором не различаются уровни управления и соответственно специфика каждого из них. Главное внимание обращается на то, что государство действует как самостоятельный по отношению к домохозяйствам и предприятиям субъект.
Отличительной чертой сектора “государство” является то, что он выполняет функции предоставления определенных услуг, предназначенных для общества в целом, и в основном без какого-либо непосредственного денежного вознаграждения. Государство финансируется главным образом за счет принудительно взимаемых с остальных секторов налогов.
Принципиальное значение для анализа роли государства (правительства) имеет различение:
1) государства как такового, которое издает законодательные акты, определяет “правила игры” и осуществляет административное регулирование, т. е. действует как сила внешняя по отношению к хозяйству;
2) государства — собственника некоторых отраслей хозяйства или отдельных предприятий, непосредственно осуществляющего экономическую деятельность, т.е. выступающего как экономический субъект.
В принципе эти стороны деятельности государства воздействуют на характер функционирования как национального хозяйства в целом, так и его составляющих — местных хозяйств. С этой точки зрения общие характеристики “государства” в определенной степени применимы и к местному правительству. Однако степень зависит прежде всего от меры его самостоятельности по отношению к национальному правительству.
Разные правительства — разные роли
Роли местного правительства в разных странах существенно различаются. Эти отличия прежде всего зависят от сложившейся социально-политической системы, взаимоотношений местных правительств с национальным. C точки зрения разделения полномочий с национальными правительствами теория местных сообществ выделяет три основных типа местных правительств.
Первый тип — администрация. В этом случае местное правительство рассматривается как низший уровень системы государственного управления. Местные органы власти фактически являются отделениями центрального правительства на местах, которые поручают им исполнение определенных функций. Национальное правительство осуществляет полный контроль за деятельностью местного правительства, включая назначение руководителя и финансирование, и в любой момент может вмешаться в жизнь местного сообщества. Иными словами, право принятия решений, касающихся жизни местного сообщества, в конечном счете принадлежит центральному правительству. В наиболее ярком виде этот тип местного правительства был представлен в советской системе. По существу ни Советы, ни их исполкомы не имели реальной власти. Их деятельность полностью определялась местными партийными организациями, которые по иерархии подчинялись вышестоящим партийным органам. Как ни в какой другой стране, существовало двойное подчинение местных органов власти — по государственной и партийной линиям. Ликвидация политической монополии коммунистической партии, цементировавшей всю систему государственной власти “сверху донизу” привела к тому, что отношения между национальным правительством и местными органами власти и управления оказались разрегулированными, неопределенными.
Второй тип — агентство. В этом случае создаются местные органы с некоторой финансово-административной самостоятельностью. Центральное правительство делегирует свои полномочия этим органам власти, передает им определенные функции. Эти органы получают определенную степень самостоятельности в своей деятельности, но остаются подконтрольными центру. В определенном смысле это — переходная форма от административного типа организации местного правительства к автономному.
Третий тип — автономия. Здесь речь идет не столько о “претворении в жизнь” установленных центром задач (как в случае администрации) или выполнении функций, определенных центральным правительством, сколько о передаче права принятия решений, постановки задач, соответствующих ресурсов на места и создании автономных, не зависимых от национального правительства органов местной власти. Эти органы избираются демократическим путем и представляют интересы конкретного местного сообщества (района, города, станицы и т.д.).
Указанные типы местных правительств возникают в ходе процессов децентрализации и соответствуют определенным ее стадиям (Рис. 3)52.
Рис. 6 Три стадии процесса децентрализации
Условия, обеспечивающие автономность деятельности местного правительства:
Политическая автономия, т.е. избрание через прямые, всеобщие выборы представительных органов местного сообщества и независимых от государственных структур. Формирование исполнительных органов по собственному выбору, которым может быть обеспечено право независимо от центральных органов управления выполнять свои функции.
Правовая автономия — право самостоятельно осуществлять свои полномочия, законодательно закрепленные и делегированные им другими уровнями власти, так как они считают нужным.
Административная автономия, т.е. свобода от иерархического подчинения со стороны уровней власти (отказ от принципа “демократического централизма” — подчинения нижестоящих вышестоящим).
Финансовая автономия — наличие финансовых ресурсов и возможности использовать и управлять их движением (размещать, распределять и т.д.) по назначению в рамках круга вопросов, относящихся к предмету местного ведения.
Круг функций, которые могут брать на себя местные правительства, довольно широк и имеет различия по странам. Тем не менее их можно объединить в три основные группы, характеризующие роль местного правительства автономного типа (в отличие от национального):
местное правительство выполняет функцию контроля за соблюдением законности и порядка в местном сообществе;
предоставляет услуги населению;
представляет интересы сообщества.
Первая функция связана с деятельностью правоохранительных органов (полиции, судов, прокуратуры и др.). В этой функции местное правительство выступает как часть общей государственной системы, в соответствии с рассмотренной классификацией — в роли администрации.
Вторая и третья функции связаны непосредственно с деятельностью в интересах местного сообщества.