4. Процессы реформирования в России и вопросы “местного значения”.

Понадобилось почти десятилетие с момента провозглашения лозунга о местном самоуправлении, чтобы приступить к реальному строительству системы самоуправления. Принципиальное значение в создании условий для местного самоуправления имеют три взаимосвязанных процесса реформирования в России: приватизация, маркетизация, децентрализация.

Когда говорят о приватизации, чаще всего обращают внимание на один из ее результатов — перераспределение собственности в имущественной форме. Однако смысл приватизации выходит далеко за пределы правоимущественных отношений. Например, приватизация означает создание таких условий, в которых индивиды, общественные процессы или явления становятся независимыми от государственной воли. Государство становится лишь одним из факторов, воздействующих на их частное (private), обособленное существование. С этой точки зрения можно говорить о приватизации, как процессе обретения человеком частной, личной, не определяемой государством, жизни, — прописка, зарплата, вмешательство в семейные отношения, разрешение на совместительство.

Приватизицию жизни территориальной общности можно интерпретировать как создание условий, при которых местное сообщество в состоянии и вправе решать жизненно важные для него вопросы.

Смысл маркетизации не только в формировании разнообразных рынков, рыночных инфраструктур, но и социальных ценностней и норм поведения, которые лежат в основе рыночных/договорных отношений. Как известно, в основе отношений цивилизованного рынка лежат два главных принципа: ”частная собственность священна и неприкосновенна”, добросовестное выполнение добровольно принятых на себя обязательств.

Взаимосвязь процессов приватизации и маркетизации очевидна: рынок не существует без перехода товаров и услуг от одних собственников к другим. Приватизация без рынка лишается своего содержания. В то же время эти два процесса не могут нормально протекать в условиях жесткой системы централизованного управления жизнью общества. В этом смысле децентрализация является и следствием приватизации и маркетизации, и необходимым условием их нормального развития. К середине 1990-х гг. процесс децентрализации принятия решений в лучшем случае дошел до уровня регионов. При всех издержках и противоречиях регионализация — шаг вперед на пути демократизации общества. Шаг, но не последний, не решающий проблему. Мировой опыт показывает, что и в нормально функционирующей рыночной экономике есть место обоснованным сомнениям в способности федеральной администрации, правительств субъектов федерации или объединений предпринимателей решать местные проблемы городов, поселков и деревень и поддерживать качество жизни на уровне, соответствующем ценностям и ожиданиям членов этих сообществ. Способ разрешения этого конфликта интересов в странах запада находят в совершенствовании процесса принятия решений, развитии местной инициативы, “расширении участия” членов местных сообществ.

В России же процесс децентрализации управления к середине 1990-х гг. еще далеко не дошел до местного уровня. Сложилась ситуация, когда система управления на местном уровне оказалась неадекватной тому состоянию общества, которого оно уже достигло в ходе процессов приватизации и маркетизации. Изучение управленческой ситуации в местных сообществах Краснодарского края, организованное в 1993 — 1994 гг. Центром подготовки и повышения квалификации кадров администрации Краснодарского края совместно с Российской академией управления, показало, что местные органы власти по существу утратили контроль за развитием событий. Их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое, информационное обеспечение. Росло недоверие к власти, при этом проявилась определенная закономерность: чем ниже уровень власти, тем ниже уровень доверия. Опрос показал, что положительно оценивали деятельность поселковой власти — 7% опрошенных, городских и районных властей — 21%¹³.На первый взгляд такая ситуация противоестественна: чем ближе власти к людям, избравшим их “не по наслышке”, тем меньшим доверием они пользуются. При более внимательном анализе ситуации, складывающейся “на местах” в условиях реформирования “сверху”, вопрос стоит в иной плоскости: а может ли быть иначе?

Во-первых, старый механизм взаимодействия местной власти с населением и предприятиями оказался разрушенным “внешними силами”, а новый только начинает просматриваться в принимаемых законодательных актах о местном самоуправлении. Например, акционирование колхозов и совхозов пока еще не привело к кардинальным изменениям в отношениях собственности, но уже разрушило прежний механизм их отношений с местной властью. В результате последняя лишилась возможности использовать финансово-экономический потенциал хозяйствующих субъектов в целях развития территорий.

Напрашивается простой вывод: чтобы изменить сегодняшнее положение дел, необходимо создать новые, рыночно-ориентированные условия (правовые, налогово-бюджетные и т.д.) для эффективной деятельности местных органов управления и самоуправления как главных субъектов власти, несущих основное бремя забот о благоустройстве территории и социальном благополучии проживающего на ней населения. Принцип ясен, но тогда появляются новые вопросы, относящиеся к способу реализации этого принципа “на местах”. Кто будет создавать эти условия? Какова роль и степень участия местных сообществ, готовы ли они к такому участию? Позволит ли решить эту задачу сегодняшний подход к организации непосредственной среды обитания человека (социальной, экономической и т.д.) как к “вопросам местного значения”? Или необходимо принципиально новое осмысление всего комплекса понятий, относящихся к тому, что можно назвать “развитием местных сообществ”?

Во-вторых, способ проведения реформ в России не мог не привести, на наш взгляд, к раздвоению (расслоению) процесса реформирования на два асимметрично и с разной скоростью развивающихся процесса.

Одна сторона реформирования — это процесс изменения условий жизни и деятельности человека, направленный на формирование принципиально новой социальной среды, с которой реформаторы связывают перспективы развития общества. Заметим, однако, что изменения не являются синонимом понятия “развитие”. “Сама идея развития, — подчеркивают авторы книги “Перспективы теории и практики развития сообществ”, — охватывает три понятия — “улучшение”, “рост” и “изменения”. Тем не менее, изменения, которые улучшают многое для некоторых, совсем не обязательно улучшают многое для всех. Изменения — не нейтральное понятие, и люди подходят к их оценке в зависимости от своего места в социальной структуре, доступности для них ресурсов, своих организаторских умений”¹⁴.

Вторая сторона российских реформ — это процесс адаптации к новым условиям жизни и деятельности основной массы людей, который как по субъективным, так и объективным причинам не может восприниматься ими как “улучшение и рост”. Здесь обнаруживается противоречие между возможностями изменения условий (правил игры) инициаторами реформ и способностями основной массы людей адаптироваться к ним. Если человек не хочет или не успевает адаптироваться и в силу этого не может воспользоваться открывающимися возможностями, то формирующаяся социальная среда становится агрессивной по отношению к нему. В жизни это проявляется в неверии в возможность что-то изменить в лучшую сторону, в неверии в свои силы, в стремлении переложить ответственность за происходящее на других. Так, во время наших занятий со слушателями Центра подготовки и повышения квалификации кадров администрации Краснодарского края в начале 1990-х гг. обнаружилось, что при критическом отношении к реформам “сверху” многие возлагали надежду на то, что найдутся “умные руководители”, которые “в союзе с наукой напишут хорошие законы”, обеспечивающие самоуправление территорий.

Похоже, что вторая половина 1990-х гг. может стать периодом кардинальных перемен к лучшему в жизни местных сообществ. Сравнительно недавно приняты федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (август 1995 г.), ряд законодательных актов, направленных на обеспечение государственной поддержки местного самоуправления. 8 декабря 1995 г. Госдума предыдущего созыва приняла закон «О финансовых основах местного самоуправления».

В законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определены основные направления формирования этой системы на новых демократических принципах:

• организационное обособление местного самоуправления от государственного управления;

• взаимодействие местных органов власти с государственными на основе принципов партнерства и субсидиарности;

• экономическая и финансовая самостоятельность местных сообществ;

• признание за местным сообществом собственных полномочий;

• признание права граждан самостоятельно определять форму самоуправления и структуру его органов.

Процессы приватизации, маркетизации и децентрализации существенно меняют условия деятельности местных администраций.

Во-первых, меняются отношения местной власти как органа местного самоуправления с органами государственной власти федерации и ее субъектов — краев и областей. В связи с этим возникает необходимость четкого разграничения полномочий и налаживания взаимодействия между ними.

Во-вторых, меняются взаимоотношения местных администраций с населением. Из низового звена государственной власти, проводящего политику государства, они становятся органами, оказывающими услуги населению в сфере здравоохранения, образования, культуры и др.

В-третьих, усиливается необходимость поиска механизмов и институтов взаимодействия между местными властями и предпринимателями, форм сотрудничества в обеспечении занятости и доходов населению, благоустройстве территории.