29. Понятие, специфика, значение и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности является самостоятельным направлением в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, представляющим собой наблюдение за соблюдением указанными органами Конституции РФ, исполнением ими требований законов, действующих на территории РФ, а также обеспечением и охраной прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при производстве оперативно-розыскных мероприятий.

Закон о прокуратуре не выделяет надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в отдельную отрасль, хотя специфика и содержание прокурорской деятельности позволяют это сделать. Нормативное объединение этих двух направлений в одну отрасль, скорее всего, объясняется тем, что проводимые органами дознания и предварительного следствия расследование преступлений практически всегда сопровождается или обеспечивается оперативно-розыскной деятельностью. Вместе с тем оперативно-розыскная деятельность довольно часто осуществляется и вне рамок расследования преступлений или производства по уголовному делу.

Специфика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД), прежде всего, обусловливается особенностями самой оперативно-розыскной деятельности, предполагающей гласные и негласные методы получения информации, широкое использование конфиденциальных источников информации, скрытое вторжение в конституционные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, не знающих об этом и поэтому лишенных возможности обжаловать неправомерные действия органов, осуществляющий оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ). В этой связи прокурорский надзор в этой сфере носит инициативный характер. По общему правилу для осуществления надзорных полномочий прокурору не нужно наличие специального повода, он реализует свои полномочия по собственной инициативе. Исключение составляет лишь разведывательная и контрразведывательная оперативно-розыскная деятельность органов ФСБ, службы внешней разведки и оперативных подразделений Министерства обороны РФ, где оперативные документы могут быть истребованы прокурором только по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, свидетельствующих о нарушении закона данными органами.

Наконец, осуществляя надзор за законностью ОРД, прокурор не наделен распорядительной властью по отношению к органам, осуществляющим ОРД. Прокурор не вправе самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления органов и должностных лиц, производящих ОРМ. Он также не вправе отстранить сотрудника от осуществления ОРМ, использовать полномочия, предоставленные ему уголовно-процессуальным законодательством, применительно к надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Основное значение прокурорского надзора за законностью ОРД заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также исполнения требований законов, действующих на территории РФ, правоохранительными органами при реализации их полномочий по осуществлению ОРД независимо от их ведомственной принадлежности. Кроме того, надзор осуществляется также с тем, чтобы ОРМ были направлены, прежде всего, на предупреждение, а затем уже на своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений; на то, чтобы результаты ОРД, полученные в ходе производства по уголовному делу, активно использовались в качестве доказательств в соответствии с требованиями УПК РФ.

В этой связи основными задачами при осуществлении данного вида надзора являются:

1. охрана и защита конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при производстве ОРМ;

2. соблюдение Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ, при проведении ОРМ;

3. предупреждение и пресечение нарушений в деятельности органов, осуществляющих ОРД;

4. обеспечение мер для раскрытия преступлений и привлечения виновных к ответственности.

Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре общим предметом надзора в этой сфере является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Указанный предмет уточняется с учетом требований ст.ст. 8, 10, 11 и 15, 21 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности». В частности, в предмет надзора включается законность и обоснованность решений:

• о проведении или прекращении различных ОРМ;

• о заведении и прекращении дел оперативного учета;

• о предоставлении результатов проведения ОРМ органам дознания, следствия и в суд;

• об обязательности регистрации и заведения дел оперативного учета по каждому случаю, требующему проведения ОРМ;

• о постановке на учет и снятия с учета лиц, в отношении которых такие мероприятия проводятся или проводились;

• о недопустимость использования в процессе ОРМ информационных систем и средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей, причиняющих вред окружающей среде;

• при привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими ОРД.

Прокурор также проверяет наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, и своевременность уведомления судей о проведении без их разрешения ОРМ в порядке ч.2 п. 3 ст. 8 Закона об ОРД.

Генеральный прокурор РФ в приказе № 56 от 25.04.2000 г. «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» определил следующие основные направления надзора:

• обеспечение надзора за исполнением законов в части безусловного выполнения установленного порядка проведения ОРМ и законности принимаемых при этом решений; восстановление нарушенные прав и свобод граждан, защита конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД;

• обеспечение реальных условий по защите от разглашения сведений, содержащихся в предоставляемых прокурору оперативно-служебных документах;

• пресечение нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении ОРД, принятие своевременных мер по восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда, привлечению к ответственности виновных в этом должностных лиц.

Прокурорский надзор за законностью ОРД имеет четкие пределы.

Прежде всего, пределы ограничиваются кругом поднадзорных субъектов, включающим в себя:

1. оперативные подразделения МВД РФ;

2. оперативные подразделения ФСБ РФ;

3. оперативные подразделения ФСО РФ;

4. оперативные подразделения Федеральной таможенной службы РФ;

5. оперативные подразделения ФСИН РФ;

6. оперативные подразделения Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков;

7. оперативные подразделения органов внешней разведки;

8. оперативные подразделения Министерства обороны РФ.

При этом оперативные подразделения Службы внешней разведки и Министерства обороны РФ проводят ОРМ только в целях обеспечения собственной безопасности и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочия указанных выше оперативных подразделений.

Поскольку прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности направлен, прежде всего, на обеспечение прав, свобод и законных интересов физических лиц, нормативно-правовые пределы включают в себя общепризнанные нормы международного права, а также ряд международных договоров и соглашений по вопросам охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. К числу относятся:

Всеобщая декларация прав человека, принятая ГА ООН 10.12.1948 г.;

Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый ГА ООН 16.12.1966 г.;

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г. и ФЗ РФ № 26 от 30.12.2001 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод»;

Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам, принятую 20.04.1959 г.

Следующую группу актов составляет федеральное законодательство:

ФЗ РФ № 144 от 12.08.1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»;

Уголовно-процессуальный кодекс РФ;

Закон РСФСР № 1026-1 от 18.04.1991 г. «О милиции»;

ФЗ РФ № 40 от 03.04.1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности»;

Закон РФ № 2446-1 от 05.03.1992 г. «О безопасности»;

Закон РФ № 5485-1 от 27.07.1993 г. «О государственной тайне»;

ФЗ РФ № 3 от 08.01.1998г г. «О наркотических средствах и психотропных веществах»;

ФЗ РФ № 128 от 25.07.1998 г. «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»;

ФЗ РФ № 45 от 20.04.1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»;

ФЗ РФ № 120 от 24.06.1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

Закон РФ № 4866-1 от 27.04.1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

Иные федеральные законы.

Поскольку ст. 4 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» наряду с федеральным законодательством относит к правовой основе ОРД принятые в соответствии с ним иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, пределы надзора также определяются подзаконными нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ, а также федеральных отраслевых органов власти.

К числу указов Президента РФ относятся:

Указ Президента РФ № 1203 от 30.11.1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;

Указ Президента РФ № 21 от 09.01.1996 г. «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации»;

Указ Президента РФ № 891 от 01.09.1995 г. «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств»

Указ Президента РФ № 188 от 06.03.1997 г. «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера».

Среди постановлений Правительства РФ необходимо отметить:

Постановление Правительства РФ № 870 от 04.09.1995 г. «Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности;

Постановление Правительства РФ № 214 от 10.03.2000 г. «Об утверждении положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежат лицензированию».

К числу межведомственных и ведомственных нормативно-правовых актов относится:

Приказ МВД РФ № 368, ФСБ РФ № 185, ФСО РФ № 164, ФТС РФ № 481, СВР РФ № 32, ФСИН РФ № 184, ФСКН РФ № 97, Минобороны РФ № 147 от 17.04.2007 г. «Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд».

Иные нормативно-правовые акты.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определяются также характером правоотношений. Прежде всего, надзор распространяется на конституционные правоотношения, связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на этапе возбуждения уголовного дела и досудебных стадиях производства по уголовному делу, ограничение которых возможно по основаниям и в порядке, установленном УПК РФ и Законом об ОРД.

Поскольку любое ограничение конституционных прав и свобод допускается только на основании судебного решения, встает вопрос о разграничении прокурорского надзора и судебного контроля. Представляется, что данные виды деятельности можно разграничить по следующим основаниям:

По форме и содержанию деятельности.

Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ осуществляется в судебном заседании по правилам отдельного судебного производства, т.е. с соблюдением соответствующего регламента, ритуала и процедур, включая ограниченность по продолжительности. Осуществление прокурорского надзора в этой сфере осуществляется вне рамок процессуальных производств, в форме распорядительной деятельности, не ограниченной различными сроками и основаниями; она носит постоянный характер.

Судебный контроль и прокурорский надзор в этой сфере можно разграничь также по предмету. Предметом судебного контроля является применение мер, непосредственно направленных на ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Предметом прокурорского надзора является деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих ОРД, связанная с возбуждением перед судом ходатайств о проведении ОРМ. Хотя прокурор не имеет право препятствовать уполномоченному органу входить в суд с ходатайством о применении той или иной оперативно-розыскной меры, ограничивающей права и свободы человека и гражданина, он, тем не менее, должен применять меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при возбуждении таких ходатайств, поскольку такие действия и решения органа, осуществляющего ОРД, входят в предмет надзора.

Разграничивая судебный контроль и прокурорский надзора в сфере обеспечения законности и обоснованности ОРД, следует отметить, что в предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения суда по результатам рассмотрения материалов о применении ОРМ. Кроме того, действующее процессуальное законодательство не предусматривает возможности обжалования и представления прокурором судебных решений по ходатайствам о применении ОРМ, направленных на ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Статья 21 Закона об ОРД устанавливает, что по требованию надзирающих прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют в прокуратуру оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. Вместе с тем, прокурор не осуществляет надзор за законностью ведомственных актов, регулирующих организацию, тактику, методы и средства осуществления ОРМ. Обеспечения законности на данном направлении является прерогативой ведомственного контроля.

Нормативно-правовую основу прокурорского надзора за законность оперативно-розыскной деятельности помимо требований Закона о прокуратуре и Закона об ОРД составляют также положения, содержащиеся в:

Приказе Генерального прокурора РФ № 56 от 25.04.2000 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;

Указании Генерального прокурора РФ и Директора ФСБ РФ от 18.04.2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «ОБ оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности».