в

описание и карту естественной растительности территории, включая описание основных особенностей каждого вида растительности;

описание физических деталей, таких как геология, гидрология, почвы и климат;

описание и списки видов фауны и флоры, представляющих особый интерес;

описание специальных культурных объектов, культурных или доисторических обычаев, остающихся на территории;

обзор потенциальных образовательных, исследовательских и рекреационных ценностей территории;

информацию об уровне человеческого хозяйствования на территории;

информацию о текущем механизме управления и персонале;

краткое изложение плана управления территорией;

независимое свидетельство о высокой важности сохранения территории;

аргументацию о том, почему территория должна рассматриваться как лучший пример конкретной экосистемы;

доказательства необходимости и целесообразности создания парка Мира (только в случае номинации на статус парка Мира);

библиографию;

фотографии, изображения, карты и т.д., необходимые для ил-

люстрации описания331.

Центр АСЕАН по биоразнообразию должен собирать всю информацию и документы, и представлять их на рассмотрение Рабочей группы АСЕАН по сохранению природы и биоразнообразия, если речь идет о наземных парках. Что же касается морских парков, то Центр направляет информацию на рассмотрение Рабочей группы по прибрежной и морской среде. В свою очередь, соответствующие рабочие группы вы-

331 См.: MacKinnon J.R. Criteria in the Selection of and Guidelines for the Establishment and Management of ASEAN Heritage Parks (AHP) // Proceedings on the Workshop on Guidelines and Criteria for the Selection and Establishment of ASEAN Heritage Parks. – P. 55-56. URL: http://www.arcbc.org.ph/arcbcweb/pdf/sea_20_09_00/establishment_ASEAN_Heritage_Parks.p df (дата обращения: 10.01.2013).

151

носят свои рекомендации на рассмотрение высших должностных лиц АСЕАН по окружающей среде (АСОЭН) и Секретариата АСЕАН. АСОЭН рассматривает рекомендации и запрашивает у министров по окружающей среде АСЕАН разрешение включить территории в список парков наследия.

В части, касающейся управления парками наследия, Рабочая группа АСЕАН по сохранению природы и биоразнообразия осуществляет руководство и способствует региональному сотрудничеству по осуществлению конвенции о биологическом разнообразии и деятельности, связанной с сохранением биоразнообразия. Эта и другие рабочие группы могут обратиться за помощью к соответствующим центрам АСЕАН или другим региональным и универсальным международным организациям в реализации таких мероприятий, как:

разработка и реализация региональных планов действий, а также региональных механизмов, дополняющих и поддерживающих национальные усилия по реализации мер по сохранению парков наследия АСЕАН;

формирование общей идентичности и коллективного действия

всфере образования, общественной осведомленности и экотуризма;

содействие обмену информацией и передовым управленческим опытом;

содействие профессиональной подготовке;

стимулирование партнерских связей с соответствующими национальными, региональными и международными институтами в целях повышения эффективности сохранения и управления охраняемыми территориями;

разработка базы данных по паркам наследия АСЕАН332. Комитет по паркам наследия АСЕАН состоит из управленцев пар-

ками наследия из десяти государствах-членах Ассоциации. На Комитет возложены следующие функции:

разработка регионального плана действий по паркам наследия, в том числе проведение конференций по ним;

332 См.: The ASEAN heritage parks: A journey to the Natural wonders of Southeast Asia. – Philippines: ASEAN Centre for Biodiversity, 2010. – P. 4.

152

пересмотр и обновление программы по паркам наследия АСЕАН и критериев их отбора;

выдвижение новых парков в соответствии с критериями отбора;

участие и оказание технической помощи в проведении иной, но связанной с сохранением парков наследия деятельности

Центра АСЕАН по биоразнообразию.

При этом полномочия по управлению парками наследия остаются

усоответствующих государств-членов АСЕАН.

Вдекабре 2003 г. государства-члены АСЕАН приняли новую Декларацию о парках наследия. Ее принятие было обусловлено тем, что с момента принятия Декларации 1984 г. членами АСЕАН стали Вьетнам, Лаос, Камбоджа и Мьянма, что увеличило количество парков наследия с 11 до 28. Более того, новая Декларация вобрала в себя все то новое, что появилось в международно-правовой природоохранной практике. Принимая Декларацию, государства-члены АСЕАН согласились с необходимостью «общего регионального сотрудничества по сохранению и управлению парками наследия АСЕАН для развития и реализации регионального плана действий и регионального механизма, дополняющего национальные усилия по реализации мер по сохранению окружающей среды»333. В Декларации отмечалось, что «Конвенция о биологическом разнообразии определяет сохранение in-situ экосистем и природной среды обитания как фундаментальное требование для сохранения биоразнообразия, и тем самым поощряет создание системы охраняемых территорий для достижения этой цели»334. Декларация вслед за итоговыми документами Всемирной Встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г. поставила перед государствами-членами АСЕАН цель сократить к 2010 г. потери биоразнообразия. Саммит 2002 г. также обратил внимание на необходимость создания эффективной системы охраняемых территорий для поддержания экологических процессов, обеспечения жизненно поддерживающих систем и сохранения генетического разнообразия.

333 ASEAN Declaration on Heritage parks. Yangon, Myanmar, 18 December 2003. URL: http://environment.asean.org/index.php?page=agreements:aseanheritageparks (дата обращения:

11.01. 2013).

334 Там же.

153

Подводя краткий итог вышесказанному, можно констатировать, что государствами-членами АСЕАН успешно сформулирована общая политика по сохранению и защите паркового хозяйства на региональном уровне. Им удалось создать развернутую сеть парков наследия на основе четко обозначенных критериев их отбора и номинации. Однако лежащая в основе созданной сети парков наследия нормативная база носит декларативный характер и состоит, главным образом, из источников «мягкого» права. Появление норм «мягкого» права в регулировании вопросов охраны окружающей среды вообще, и, как в нашем случае, в регулировании защиты и сохранении парков наследия АСЕАН явилось скорее закономерным, чем случайным. Будучи свободными в выборе средств регулирования международных экологических отношений и разрешения возникших экологических трудностей, участники этих отношений сознательно остановились на нормах «мягкого» международного экологического права. Не будучи столь строго ограничено формальными рамками, как «твердое» право, «мягкое» право способно регулировать наиболее сложные и деликатные отношения335.

Как справедливо отмечалось в учебнике «Международное право» под редакцией Ю.М. Колосова и В.И. Кузнецова, «нормы «мягкого» права, устанавливаемые ими правила поведения, могут стать отправным пунктом превращения таких правил в договорные или обычные между- народно-правовые нормы». Применительно к защите паркового хозяйства АСЕАН, Декларация о парках наследия 2003 г. и другие источники «мягкого» права должны стать «отправным пунктом», на основе которого будет принят региональный кодифицирующий международно-право- вой акт. Диссертант полностью разделяет идею Дж. Маккиннона о том, что необходимо принятие региональной Конвенции о парках наследия336. Как справедливо заметил проф. М.Н. Копылов, «практика международного природоохранительного сотрудничества не двусмысленно говорит о том, что международное экологическое право развивается

335См.: Копылов М.Н. К вопросу об эффективности норм мягкого международного экологического права // Международное публичное и частное право. – 2007. – № 3. – С. 33.

336См.: MacKinnon J.R. Criteria and Guidelines for the Selection and Establishment of ASEAN Heritage Parks and Reserves // Proceedings on the Workshop on Guidelines and Criteria for the Selection and Establishment of ASEAN Heritage Parks. – P.53. URL: http://www.arcbc.org.ph/ arcbcweb/pdf/sea_20_09_00/establishment_ASEAN_Herit-age_Parks.pdf (дата обращения: 13.01.2013).

154

преимущественно по пути конвенционного регулирования»337. Именно источники «твердого» права позволяют расширять и углублять сотрудничество между странами, связывая их общими обязательствами. «Специфика природоохранения состоит в том, что ее эффективность прямо пропорциональна степени точности и детализации международ- но-правового регулирования»338.

По мнению диссертанта в будущей Конвенции о парках наследия АСЕАН должны найти отражение положения:

о Комитете и Секретариате по паркам наследия АСЕАН (ор-

ганизационная основа). В настоящее время функцию Секретариата по паркам наследия АСЕАН выполняет Центр АСЕАН по биоразнообразию. В переходный период данное положение допустимо, ибо таким образом позволяет заручиться финансовой и технической помощью Центра в разработке плана управления парками. Но для более профессиональной и эффективной работы все-таки создание отдельной структуры представляется предпочтительным;

о процедуре отбора и номинации территории для включения в список парков наследия. Процедуры отбора и пересмотра списков парков наследия должны быть четко юридически оформ-

лены.

Принятие региональной Конвенции о парках наследия АСЕАН – объективная потребность. В сотрудничестве по сохранению природы вообще, и защите парков наследия, в частности, страны АСЕАН достигли существенных результатов. Но это не снимет вопроса о необходимости укрепления региональной правовой базы. Новая региональная Конвенция, если она будет принята, ознаменует начало нового этапа в истории сотрудничества стран АСЕАН по сохранению и защите паркового хозяйства.

337Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009. –

С. 150-151.

338Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – С. 151.

155

3.2. Международное сотрудничество в борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения

Н.Г. Рогожина в своей монографии «Экологическая стратегия стран Юго-Восточной Азии» пришла к выводу, что наиболее важным моментом в развитии регионального природоохранного сотрудничества становится борьба с трансграничным загрязнением атмосферы, вызванным лесными пожарами в Индонезии, последствия от которых испытывают наряду с ней Бруней, Малайзия, Сингапур, Таиланд и Филиппины339.

Самые масштабные пожары с тяжелейшими последствиями для населения и экономики региона случились в Индонезии в 1997-1998 гг., когда Эль-Ниньо было выражено как никогда сильно (индекс южного колебания был наибольшим за все время наблюдений)340. Известный Вьетнамский эколог Д. Х. Нгуен в своей монографии «Через экологическую безопасность к устойчивому развитию» назвал лесные пожары и трансграничный перенос дымового загрязнения особой опасностью, угрожающей региональной безопасности в целом341. Кроме 1997-1998 гг. лесные пожары с тяжелыми последствиями случались в Индонезии едва ли не каждый год. Они вызывались не только естественными и климатическими причинами, но и человеческим фактором. Прежде всего, это подсечно-огневое земледелие, к которому до сих пор прибегают многие индонезийские крестьяне. Кроме того, большие площади Индонезии в настоящее время заняты плантациями масличной пальмы, требующими периодической очистки от стареющих деревьев и их замены. Образующиеся горы сухих ветвей проще всего сжечь, хотя законом это,

339См.:Рогожина Н.Г. Экологическая стратегия стран Юго-Восточной Азии (социальнополитический аспект). – М.: ИМЭМО РАН, 2010. – С. 119.

340См.: Эль-Ниньо, тёплое сезонное течение поверхностных вод пониженной солёности в восточной части Тихого океана. – См.: Семенов Е.К. Грандиозные последствия далекого «Эль-Ниньо» // Россия в окружающем мире: 1999 (Аналитический ежегодник). – М.:

МНЭПУ, 1999. – С. 197-212.

341 См.: Nguyễn Đ. H., Nguyễn N. S. Đảm bảo an ninh môi trường để phát triển bền vững. – Н.: Nhà xuất bản khoa học – kỹ thuật, 2010. – Tr. 88.

156

как и расчистка земель при помощи огня, запрещено342. Власти Индонезии часто критикуются соседними странами за то, что они не предпринимали достаточных и эффективных мер по борьбе с незаконным под- сечно-огневым земледелием и вызванными им лесными пожарами. Это неоднократно приводило и продолжает приводить к серьезным разногласиям и спорам между Индонезией и соседними странами. Иногда эти споры даже выходили за рамки региона. Так, например, после того, как свой призыв обратиться к Генеральной Ассамблее ООН с совместным заявлением от АСЕАН был отвергнут представителем Индонезии, Сингапур выступил в ООН с собственной инициативой по данному вопросу. По мнению руководства страны, без международной поддержки АСЕАН не в силах решить эту проблему, которая уже давно приобрела статус глобальной. Индонезия, в свою очередь, предъявляет претензии к соседним государствам в связи с незаконной торговлей индонезийской древесиной343.

Отношения между государствами-членами АСЕАН испортились из-за разногласий по поводу борьбы с лесными пожарами. В 2006 г. политические партии Малайзии организовали акцию протеста перед посольством Индонезии после экологической катастрофы, обрушившейся на Малайзию и Сингапур из-за непрекращающегося горения тропических лесов в индонезийской провинции Суматра344. На следующий день после акции протеста, премьер министр Сингапура С.Л. Ли критиковал власти Индонезии за их бездействие в борьбе с лесными пожарами345. Еще в Декларации АСЕАН 1967 г. подчеркивалось, что Ассоциация представляет совместную волю наций Юго-Восточной Азии, направленную на дружеское сосуществование и сотрудничество346. Расхождение во взглядах на проблему лесных пожаров и борьбы с ними постави-

342См.: Индонезия ищет в России спасение от пожаров // РИА Новости, 15 октября 2006. URL: http://ria.ru/report/20061015/54823847.html (дата обращения: 19.01.2013).

343См.: Господынько А.А. Сингапур и Индонезия в 2006 г. // Юго-Восточная Азия: акту-

альные проблемы. – 2007. – № 10. – С. 166.

344См.: Malaysians protested outside embassy of Indonesia over haze // Dow Jones. – 2006. –

10October.

345См.: Singapore expresses disappointment over haze to Indonesia // Channel News Asia, 2006, 11 October.

346См.: The ASEAN Declaration (Bangkok Declaration). Bangkok, Thailand, 8 August 1967. URL: http://cil.nus.edu.sg/rp/pdf/1967%20ASEAN%20Declaration-pdf.pdf (дата обращения: 19.01.2013).

157

ли под серьезную угрозу перспективу региональной интеграции. Даже среди членов Ассоциации возникают сепаратистские настроения. Так, известные Индонезийские политологи Ю. Вананди и Р. Сукма полагают, что «Ассоциация оказалась неспособной приспособиться к новым тенденциям» и «Индонезия должна освободиться от ненужных обязательств следовать желаниям других государств или группы стран, включая АСЕАН, если таким образом мы приносим в жертву свои национальные интересы»347. Региональная безопасность и стабильность находятся под серьезной угрозой. АСЕАН стоит перед угрозой потери своих позиций как региональной организации.

Все вышесказанное диктует необходимость усиления сотрудничества стран АСЕАН в борьбе с лесными пожарами и дымовым загрязнением. По данному направлению государства-члены АСЕАН предприняли ряд национальных и региональных мер еще в начале 1980-х гг. Первоначально проблемы лесных пожаров и трансграничного переноса дымового загрязнения были включены в предметную область регионального сотрудничества по контролю за трансграничным загрязнением. Куала-Лумпуский «Аккорд» по окружающей среде и развитию, принятый на четвертом совещании министров стран АСЕАН по окружающей среде (АММЕ) 19 июня 1990 г., среди прочего, призвал стороны к «координации мер по предотвращению трансграничного загрязнения и практики борьбы с ним»348. Проблема трансграничного загрязнения также обсуждалась на уровне глав государств и правительств стран АСЕАН. В Сингапурской декларации, принятой на их четвертой встрече 1992 г., было заявлено, что «государства-члены АСЕАН должны усилить природоохранное сотрудничество, особенно по вопросам трансграничного загрязнения, стихийных бедствий, лесных пожаров и в борьбе с незаконной рубкой и оборотом тропической древесины»349. Следовательно,

вСингапурской резолюции по окружающей среде и развитию, принятой

вконце пятой встречи АММЕ 17-18 февраля 1992 г., министры догово-

347Цит. по: Другов А.Ю. Индонезия в 2010 году – основные события // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2010. – № 15. – С. 125.

348Kuala Lumpur Accord on Environment and Development. Kuala Lumpur, Malaysia, 19 June 1990. URL: http://environment.asean.org/index.php?page=agreements:klaccord (дата обращения: 19.01.2013).

349Singapore Declaration 1992. Singapore, 28 January 1992. URL: http://cil.nus.edu.sg/rp/pdf/ 1992%20Singapore-%20Declaration-pdf.pdf (дата обращения: 19.01.2013).

158

рились о согласовании направлений политики, усилении оперативного и технического сотрудничества в области окружающей среды по таким вопросам, как трансграничное загрязнение воздуха и воды, стихийные бедствия и лесные пожары350. На неформальной встрече министров стран АСЕАН по окружающей среде, состоявшейся в Кучинге (Малайзия) 21 октября 1994 г., министры договорились о расширении сотрудничества в рациональном использовании природных ресурсов и борьбе с трансграничным загрязнением в рамках АСЕАН. Они также согласились на создание системы раннего предупреждения и реагирования и на повышение потенциала каждой страны-члена в этих сферах.

В 1995 г. в рамках первого стратегического плана действий в сфере охраны окружающей среды был принят план сотрудничества по трансграничному загрязнению, направленный на решение задач, связанных с трансграничным дымовым загрязнением и перемещением вредных отходов. Меры по борьбе с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха закреплены в первой программе данной плана. Эта программа имеет следующие цели: оценка происхождения и причин, природы и масштабов локальных и региональных дымовых инцидентов; предотвращение и контроль источников дыма на национальном и региональном уровне путем применения экологически чистых технологий и укрепления национальных и региональных возможностей по оценке, уменьшению и управлению дымом; разработка и применение национальных и региональных планов быстрого реагирования351. Для достижения вышеперечисленных целей в программе содержался ряд стратегий – краткосрочных и долгосрочных, направленных на сокращение числа лесных пожаров и контроль за подсечно-огневым земледелием. Программа также определяет институциональный механизм по борьбе с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха. На национальном уровне образуются национальные координационные пункты. На региональном уровне вопросом трансграничного загрязнения атмосферного воздуха занимаются следующие органы: специализированный метеороло-

350См.: Singapore Resolution on Environment and Development. Singapore, 18 February 1992. URL: http://environment.asean.org/index.php?page=agreements:singresolution (дата обращения: 19.01.2013).

351См.: ASEAN Cooperation Plan on Transboundary Pollution. URL: http://www.asean.org/8938.htm (дата обращения: 23.11.2011).

159

гический Центр АСЕАН, Институт лесного управления АСЕАН, Рабочая группа по лесному управлению и другие Комитеты.

В сентябре 1995 г. на Бали (Индонезия) на шестом совещании высших должностных лиц по окружающей среде стран АСЕАН (АСОЭН) было принято решение о создании Специальной технической комиссии по борьбе с дымовым загрязнением. Данная комиссия призвана реализовать на практике меры, рекомендованные планом сотрудничества АСЕАН по трансграничному загрязнению, среди которых, в частности: «(a) демаркация критических зон земельных и лесных пожаров; (b) определение критических периодов, в которые возникает дымовое загрязнение; (c) создание системы национальных координационных пунктов в целях предупреждения АСОЭН о перемещении дымового загрязнения; (d) содействие надлежащему сбору и эффективному использованию метеорологических данных Специализированного метеорологического центра, в том числе фотографий с искусственных спутников Земли «горячих точек» в соответствующих странах; (e) создание системы мониторинга земледелия с целью контроля и борьбы с земельными и лесными пожарами; (f) мониторинг и отчет о состоянии проектов, связанных с управлением и контролем трансграничного переноса дымового загрязнения с участием международных организаций и индустриально развитых стран»352.

Однако отсутствие специальных оперативных директив, касающихся действий в условиях пожара, тормозило выполнение Плана сотрудничества по трансграничному загрязнению353. Дальнейшее региональное сотрудничество по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения нуждалось в корректировке. Поэтому в 1997 г. АСЕАН принимает региональный План действий по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения. План имеет следующие цели: предотвращение лесных и земельных пожаров в рамках совершенствования политики управления природными ресурсами и правоприменительного процесса; формирование операционной процедуры

352Establishment of Haze Technical Task Force by ASOEN (Appendix). Bali, Indonesia, 20-22 September 1995. URL: http://www.asean.org/8943.htm (дата обращения: 23.11.2011).

353Рогожина Н.Г. Экологическое сотрудничество стран АСЕАН // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2009. – № 13. – С. 87.

160