в

которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие;

содействует на основе взаимности уведомлению, обмену информацией и проведению консультаций о деятельности в рамках ее юрисдикции или под ее контролем, которая может оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в других государствах или районах за пределами национальной юрисдикции, путем поощрения заключения, в соответствующих случаях двусторонних, региональных или многосторонних соглашений;

содействует национальным мероприятиям на случай экстренного реагирования на действия или события, вызванные естественными или иными причинами, которые представляют серьезную и неизбежную угрозу биологическому разнообразию, и поощряет международное сотрудничество, дополняющее такие национальные усилия, и, где это целесообразно и согласовано с заинтересованными государствами или региональными организациями экономической интеграции, разрабатывает совместные

планы на случай чрезвычайных обстоятельств240.

Конвенция о биологическом разнообразии является первым международным договором, в котором принят целостный основывающийся на экосистеме подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия. Экосистемный подход обсуждался на второй Конференции Сторон Конвенции в Джакарте в 1995 г. Участники Конференции пришли к выводу, что применение экосистемного подхода поможет в обеспечении сбалансированного решения всех трех задач Конвенции: сохранению биоразнообразия, устойчивому его использованию и справедливому и равному распределению выгод от использования генетических ресурсов. После Конференции Сторон в Джакарте вопросы применения экосистемного подхода неоднократно обсуждались участниками Конвенции, и в первую очередь в рамках Вспомогательного органа Конвенции по научным, техническим и технологическим консультациям. Наиболее полно особенности такого подхода – почему он важен

240 См.: Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. – 2008. – № 2. – С. 2.

111

для Конвенции о биологическом разнообразии и что необходимо для его применения – были рассмотрены на рабочем совещании в Малави в январе 1998 г.241 Рабочее совещание сформулировало 12 принципов экосистемного подхода, которые пятая Конференция Сторон в Найроби в 2000 г. рекомендовало для применения во всех странах мира, которые подписали Конвенцию242. В решениях седьмой Конференции Сторон проводится следующий анализ 12 принципов экосистемного подхода:

1.Задачи управления земельными, водными и живыми ресурсами определяются обществом.

Различные сектора общества рассматривают экосистемы с позиций собственных экономических, культурных и социальных потребностей. Коренные народы и другие местные общины, живущие за счет природных ресурсов, также являются важными субъектами деятельности, чьи права и интересы необходимо признавать. Как культурное, так

ибиологическое разнообразие являются центральными составляющими экосистемного подхода, что должно приниматься во внимание в процессе управления ресурсами. Общественный выбор должен быть выражен как можно более четко. Экосистемы должны управляться с учетом их истинных ценностей, на справедливой и равной основе с целью получения как материальных, так и не материальных выгод для человека.

2.Управление должно быть по возможности децентрализовано. Децентрализованные системы управления обладают большей эф-

фективностью и более справедливы. К системе управления следует привлекать всех субъектов деятельности, и она должна обеспечивать сбалансированность местных интересов с более широкими общественными интересами. Чем ближе органы управления к самой экосистеме, тем выше ответственность и подотчетность, шире круг собственников и состав участников и тем шире могут использоваться местные знания.

3. Органы управления экосистемами должны учитывать влияние своих действий (действительных или возможных) на другие экосистемы.

Вмешательство управленческих структур в экосистему зачастую может оказывать неизвестное или непредсказуемое воздействие на дру-

241См.: Большаков В.Н., Лущекина А.А., Неронов В.М. Сохранение биологического разнообразия: от экосистемы к экосистемному подходу // Экология. – 2009. – № 2. – С. 84.

242Там же.

112

гие экосистемы; поэтому следует внимательно оценивать и анализировать возможные последствия. Это может потребовать создания новых структур или механизмов, позволяющих организациям, участвующим в принятии решений, вырабатывать в случае необходимости надлежащие компромиссы.

4.Признавая возможность положительных результатов управления, следует, тем не менее, понимать функционирование экосистемы и осуществлять управление ею в экономическом контексте. Любая такая программа управления экосистемой должна: устранять диспропорции в структуре рынка, которые отрицательно влияют на биологическое разнообразие; предоставлять стимулы для сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования; по мере возможности сосредоточивать все затраты и выгоды внутри самой экосистемы.

Зачастую те, кому приносит выгоду сохранение биологического разнообразия, не оплачивают затрат, связанных с сохранением, и, аналогичным образом, те, кто вызывают необходимость экологических затрат (например, в связи с загрязнением окружающей среды), избегают ответственности. Упорядочение стимулов позволяет тем, кто контролирует ресурсы, извлекать из них выгоду и обеспечивает, чтобы те, кто вызывает необходимость экологических расходов, оплачивали их.

5.Одной из первоочередных задач экосистемного подхода является сохранение структуры и функций экосистемы в целях поддержания экосистемных услуг.

Функционирование и устойчивость экосистемы зависят от динамики взаимосвязей внутри видов, между видами, а также между видами

иих абиотическим окружением. Кроме того, имеют значение физические и химические взаимодействия в окружающей экосистему среде. Сохранение (а при необходимости – и восстановление) этих взаимосвязей и процессов имеют гораздо большее значение для долговременного сохранения биологического разнообразия, чем просто охрана видов.

6.Управление экосистемами должно осуществляться только в пределах естественного функционирования.

При оценке возможностей достижения основных целей управления особое внимание следует уделять факторам окружающей среды, которые ограничивают естественную продуктивность, структуру, функционирова-

113

ние и разнообразие экосистем. На функционирование экосистемы могут в разной степени влиять временные, непредвиденные или искусственно созданные факторы, что должно адекватно учитываться при управлении.

7.Экосистемный подход следует осуществлять в соответствующих пространственных и временных масштабах.

Экосистемный подход должен применяться в тех временных и пространственных масштабах, которые соответствуют цели. Границы управления должны определяться на практике пользователями, органами управления экосистемой, учеными и коренными и местными народами. Там, где это необходимо, следует содействовать взаимосвязи между районами. Экосистемный подход учитывает иерархическую природу биологического разнообразия, характеризующуюся взаимодействием и интеграцией на генном, видовом и экосистемном уровнях.

8.Цели управления экосистемой должны быть долговременными. Процессы в экосистеме характеризуются изменчивостью времен-

ных параметров и возможностью отсроченных последствий. Это вступает в явное противоречие со свойственной человеку тенденцией отдавать предпочтение сиюминутной выгоде перед ожидаемой.

9. При управлении экосистемами необходимо учитывать неизбежность изменений.

Экосистемы постоянно изменяются, и в том числе состав видов и изобилие популяций. Поэтому органы управления должны приспосабливаться к этим переменам. Помимо и без того свойственной экосистемам динамике перемен, они подвержены влиянию целого ряда неустановленных или непредвиденных факторов как антропогенной или биологической природы, так и факторов окружающей среды. Традиционные режимы естественных нарушений могут иметь важное значение для структуры и функционирования экосистем, и, вероятно, их необходимо поддерживать или восстанавливать. Экосистемный подход требует гибкого управления, предусматривающего прогнозирование возможных изменений и событий и приспособление к ним. При этом следует с осторожностью принимать решения, которые могут исключать варианты, но нужно в то же время рассматривать возможность реализации мер по смягчению последствий долгосрочных изменений, таких как изменение климата.

114

10.Экосистемный подход должен обеспечивать достижение надлежащего равновесия между сохранением и использованием биологического разнообразия и их интеграцию.

Биологическое разнообразие является необходимым не только потому, что представляет собой непосредственную ценность, но и потому, что играет ключевую роль в осуществлении функций экосистем и других процессов, от которых в конечном итоге зависит и человек. В прошлом существовала тенденция разделения управляемых компонентов биологического разнообразия на охраняемые и не подлежащие охране. Однако в настоящее время назрела необходимость рассматривать ситуацию более гибко, когда сохранение и использование рассматриваются в едином контексте и весь комплекс мер применяется на всем протяжении от строго охраняемых экосистем до экосистем, созданных человеком.

11.Экосистемный подход должен учитывать любые формы соответствующей информации, включая научные данные, а также знания, нововведения и практику коренных и местных общин.

Для выработки эффективных стратегий управления экосистемами любая информация представляется важной. Желательны более полные знания о функциях экосистем и о последствиях антропогенной деятельности. При этом вся соответствующая информация из любого источника должна быть доведена до всех субъектов деятельности. Допущения, лежащие в основе предлагаемых управленческих решений, должны быть четкими и проверяться на основе имеющихся знаний и мнений субъектов деятельности.

12.К реализации экосистемного подхода должны быть привлечены все заинтересованные группы общества и научные дисциплины.

Большинство проблем управления биологическим разнообразием носят сложный характер с большим количеством взаимосвязей, побочных действий и последствий, поэтому для их решения требуется применять необходимые экспертные знания и привлекать по мере необходимости субъектов деятельности на местном, национальном, региональном

имеждународном уровнях243.

243 См.: COP 7 Decision VII/11. URL: http://www.cbd.int/decision/cop/?id=7748 (дата обращения: 10.01.2013).

115

На Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР) 2002 г. экосистемный подход был признан одним из важных инструментов для обеспечения устойчивого развития. На принятие такого решения определенное влияние оказала Программа «Оценка экосистем на пороге тысячелетия», провозглашенная в 2000 г. Генеральным секретарем ООН К. Аннаном. Цель Программы состояла в оценке последствий изменений в экосистемах для благосостояния людей и в разработке научной основы для деятельности, необходимой для расширения возможностей сохранения экосистем и их устойчивого использования244.

В мае 2008 г. в Бонне состоялась девятая Конференция Сторон Конвенции, на которой были дополнительно проанализированы итоги «Оценки экосистем на пороге тысячелетия» и полученные результаты по применению экосистемного подхода. На основе такого сопоставления были сделаны дополнительные рекомендации по внедрению экосистемного подхода245.

Экосистемное управление также было отражено в деятельности ЮНЕСКО, особенно в ее программе «Человек и биосфера». На пятой Конференции сторон в Найроби был распространен иллюстрированный буклет Секретариата МАБ/ЮНЕСКО о применении указанных выше 12 принципов экосистемного подхода во Всемирной сети биосферных резерватов246. В феврале 2008 г. в Мадриде состоялся третий международный конгресс по биосферным резерватам, на котором был принят Мадридский план действий. В этом документе отдельным пунктом (14.1) перед всеми биосферными резерватами была поставлена задача по расширению применения экосистемного подхода для оценки состояния экосистемных услуг, обеспечения сохранения биоразнообразия и устойчивого развития247.

На Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро 20-22 июня 2012 г. лидеры стран еще раз подтвердили важность экоси-

244См.: Обзор Программы «Оценка экосистем на пороге тысячелетия». URL: http://www.unep.org/maweb/ru/About.aspx#q1 (дата обращения: 20.02.2013).

245См.: URL: http://www.cbd.int/sbstta/ (дата обращения: 10.01.2013).

246Подробнее см.: Solving the puzzle. The ecosystem approach and biosphere reserves. – UNESCO, 2000.

247См.: Madrid Action Plan. Madrid, Spain, 4-9 February 2008. URL: http://www.unesco.org/mab/

madrid/doc/E_MAP220408. pdf. (дата обращения: 10.01.2013).

116

стемного управления. Они отметили, что «…мы обязуемся … эффективно применять экосистемный подход и осмотрительность при организации в соответствии с нормами международного права деятельности, сказывающейся на морской среде, в целях реализации всех трех аспектов устойчивого развития»248.

На региональном уровне министры по окружающей среде стран АСЕАН рассматривали экосистемный подход как основу международного экологического сотрудничества в деле борьбы с последствиями изменения климата249.

Большую роль в процессе распространения экосистемного подхода так же играет Подпрограмма Экосистемного управления (Подпрограмма №3) ЮНЕП. Данная подпрограмма опирается на сформулированный в «Оценке экосистем на пороге тысячелетия» мандат ЮНЕП по улучшению научного понимания функционирования экосистем и рассчитана на распространение подхода, согласно которому цельная экологическая единица рассматривается в качестве единой системы. Собственный вклад ЮНЕП в этом отношении является значительным и сводится, в частности, к результатам, полученным в ходе осуществления таких программ, как Инициатива по борьбе с нищетой и охране окружающей среды, Программа региональных морей ЮНЕП, политика и стратегия ЮНЕП в области водных ресурсов и Глобальная программа действий, касающихся деятельности на суше.

Ответственность за осуществление подпрограммы по экосистемному управлению несет Отдел по осуществлению природоохранной политики. Учитывая междисциплинарный характер этой подпрограммы, Отдел будет осуществлять координирующую роль, обеспечивая выполнение программыработывтесномсотрудничествесдругимиотделамиЮНЕП250.

248См.: Итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию «Будущее, ко-

торого мы хотим». Рио-де-Жанейро, 20-22 июня 2012 г. URL: http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/12/PDF/N1-147612.pdf?OpenElement (дата обращения: 26.01.2013).

249См.: Joint Statement of ASEAN Environment Ministers for the eleventh meeting of the Conference of the Parties to the Convention on biological diversity.

URL: http://environment.asean.org/joint-statement-of-asean-environment-ministers-for-the- eleventh-meeting-of-the-conference-of-the-parties-to-the-convention-on-biological-diversity/ (дата обращения: 10.01.2013).

250См.: Подпрограмма 3 Экосистемного управления. URL: http://www.unepcom.ru/unep/ program2011/eco-system.html (дата обращения: 10.01.2013).

117

Проведенное исследование концептуальных воззрений на экосистемный подход и экосистемное управление, по мнению диссертанта, наглядно доказывает, что как принципы экосистемного управления, так и принципы экосистемного подхода должны лежать в основе любых решений, принятых на универсальном, региональном и национальном уровне. Это единственный верный путь человечества к устойчивому развитию.

2.2. Соглашение АСЕАН 1985 г. о сохранении природы и природных ресурсов

как хронологически второй пример экосистемного управления

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе настоящего диссертационного исследования, первым международным договором, в котором нашла свое воплощение концепция экосистемного управления, явилась Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. После нее концепция экосистемного управления и экосистемный подход были закреплены в Соглашении АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов 1985 г. Это Соглашение стало хронологически вторым примером экосистемного управления.

История разработки Соглашения АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов берет свое начало с первой встречи экспертной группы АСЕАН по окружающей среде, которая состоялась 18-20 декабря 1978 г. в Джакарте (Индонезия). На этой встрече была принята рекомендация о необходимости разработки Соглашения. На пятой встрече данной группы в 1982 г. эксперты пришли к выводу, что проект должен быть передан на рассмотрение группе экспертов по праву и технике. Встреча таких экспертов состоялась 3-5 ноября 1982 г. в Маниле (Филиппины). На ней был согласован окончательный вариант проекта Соглашения. В процессе работы над текстом Соглашения большую помощь государствам АСЕАН оказал Международный Союз охраны при-

118

роды и природных ресурсов в лице Центра экологического права, а также Комиссии по экосистемному управлению и Комиссии по экологической, экономической и социальной политике. На шестой встрече экспертной группы в 1983 г. проект Соглашения был одобрен экспертами по окружающей среде стран АСЕАН. Соглашение было подписано 9 июля 1985 г. в Куала-Лумпуре (Малайзия) шестью странами АСЕАН: Индонезией, Таиландом, Филиппинами, Брунеем, Сингапуром и Малайзией. До сих пор только три из шести подписавших Соглашение государств (Индонезия, Таиланд и Филиппины) ратифицировали его. Поэтому оно все еще не вступило в силу. В октябре 1996 г. в Монреале (Канада) Конгресс МСОП принял Резолюцию 1.60, которая призвала три оставшиеся страны (Сингапур, Бруней и Малайзию) ратифицировать Соглашение. На своих седьмой и восьмой встречах 9-11 сентября 1996 г. и 8-11 сентября 1997 г. соответственно высшие должностные лица госу- дарств-членов АСЕАН по окружающей среде призвали стороны оценивать Соглашение в «современном контексте» на предмет его соответствия принятым универсальным международным документам, таким как: Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. и Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г.251 Данная работа была поручена двум выдающимся экспертам по экологическому праву региона – проф. Х. Л. Коху и доктору Ф. Б. Гуйлмину. После изучения Соглашения они пришли к выводу о том, что оно не потеряло своей актуальности. Два эксперта рекомендовали остальным подписавшим Соглашение государствам ратифицировать его. На своей десятой встрече в 1999 г. высшие должностные лица приняли решение о том, что три государства, не ратифицировавшие Соглашение, должны будут отчитываться перед высшими должностными лицами АСЕАН о ходе его ратификации. Однако предпринимаемые усилия пока не принесли желаемого результата.

Как справедливо отметил австралийский юрист-эколог Б. Боэ, хотя Соглашение не вступило в силу, оно все же может оказать влияние

251 См.: Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P.3. URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

119

на экологическое планирование и управление на региональном уровне, и стимулировать реформу национального законодательства252.

Главной целью Соглашения АСЕАН 1985 г. является сохранение дикой флоры, фауны и возобновляемых ресурсов (т. е. почвы, растительности и рыбных ресурсов) посредством защиты экосистем, сред обитания и исчезающих видов. В предисловии к национальному докладу «Законодательные меры для применения Соглашения АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов» 1994 г. было отмечено, что «его положения отражают наиболее развитую идею сохранения и управления природными ресурсами того времени. Соглашение содержит те концепции, которые не были свойственны международным договорам того периода»253.

Уже в самой структуре Соглашения заложен комплексный (экосистемный) подход:

Глава I: Сохранение и развитие. Данная глава излагает основные принципы сохранения, развития и планирования развития.

Глава II: Сохранение видов растений, животных и экосистем. Она посвящена генетическому разнообразию, устойчивому использованию, исчезающим и эндемическим видам, растительности и лесным ресурсам, роли почвы, воды и воздуха в функционировании природных экосистем.

Глава III: Сохранение экологических процессов. Эта глава посвящена деградации и загрязнению окружающей среды.

Глава IV: Меры экологического планирования. В данной главе содержатся положения о планировании землепользования, охраняемых зонах и оценке воздействий на природу.

Глава V: Национальные поддерживающие меры. Эта глава закрепляет положения о научном исследовании, образовании, информации и участии общественности.

Глава VI: Международное сотрудничество. Данная глава содержит положения об общих ресурсах и трансграничных экологических воздействиях.

252См.: Boer B.W. Biodiversity Planning Law: International and National // Biodiversity Planning in the Asian Region / J.C. Reid (ed.). – Sri Lanka: IUCN, 2002. – P. 538.

253Цит. по: Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P.3. URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

120