в

Глава VII: Международные поддерживающие меры. Эта глава посвящена различным организационным моментам, таким, например, как встречи договаривающихся сторон, работа Секретариата и образование национальных координационных агентств.

Глава VIII: (Она же последняя) посвящена принятию протоколов, поправок; разрешению споров; ратификации Соглашения, присоединению к нему и его вступлению в силу.

Остановимся более подробно на тех положениях Соглашения, которые, как нам представляется, раскрывают содержание экосистемного подхода.

Впреамбуле Соглашения признается «взаимозависимость между живыми ресурсами, между ними и другими природными ресурсами, и внутри экосистем, к которым они принадлежат»254. Соглашение предусматривает обязательство государств-участников «в рамках своего национального законодательства, принимать в одностороннем порядке или, где это необходимо и уместно, посредством согласованных действий, необходимые меры по обеспечению устойчивости важных экологических процессов и поддерживающих жизнь систем, а также по сохранению генетического разнообразия и обеспечению устойчивого использования добываемых природных ресурсов, находящихся под их юрисдикцией, в соответствии с научными принципами, для достижения цели устойчивого развития» (ст.1). Здесь мы полностью разделяем мнение С.М. Копылова о том, что экосистемный подход выражен в ней в «малопродуктивной общей форме»255. Принимая во внимание, что Соглашение 1985 г. впервые распространило концепцию экосистемного управления на регион, где большинство государств является развивающимися, можно достаточно высоко оценить дальновидность тогдашних лидеров государств АСЕАН.

Вст. 3 Соглашения предусмотрено обязательство сторон «поддерживать, насколько возможно, максимальное генетическое разнооб-

254ASEAN Agreement on the conservation of Nature and Natural Resources. Kuala Lumpur, Malaysia, 9 July 1985. URL: http://environment.asean.org/index.php?page=agreements:conservation (дата обращения: 10.01.2013).

255Копылов С.М. Права животных в Антарктике (к 30-летию Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.) // Международное право – International Law. – 2010. – № 2(42). – С. 65.

121

разие путем принятия мер, направленных на обеспечение сохранения всех видов растений и животных, находящихся под их юрисдикцией» и «предпринимать надлежащие меры с тем, чтобы сохранить места естественной среды обитания на суше, в пресных водоемах, в море и прибрежной зоне».

ВСоглашении некоторые положения заимствованы из Конвенции

осохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Механизмы сохранения морских живых ресурсов, закрепленные в п. 3 ст. 2 Конвенции 1980 г., были воплощены в ст. 4 Соглашения АСЕАН 1985 г.: (a) предотвращение сокращения численности любой добываемой популяции до уровней ниже таких, которые обеспечивают ее устойчивое пополнение, и устойчивое пополнение зависящих от них и связанных с ними видов; (b) поддерживание экологических взаимосвязей между добываемыми, зависящими от них и связанными с ними популяциями живых ресурсов экосистемы; (c) восстановление истощенных популяций до уровней, определенных в подпункте (a) выше; (d) предотвращение изменений или сведение до минимума рисков изменений в экосистеме, которые являются потенциально необратимыми на протяжении разумного периода времени.

Проф. М.Н. Копылов правильно отметил, что Соглашением АСЕАН 1985 г. были восприняты нормы Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 28 октября 1982 г. Согласно Хартии «любая деятельность человека, которая могла оказывать влияние на окружающую среду, должна осуществляться и оцениваться согласно ее принципам. Сами принципы устанавливают уважение к природе, что ее фундаментальные законы не должны нарушаться, генетическая жизнеспособность Земли не должна подвергается риску, и что численность популяций всех форм жизни, диких и одомашненных, должна быть, по крайней мере, достаточной для их выживания. Кроме этого, особая защита должна быть предоставлена уникальным районам земного шара, как на суше, так и на море. Экосистемы и виды, также другие природные ресурсы, должны управляться таким образом, чтобы достигалось и поддерживалось их оптимальное производство и неистощимость»256.

256 Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009. –

С. 91-92.

122

Как уже отмечалось, Соглашение носит экосистемный (комплексный) характер. Оно направлено не только на сохранение, но и на обеспечение функционирования процессов восстановления экосистем, например, на восстановление растительного покрова и лесных ресурсов, почвы, воды и воздуха257. Статьи 6, 7, 8, 9 Соглашения начинаются словами: «Договаривающимся сторонам, учитывая роль растительного покрова (почвы, воды и воздуха) в функционировании природных экосистем, предпринимать соответствующие меры для их сохранения». Сохранение растительного покрова, лесных ресурсов, почвы, воды и воздуха рассматривается в тесной взаимосвязи этих природных ресурсов. Например, сохранение почвы предусматривает меры по предотвращению потери растительного покрова (ст. 7). Почвы и лесной покров являются частями экосистемы, между ними сложились отношения взаимозависимости и взаимообусловленности. Меры по сохранению природных ресурсов должны носить комплексный характер258. Они не должны быть направлены исключительно на конкретный ресурс. Необходимо учитывать его связь с другими природными ресурсами и экосистемой в целом.

Стоит отметить, что еще в 1968 г. комплексный подход к проблеме защиты окружающей среды был закреплен в Африканской Конвенции об охране природы и природных ресурсов259. Она касается сохранения почвы, воды, животных и растений, иначе говоря, практически всей природы. Конвенция предусматривает создание природных заповедников, регулирование охоты, ловли, рыболовства, а также особую защиту для отдельных видов.

Комплексный характер сохранения природных ресурсов по Соглашению 1985 г. вытекает также из того, что предусмотренные в ней меры охватывают как стадии планирования, пользования, восстановле-

257См.: Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P.5. URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

258К решению вопросов охраны окружающей среды как специфическом принципе построения и функционирования системы экологического управления см.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. – М.: Проспект, 2011. – С. 40-41.

259См.: African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources. Algiers, Algeria, 15 September 1968. URL: http://www.au.int/en/sites/default/files/ AFRI- CAN_CONVENTION_CONSERVATION_NATURE_-AND_NATURAL_RESOURCES.pdf (дата обращения: 10.01.2013).

123

ния, так и стадии предотвращения загрязнения и деградации. Так, говоря о сохранении лесов, Соглашение предусматривает не только предотвращение лесных пожаров, но и планы по восстановлению лесов (ст. 6). Глава III Соглашения – Сохранение экологических процессов (ст. 10, 11) – посвящена деградации и загрязнению окружающей среды. Стороны Соглашения признали, что загрязнение и иные выбросы оказывают негативное воздействие как на природные процессы и функционирование экосистем, так и на отдельные компоненты экосистем, такие как виды животных и растений (ст. 11). С целью предотвращения и сокращения последствий деградации и загрязнения природной среды, стороны должны предпринимать, насколько возможно, меры по развитию экологически чистых производств и продуктов, а также стимулировать их в финансовом отношении (ст. 10). Было высказано предложение о создании национальных программ по мониторингу качества окружающей среды. В задачу указанных программ входит изучение негативных последствий загрязнения окружающей среды. Причем, в соответствии с ст. 11, эти программы должны образовывать единую региональную систему.

Меры по планированию земельного пользования и оценке воздействия на окружающую среду260 изложены в гл. IV Соглашения – Меры экологического планирования. Стороны Соглашения должны принимать необходимые меры по обеспечению интеграции сохранения природных ресурсов в планировании землепользовании учитывая как экологические, так и экономические, социальные факторы (ст. 12). Соглашение стимулирует стороны координировать их планирование землепользования с целью сохранения и управления природными ресурсами, которые имеют большое значение для двух или нескольких сторон. При планировании и до принятия решения о реализации любого проекта должна проводиться оценка его воздействия на окружающую среду. Уполно-

260 О процедуре оценки воздействия на окружающую среду как основное требование при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности см.: Богданова Э.Ю. Процедура оценки воздействия на окружающую среду как институт международного экологического права // Международное право – International Law. – 2011. – № 1-2(45-46). –

С. 177-184; Богданова Э.Ю., Копылов С.М. Международно-правовые основы оценки воздействия на окружающую среду Антарктики // Евразийский юридический журнал. – 2012. –

№10 (53). – С. 74-78.; Robison N.A. Environmental impact assessment: an essential partner for protected area management // Asia Pacific Journal of Environmental Law. – 2001. – Vol. 6. – № 2. – P. 103-115.

124

моченные органы сторон Соглашения должны учитывать результаты данной оценки при принятии решений. Для тех проектов, которые уже были реализованы, Соглашение предписывает обязательство сторон проводить оценки воздействия на окружающую среду, чтобы предотвратить или сократить любые негативные последствия (ст. 14).

Весь регион Юго-Восточной Азии рассматривается в качестве единой экосистемы. Любое действие сторон может оказать негативное воздействие на природу и природные ресурсы, находящиеся под юрисдикцией других сторон Соглашения. Поэтому Соглашение обязывает стороны согласно общепризнанным принципам международного права воздерживаться от таких действий (ст. 20). Английский специалист Ф. Сандс отметил, что Соглашение АСЕАН 1985 г. является первым международным договором, в операционной части (operational part) которого закрепляются положения принципа 21 Стокгольмской декларации по окружающей среде 1972 г.261 В соответствии с этим принципом «государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции»262.

Для реализации положений Соглашения и координации усилий сторон предусматривается образование Секретариата. К ведению Секретариата, среди прочего, относится функция по обеспечению необходимого сотрудничества с компетентными международными организациями в процессе осуществления Соглашения (ст. 22). Соглашение предписывает сторонам проводить плановые встречи. Они должны проходить не реже одного раза в три года во время соответствующих встреч лидеров АСЕАН. Внеплановая встреча созывается по требованию одной стороны в случае согласия на это хотя бы еще одной стороны (ст. 21). В соответствии с ст. 23 в каждом государстве–участнике Соглашения учреждаются соответствующие национальные агентства с

261См: Sands Ph. Principles of International Environmental Law. I: Framework, Standards and Implementation (Studies in International Law). – Manchester University Press, 1995. – P. 402.

262Стокгольмская декларация, принятая на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Стокгольм, Швеция, 16 июня 1972 г. // Действующее международное право. В 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. – М.: МНИМП, 1999. – Т. 3. – С. 686.

125

целью поддерживания связей с другими сторонами и Секретариатом Соглашения (ст. 23). Иными словами, в рамках АСЕАН был создан механизм реализации экосистемного похода к сохранению природных ресурсов на региональном и национальном уровнях.

Для диссертанта очевидно, что концепция устойчивого развития получила отражение в Соглашении АСЕАН еще за два года до появления доклада Комиссии Г.Х. Брундтланд. А поскольку Комиссия приступила к составлению своего доклада «Наше общее будущее» в 1984 г., то Соглашение АСЕАН 1985 г. можно с полным основанием назвать «пробным полигоном» доклада Г.Х. Брундтланд. В Преамбуле Соглашения устанавливается взаимосвязь между задачами сохранения и со- циально-экономическим развитием: первое необходимо для обеспечения второго и наоборот263.

Концепция «охраняемых зон», закрепленная в ст.13 Соглашения оценивается специалистами как инновационная и сложная. Она охватывает наземную, пресноводную, прибрежную и морскую экосистемы региона

иопределяет критерии защиты национальных парков и резерватов. Главная цель данной статьи является охрана экологических и биологических процессов, необходимых для функционирования экосистемы региона. Соглашение рекомендует применение интеграционного экосистемного подхода. Оно также запрещает ввоз чужеродных экзотических видов животных и растений, а также сброс в охраняемых зонах токсичных веществ

иполлютантов, которые могут причинить ущерб экосистемам охраняемых районов или обитающим в них живым организмам.

Формулировка «насколько можно» (ст. 3) и «где возможно» (ст. 5) свидетельствует о том, что Соглашение учитывает уровень развития каждого государства-члена при выполнении им взятых на себя обязательств. Таким образом, Соглашение закрепляет содержание Принципа 7 Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. – «общую, но дифференцированную ответственность». Поскольку уровень социальноэкономического развития стран АСЕАН отличается, и это отличие может оказывать влияние на способность стран выполнить свои обязательства,

263 См.: Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P. 4 URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

126

«рамочный» подход Соглашения создает гибкий механизм его реализации. Соглашение в ст. 10 также содержит положение, которое было закреплено в Принципе 16 Декларации Рио и ряде других источников международного экологического права («загрязнитель платит»)264.

Почему же, несмотря на свой новаторский и прогрессивный характер, Соглашение 1985 г. до сих пор не вступило в силу?

Во-первых, укрепление правовой основы природоохранной деятельности АСЕАН в соответствии с формирующимся принципом общей, но дифференцированной экологической ответственности наталкивается на сопротивление стран, не желающих передавать часть своего суверенитета региональной структуре265. Кроме того, проект Соглашения был разработан под впечатлением от идей ученых-экологов из развитых стран, что вызывает негативное отношение к нему у договаривающихся сторон. Насколько стороны соглашения могут претендовать на «свое» в процессе его разработки и принятия? И это «свое» в этом случае является очень важным политическим доводом для ратификации Соглашения266. Соотношение между сохранением и использованием природных ресурсов, особенно учитывая потребность стран АСЕАН в экономическом развитии, также имеет решающее значение при рассмотрении ими возможности ратификации Соглашения. Возможно ли ограничение потребления природных ресурсов при увеличивающемся демографическом давлении? Это не только проблема стран АСЕАН, а общая проблема структуры ценностей технократической цивилизации, до сих пор ориентированной на расширение масштабов преобразования природы267.

264См. Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P.5. URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

265См.: Рогожина Н.Г. Экологическое сотрудничество стран АСЕАН // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2009. – № 13. – С. 90.

266См.: Koh K.L. ASEAN environmental protection in natural resources and sustainable development: convergence versus divergence // Macquarie Journal of International and Comparative Environmental Law. – 2007. – Vol. 4. – P. 51.

267См.: Галченко Ю.П. Геоэкологические проблемы освоения минеральных ресурсов недр при развитии технократической цивилизации // Экологические системы и приборы. – 2011. – № 8. – С. 26-30; Трубецкой К.Н., Галченко Ю.П. Преодоление системного экологического кризиса при развитии общества // Вестник Российской академии наук. – 2009. – Т. 79. – № 8. – С. 708-714.; Трубецкой К.Н., Галченко Ю.П. Экологические проблемы и методология их решенияприразвитии технократическогообщества // Экология. – 2011. – № 2. – С. 83-91.

127

Единственный возможный выход здесь видится в ориентации на путь устойчивого развития.

Во-вторых, наряду с общими причинами, существуют и частные, технические. Например, говоря о Сингапуре, проф. Хенг Лиан Кох указывает на его неготовность применять Соглашение 1985 г., поскольку В Сингапуре существует правило, что страна не будет ратифицировать международные соглашения до тех пор, пока она не будет обладать достаточными условиями и средствами для их применения. Соглашение устанавливает конкретные предварительные условия его реализации, которые и затрудняют его выполнение участниками Соглашения. В частности, одним из предварительных условий является наличие «Красной книги». На момент подписания Соглашения ни одно из шести государств не имело «книги». В настоящее время такая «книга» появилась в Сингапуре, но она признана неполной. В других стран АСЕАН сложилась такая же ситуация. Другая причина технического плана состоится в том, что у подписавших Соглашение стран недостаточен уровень технического развития для проведения необходимых научных исследований, предписываемых Соглашением268.

Диссертант убежден в том, что перечисленные выше политические и технические проблемы, не позволяющие некоторым странам АСЕН ратифицировать Соглашение 1985 г., могут быть преодолены на основе принципов устойчивого развития и при помощи гибких механизмов реализации Соглашения.

Концепция экосистемного управления, содержащаяся в Соглашении, до сих пор не утратила своей актуальности. Экосистемный подход является самым эффективным и всеобъемлющим подходом к управлению и сохранению природы и природных ресурсов.

Нельзя не согласиться с мнением проф. М.Н.Копылова, что миру «необходим нетрадиционный подход, который оценивается по единственному критерию – императиву спасения человечества»269. Все поли-

268Koh K.L. Agreement on the conservation of nature and natural resources 1985: a study in environmental governance: Report on World Parks Congress, Durban, 8-17 September 2003. – P.11. URL: http://law.nus.edu.sg/apcel/publications/pub/kohkhenglian/aseanagreement.doc (дата обращения: 10.01.2013).

269Копылов М.Н. ООН и экологическая безопасность в XXI веке // ООН и международный правопорядок в глобализирующемся мире: Материалы международной научнопрактической конференции / под ред. А.Я. Капустина. – М.: РУДН, 2001. – С. 234.

128

тические и экономические расчеты должны уйти на второй план, а на первый план должна выдвинуться экологическая безопасность.

Именно такой подход диктует настоятельную необходимость ратификации в кратчайшие сроки Сингапуром, Малайзией и Брунеем Соглашения 1985 г., а также присоединения к нему Вьетнама, Лаоса, Камбоджи и Мьянмы.

2.3. Юго Восточная Азия как единая экосистема и «метод АСЕАН»

В центре экосистемного подхода к охране окружающей среды в деятельности АСЕАН лежит положение о том, что весь регион ЮгоВосточной Азии признается в качестве единой экосистемы. Данное положение было, в частности, закреплено в проанализированном выше Соглашении о сохранении природы и природных ресурсов 1985 г. и в Плане сотрудничества по трансграничному загрязнению 1995 г. Государства – члены АСЕАН сотрудничают в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты, целостности экосистемы региона.

Трудно не согласиться с проф. М.Н. Копылов, когда он пишет: «Высокая степень взаимозависимости ресурсов природной среды приводит к быстрому перерастанию многих национальных экологических проблем в международные. Природа как существующий независимо от человека феномен и государственные, и вообще административные, границы как результат исторического развития общества – несовместимые, лежащие в различных плоскостях понятия. Природа не знает и не признает государственных и административных границ»270.

Необходимость природоохранного сотрудничества стран АСЕАН диктуется существованием т. н. разделяемых природных ресурсов и объектов, например, реки Меконг271, расположенной на территории пя-

270Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009. – С. 178; Боклан Д.С. Международно-правовая ответственность за ущерб, причиненный окружающей среде экономической деятельностью, не запрещенной международным правом

// Международное право – International Law. – 2011. – №1- 2(45-46). – С. 201.

271См.: Campbell I.C. The Mekong: Biophysical Environment of an International River Basin. – Academic Press, 2009; Nguyen T. D. The Mekong River and the struggle for Indochina: water, war and peace. – USA: Pager Publisher, 1999; Sawada H., Araki M., Chappell N.A., LaFrankie J.V., Shimizu A. Forest Environment in the Mekong River Basin. – Japan: Springer, 2007.

129

ти стран АСЕАН и Китая. Последнее событие в Лаосе, когда план строительства этой страной гидроэлектростанции в Саябури на реке Меконг подвергался сильной критике со стороны и Вьетнама, Камбоджи и Таиланда свидетельствует о сложной экологической обстановке в данном субрегионе. Проект строительства гидроэлектростанции в Саябури получил критическую оценку со стороны вышеназванных стран за недостаточное внимание к экологическим вопросам. Ряд международных природоохранных организаций, в том числе Всемирный Фонд дикой природы272 поставили под сомнение предложенную проектировщиками оценку воздействия проекта на рыбные ресурсы в нижнем течении реки Меконг. Они полагают, что гидроэлектростанция в Саябури нарушит маршруты миграции рыбы и, тем самым, лишит жителей дельты реки важного источника пищевого белка. По справедливому замечанию Н.А. Нгуен «проблема совместного использования водных ресурсов реки Меконг является потенциальной угрозой не только экологической безопасности Индокитайского субрегиона, но и безопасности региона Юго-Восточной Азии в целом»273. Осознавая эту опасность, в Бангкокской резолюции об экологическом сотрудничестве АСЕАН 2012 г., министры по окружающей среде стран Ассоциации согласились в укреплении трансграничного водного сотрудничества, которое направлено на сокращение бедности, защиту окружающей среды, предотвращение кризисов и урегулирование конфликтов274.

Обращаясь вслед за проф. В.Н. Сукачевым к подобным природным единствам как биогеоценозы, В.А. Чичварин отмечал, что «для того чтобы получать наибольшее устойчивое количество органической продукции в биогеоценозе без ущерба для его элементов … совершенно необходимо руководствоваться едиными правилами и методами. Но все дело в том, что границы однородных типов биогеоценозов, как правило,

272См.: Deferral of Mekong dam to ministerial level signals – recognition of potential negative impacts. URL: http://wwf.panda.org/wwf_news/?200061/Deferral-of-Mekong-dam-to-ministerial- level-signals-recognition-of-potential-negative-impacts (дата обращения: 10.01.2013).

273Нгуен Н.А. Доступ к использованию совместных природных ресурсов реки Меконг как потенциальная угроза экологической безопасности региона Юго-Восточной Азии // Сборник статьей «Проблемы международного, конституционного и муниципального права» / отв. ред. В.А. Виноград, Г.С. Стародубцев. – М.: РПА Минюста России. – С. 63.

274См.: Bangkok Resolution on ASEAN Environmental Cooperation. Bangkok, Thailand, 26 September 2012. URL: http://environment.asean.org/wp-content/uploads/2012/12/ADOPTED- Bangkok_Resolution_12AMME-26Sep.pdf (дата обращения: 10.01.2013).

130