Филянина УП

Конституция США – образец жесткой конституции, что означает: изменить, «поправить» Конституцию возможно, но по усложненной процедуре. Статья 5 предусматривает 2 способа изменения Конституции.

Первый способ – путем соответствующей процедуры в Конгрессе. Конгресс должен принять поправку (дополнение) к Конституции 2/3 голосов членов каждой палаты.

Второй способ – через специально созываемый для той цели Конвент. Конституционный Конвент созывается для внесения поправок в Конституцию по требованию законодательного собрания 2/3 штатов.

Независимо от способа принятия поправок, принятые дополнения к Конституции приобретают обязательную силу и значение как часть Основного закона, если они будут ратифицированы Законодательными собраниями 3/4 штатов или Конвентами в 3/4 штатов в зависимости от того, какой способ ратификации предложит Конгресс.

До настоящего времени применяется первый способ. Второй вариант был востребован лишь однажды, а именно в 1933 году при одобрении 21-й поправки (отмена сухого закона).

Конгресс ограничивает предельный срок ратификации семью годами. За время существования Конституции США Конгресс рассмотрел более 7000 поправок, но только в 33 случаях поправки были приняты необходимыми 2/3 голосов каждой из палат. Ратифицированы же были

26 поправок; за вычетом Билля о правах – 16.

Такой сложный характер Конституции США одновременно придает ей и силу, и слабость. Сила проявляется в том, что отмеченная жесткость обеспечивает её стабильность, неизменность принципов государственного устройства, уважение прав и свобод граждан. Высокий авторитет и общественное признание Конституции создает прочную основу правового государства. Слабость видится в том, что трудность внесения поправок препятствует освобождению Конституции США от изживших себя норм и правил, включению в неё новых положений, адекватно отражающих меняющиеся условия и потребности общественного развития, нормативному закреплению статуса и функций новых институтов политической системы (политических партий, общественных организаций). Подчас некоторым поправкам не хватает для ратификации 1/3 голосов штатов. Так, 13 малых штатов (имеющих менее чем 4 % населения страны) могут заблокировать ратификацию поправки, даже если ее

одобрили 37 штатов, где проживает 96 % населения.

Вместе с тем, Конституция составлена таким образом, чтобы «снять» негативные моменты жесткого характера. Во-первых, сама краткость Основного закона, ее необременённость излишней широтой и детализацией установленных норм, освобождает ее от необходимости частых изменений. Во-вторых, определив структуру, полномочия и функции федеральных властей, Конституция оставила «все остальное» на усмотре-

21

ние штатов, тем самым штаты пользуются правом вносить изменения в свои Конституции, самостоятельно решать возникающие проблемы, в том числе и делегировать дополнительные полномочия «центру», не нуждаясь при этом в изменении федеральной Конституции. В-третьих, немалую роль играет возможность интерпретации Конституции Верховным Судом и другими федеральными судами. Эта практика получила признание и активное использование в качестве важного инструмента применения не только буквы, но и духа Конституции к возникающим в обществе правовым коллизиям. В-четвертых, правом толкования Конституции и действия «в ее духе» обладают и другие ветви власти – Конгресс и Президент. Первоначально администрация президента состояла из его личных секретарей и нескольких официальных лиц. Сейчас, благодаря наделению президента широкими полномочиями и его признанному статусу политического руководителя страны, только аппарат исполнительной власти состоит из нескольких тысяч человек. Стало правилом: глава исполнительной власти выступает в качестве основного законодателя. Об этом ничего не говорится в Конституции, но все эти изменения в положении исполнительной власти и ее главы были конституционно определены Конгрессом.

Конституция – краткий и концентрированный документ, посвященный в основном системе государственных органов и их взаимоотношениям между собой, отношениям федерации и штатов, порядку вступления в силу и последующим изменениям.

В США существует двухуровневая конституционная система, при которой конституции штатов признают верховенство федеральной Конституции, но отличаются от нее большим объемом и разнообразием. В них полнее закреплены права граждан, а также такие институты прямой демократии, как выборы, народная инициатива, отзыв должностных лиц, референдум.

2.2. Конституционный надзор (контроль)

США стали первым государством, где получила развитие и применение идея проводить правовую экспертизу существующих актов на предмет, для всех законов имеющий одинаковое значение. Первый официальный комментарий Конституции – «Трактаты федералиста» – первый после принятия конституции коллективный труд в виде публицистических эссе, авторами которого были отцы-основатели. Эти авторы, сохраняя свою анонимность, подписывались одним псевдонимом – Публий. За полгода были написаны и опубликованы 85 статей с целью разъяснения и популяризации идей Конституции. Именно в этих статья последовательно и настойчиво проводилась идея осуществления конституци-

22

онного надзора как право суда оценивать не только житейские казусы, но и качество самого закона [3]. Что может послужить эталоном для сравнения? Естественно, конституция [5, ч. 1].

Толчком для признания этого вида деятельности послужил правовой конфликт, произошедший в 1803 году, но начавшийся еще в 1800 году [12, 15]. В 1800 году после Дж. Адамса был избран президентом Т. Джефферсон. Адамс перед уходом произвел ряд назначений, на которые имел право по Конституции, в том числе «с совета и согласия Сената» председателем Верховного суда назначил Дж. Маршалла. Одним из самых последних назначенных судей был Джеймс Мэрбэри, который был назначен мировым судьей столичного округа Колумбия в Вашингтоне. Адамс издал необходимые документы, полагая, что свой долг он выполнил. Письменный же приказ о назначении судьи Мэрбэри в суматохе смены Белого Дома не был отправлен по месту назначения. Новый президент, придя в январе 1801 года в Белый Дом, положил это распоряжение по неопределенным причинам «под сукно». Законных оснований для такого решения не было, новый президент просто посчитал, что прежний президент назначил слишком много должностных лиц, которые находились в оппозиции к новому президенту. Так возникла коллизия. Назначенный, но не приступивший к делу, судья Мэрбэри обращался к новому президенту, но решение не исполнялось. Тогда Мэрбэри, будучи юристом, обратился в Верховный суд. Председатель Верховного суда Маршалл оказался в сложной ситуации, поскольку он сам назначен был Адамсом и справедливо полагал, что Джефферсон из духа противоречия не исполнит его судебное решение. Способ выйти из такой ситуации с честью председателем Верховного суда был найден. Изучив Закон о судоустройстве 1789 года, согласно которому требовалось обязательное исполнение президентского указа, судья Маршалл пришел к выводу, что раздел 13 Закона 1789 года противоречит статье 3 Конституции США. После этого он объявляет этот раздел недействительным и не подлежащим принудительному применению через суд. Это первое дело, в результате которого высшая судебная инстанция признала закон неконституционным, устроило все стороны конфликта. На основании этого судебного прецедента именно Верховный суд стал выполнять не только функцию отправления правосудия, но и оценки текущего законодательства.

Право и обязанность судов – осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов. В США существует смешанный принцип формирования органа конституционного контроля, что предполагает участие не одного органа власти, а два или три. Так, кандидатуры на должность судей Верховного суда предлагает президент, но существует конституционная формула, что судьей Верховного суда становятся кандидат с согласия и совета Сената, т. е. верхней палаты Конгресса. Это означает,

23

что следует получить одобрение Сената по каждой кандидатуре в 2/3 членов Сената. Если Сенат не поддерживает кандидатуру, то кандидат не становится членом Верховного суда. Так взаимодействуют глава государства и парламент по вопросу формирования органа конституционного контроля.

Статья 6 Основного закона предусматривает надзор судов за исполнением Конституции и законов США на всей территории страны, даже если в Конституции и законах отдельных штатов содержатся противоречащие постановления.

В Конституции не содержится прямого указания на то, что суды уполномочены определять, являются ли действия исполнительной власти или законодательной, принимаемые Конгрессом или легислатурами штатов, соответствующими Конституции. Это право сформировалось на основе ряда решений Верховного Суда, принятых в результате разбирательства ситуаций, когда одни законы оказывались в противоречии с другими. Эти решения создали прецедент, в соответствии с которым Верховный Суд утвердил свое право трактовать Конституцию и определять соответствие ей законов страны и решений исполнительной власти. Поэтому на основе судебного прецедента именно Верховный Суд осуществляет конституционный контроль, который является последующим и конкретным.

Закон, или его часть, признаваемый неконституционным, формально судом не отменяется (суд не имеет такого права), остается в сборниках законов, но не применяется судами, т. е. лишается юридической защиты. С 1803 года Верховный Суд США признал неконституционными около 130 положений законов.

2.3. Конституционная характеристика государства

Наименование государства – Соединенные Штаты Америки [5, 15]. Наименование конституции – Конституция Соединенных Штатов

Америки.

Форма правления – президентская республика. Более того, Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и охрану каждого штата от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти – и от внутренних насилий.

Форма государственного устройства – федерация (конституционная, симметричная, территориальная).

Субъектами федерации выступают штаты. Поскольку существует только один вид субъекта – штаты, постольку федерация называется симметричной. Субъектов насчитывается 50.

24

Наряду со штатами, т. е. субъектами федерации, существуют несубъекты, перечень которых достаточно разнообразен. Во-первых, к ним относятся «ассоциированные государства»: острова Пуэрто-Рико, Гуам, острова Микронезии. Здесь законы США имеют верховенство, избираются президенты и парламенты, но не имеют представительства в Сенате, а в Палату представителей они направляют только по одному делегату с правом совещательного голоса. Более того, не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. Например, в Пуэрто-Рико проводился референдум по преобразованию острова в штат, но избиратели высказались против. Другим несубъектом выступают «территории» США, находящиеся в прямом управлении США: острова Восточное Самоа и Виргинские острова. Здесь действует назначаемая США администрация. Наконец, федеральный округ Колумбия, в пределах которого находится столица – Вашингтон – местопребывание правительства, осуществляющая самоуправление. Жители округа избирают трёх выборщиков для участия в выборах президента. Они избирают одного делегата в нижнюю палату Конгресса с правом совещательного голоса. Законодательные полномочия в отношении округа принадлежат Конгрессу.

Штаты, будучи субъектами федерации, представляют собой государственные образования, равноправные между собой, не обладающие государственным суверенитетом и не имеющие права выхода из состава США с 1865 года. Штаты принимают свои Конституции; издают свои законы; обладают собственным гражданством. Согласно Конституции штатам запрещено: вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации; облагать пошлинами импорт и экспорт без согласия Конгресса; заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством; содержать в мирное время войска.

Структура органов штатов аналогична структуре федеральных органов. Главой исполнительной власти в штате выступает губернатор, который избирается на 2–4 года прямыми выборами. Законы передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето. Однако, губернатор не назначает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица в штатах избираются жителями.

Конгресс США может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгресса и легислатур штатов.

Федерация США есть относительно централизованная, т. е. американский федерализм дуалистичен: Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов.

Граждане каждого штата юридически равны. Территория каждого штата охраняется законом. Конгресс распоряжается территорией США и

25

собственностью США, но не отдельного штата. США гарантирует республиканскую форму правления и суверенитет.

Форма политического государственного режима – демократическая. Экономическая система базируется на частной собственности. Государство отличается светским характером и идеологическим мно-

гообразием. Конституция запрещает Конгрессу издавать законы, устанавливающие какую-либо религию или запрещающие ее свободное вероисповедание, либо ограничивающие свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб.

Двухпартийная система – система, при которой в стране зарегистрировано много политических партий, но в парламенте, попеременно сменяя друг друга, находятся только две.

Широкий правовой статус личности, согласно поправке IX, перечисление в Конституции определенных прав не должно трактоваться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом. Более того, следующая поправка утверждает, что полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом.

Государственная символика: флаг, герб, гимн, столица [9].

2.4. Конституционная модель государственной власти

Анализ содержания Конституции позволяет выделить следующие принципы, определяющие политический строй и систему государственной власти США:

1)верховенство власти народа;

2)верховенство закона;

3)разделение власти, система сдержек и противовесов;

4)федерализм.

Эти принципы следует назвать в качестве конституционных основ американской демократии.

Верховенство власти народа. Народ – единственный источник государственности и власти. Именно народ, следуя за Преамбулой, учреждает Конституцию. Этот принцип вытекает из теории общественного договора Руссо и Локка, согласно которой, народ, граждане договариваются создать государство в целях защиты общих интересов, обеспечения безопасности и правопорядка. Следовательно, государство должно служить народу, а не народ государству.

Эта теория была передовой по сравнению с главенствующей в то время, согласно которой государственная власть исходит от монарха, а народ – лишь подданные своего государя. Что понимается под категорией «на-

26

род»? В Конституции для обозначения «народа» есть понятия «свободные люди», «избиратели», из состава которых исключаются «не платящие налогов индейцы», но к которым прибавляются «3/5 прочих лиц».

Полноправные граждане – это лица, свободные от личной или экономической зависимости. Вот почему сюда не попали женщины, экономически и лично зависимые в то время от мужей, отцов и братьев. Не могли считаться гражданами и негры-рабы, выступавшие собственностью рабовладельцев, и индейцы, которые находились, как было принято считать, «в диком состоянии». Поэтому избирательным правом наделялись только мужчины, лично независимые и платящие налог с собственности, который выступает показателем экономической независимости (свободы) личности и участия гражданина в содержании государства. Вот почему «налогоплательщик» и «гражданин» по логике Конституции есть синонимы.

Верховенство закона. Это один из атрибутов правового государства, означающий, что во всех своих действиях правительство должно руководствоваться Конституцией и законами государства, а не «целесообразностью» или желанием каких-либо лиц или заинтересованных групп. Следовательно, власть правительства оказывается ограниченной законом, поставленной в рамки закона.

Закон может приниматься только высшим законодательным органом федерации – Конгрессом, представляющим интересы и волю народа.

ВКонгрессе проводится изучение и обсуждение законопроектов и только после их принятия обеими палатами законопроект становится законом.

Впроцессе законодательства у исполнительной и судебной властей своя роль. Так, принятые Конгрессом законы вступают в силу только после их одобрения (подписания) президентом. В свою очередь, Верховный Суд может отменить вступивший в силу закон, если найдет его противоречащим Конституции. В таком случае решение Верховного суда является окончательным.

Многоступенчатый механизм принятия законов обеспечивает причастность к их выработке всех ветвей государственной власти, повышая тем самым качество законов и их правовой авторитет. Действие закона распространяется на все общество, на все его структуры: от каждого индивида до высших представителей власти. Все они равны перед законом, не обладая преимуществами над другими. Отсюда проистекает уважение к закону. Именно поэтому далеко не случайно, что юрист – одна из самых престижных и массовых профессий в системе американского образования. Каждый гражданин не обязан знать все законы, но каждый должен обладать возможностью беспрепятственно пользоваться услугами юриста. Когда это становится обычной практикой, нормой жизни, то можно утверждать, что в обществе господствует закон.

27

Разделение власти, система сдержек и противовесов. Разделение власти не есть собственно американская идея. Еще Монтескье в сочинении «О духе законов», проанализировав английскую конституцию, пришел к выводу: для предотвращения тирании необходимо разделение властей внутри правительства с целью недопущения злоупотребления полномочиями.

Мэдисон как убежденный сторонник данного принципа в «Трактате федералиста № 47» утверждал, что именно концентрация власти в одних руках и есть главный признак тирании. Поскольку всегда существует опасность, что в правительство попадут люди, движимые амбициями и властолюбивые, постольку единственный способ не допустить их превращения в деспотов – это создать правительство на такой основе, когда бы власть была рассредоточена между различными ее ветвями. В этом случае амбиции одной ветви власти будут всегда сдерживаться амбициями других ветвей власти.

Сдержки и противовесы – есть система, которая наделяет каждую ветвь власти правом и возможностью контролировать свои действия и действия других властей и оказывать на них непосредственное влияние. Например, Конгресс может контролировать действия президента через бюджет, так как утверждение его является исключительной привилегией законодательного органа. Президент, в свою очередь, может «сдерживать» Конгресс, используя право вето (отклонение) законов, принимаемых Конгрессом, или Верховный Суд имеет полномочия признать противоречащими Конституции и утратившими силу законы, принятые Конгрессом и одобренные президентом.

Отдельный интерес представляет мэдисоновская модель правительства, в которой принцип разделения власти дополнен системой сдержек и противовесов. Эта модель оградила США от диктатуры и тоталитаризма, защитила демократические институты. Согласно этой модели относительная независимость трех ветвей власти обеспечивается и способом их формирования: Конгресс – прямым голосованием избирателей (но на различные сроки для палаты представителей и Сената), президент – через избираемую прямым голосованием коллегию выборщиков; Верховный Суд – пожизненным назначением судей президентом, но обязательно с одобрения Сената. Различие в способах формирования властей исключает возможность возвышения одной власти над другой (например, когда бы президент избирался Конгрессом или назначение судей целиком зависело бы от одного президента).

Модификации в систему сдержек и противовесов внесла двухпартийная система. Соперничество и противоборство двух партий привело к их постоянному взаимоконтролю на всех уровнях власти, включая федеральный. Партия меньшинства в Конгрессе контролирует правительст-

28

венное большинство, обе фракции Конгресса – президента и исполнительную власть.

Федерализм. Вопрос о форме государственного устройства стал предметом жарких дебатов на Конституционном Конвенте в Филадельфии по вопросу принятия Конституции. Устройство закреплено Конституцией. Федерализм, согласно Конституции, есть двойная форма правительства, в которой присутствует функционально и территориальное разделение власти.

Федерализм есть компромисс между унитарной и конфедеративной организацией. Между центральным и союзными правительствами устанавливается Конституцией и другими актами разделение властных полномочий и функций. Федеральное правительство четко определено в своих функциях. Конституция использует формулу «все остальное», не перечисляя и не детализируя это «всё», и относит это к функциям властей штатов.

Так, центральному правительству принадлежит исключительное право внешней и оборонной политики, предоставления гражданства США иммигрантам, установления квот иммиграции, эмиссии денег и контроля денежного обращения, обеспечения внутренней безопасности, определения национальных приоритетов и программ и ряд других.

Правительство штатов, в свою очередь, ответственно за гражданское

иуголовное законодательство, организацию народного образования и здравоохранения, обеспечение общественного порядка, строительство и поддержание дорог и коммуникаций, контроля за использованием земли

иприродных ресурсов.

Федеративное устройство предусматривает сотрудничество двух уровней власти. Например, центральное правительство разрабатывает и принимает общенациональные программы (по охране окружающей среде), но их выполнение передает штатам, обеспечивая при этом необходимое финансирование из федерального бюджета.

Самый сложный и конфликтный вопрос – распределение доходов и расходов – был решен четко и последовательно: за каждым уровнем власти были закреплены определенные «свои» источники поступлений в бюджет, таким образом устранились основания для конфликта. Как правило, главным источником поступления средств в федеральный бюджет выступает подоходный налог с населения, который дает в совокупности около 75 % всех поступлений. Второй источник – налоги на прибыль компаний, который дает около 20 % поступлений. Третий источник – таможенные сборы, акцизные налоги и иные платежи, в сумме которые составляют около 5 % поступлений.

Бюджет штатов формируется из следующих источников:

– налог на собственность (имущество), которым облагается, в первую очередь, недвижимость, подчас и другая собственность, а именно: ав-

29

томобили, ювелирные изделия, ценные бумаги, мебель и т. д., что составляет около 60–80 % поступлений;

–прямой налог на продажи, как правило, на уровне 2–6 % от цены товара, составляющий 1/3 поступлений в бюджет штатов;

–акцизные (косвенные) налоги: на бензин, сигареты, алкогольные напитки, спортивные товары, которые используются целенаправленно, например 10 % налога на бензин идет на строительство и ремонт дорог.

США обладает государственным суверенитетом со всей атрибутикой. Статья 6 Конституции устанавливает полный суверенитет только на федеральном уровне: Конституция и законы США, принятые в соответствии

снею, а также международные договоры союза есть высшие законы страны и обязательны к исполнению на всей ее территории. Суды всех уровней должны руководствоваться ими и следить за их исполнением. Данное положение Конституции есть краеугольный камень существования и функционирования американской федерации. В этой связи субъекты федерации – штаты – не обладают государственным суверенитетом, несмотря на имеющуюся у них атрибутику: флаг, герб, гимн. Право на сецессию у штатов отсутствует.

Основываясь на вышеизложенных принципах и нормах Основного закона, модель государственной власти в США может быть представлена следующим образом.

Законодательную власть осуществляет Конгресс США: «Все установленные полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей» (ст.1, раздел 1). В Конгрессе воплощена идея представительной демократии. Первая статья Конституции содержит более половины текста всего Основного закона и положения, адресованные этому органу законодательной власти. Парламенту принадлежит исключительное право законодательства.

Конгресс США собирается ежегодно в первый понедельник декабря, если законом не будет установлен другой день. Конгресс состоит из двух палат: нижняя палата – Палата представителей и верхняя палата – Сенат. Нижняя палата реализует интерес народного представительства; верхняя палата реализует интерес территориального представительства. Полномочия Конгресса зафиксированы разделами 8 и 9 статьи 1.

Палата представителей состоит из членов, которые избираются в штатах раз в два года. Время и порядок избрания определяет законодательное собрание штата. Представителем может быть избран состоящий не менее 7 лет в гражданстве США, не моложе 25 лет житель штата, в котором он избирается. Представители распределяются между штатами пропорционально численности населения. Перепись населения, проводимая каждые 10 лет, определяет общее число жителей,

30