Arbuzkin_Obschestvoznanie

События августа 1991 г. ускорили процесс распада СССР, кото" рый окончательно завершился в декабре того же года, когда лидеры трех республик в составе СССР (Белоруссии, России и Украины) со" брались в резиденции Правительства Беларуси «Вискули» и подпи" сали так называемые «Беловежские соглашения» — о прекращении действия Договора об образовании Союза ССР 1922 г. и об образова" нии Содружества Независимых Государств (СНГ). 25 декабря 1991 г. Президент СССР М. Горбачев официально объявил о прекращении существования СССР и о своей отставке. Россия стала самостоятель" ным суверенным государством. С этого момента начался новый этап в истории России.

Со 2 января 1992 г. началось проведение экономических реформ, подготовленных наспех и неумело. Стали внедряться принципы ли" беральной экономики и свободного рынка, характерные для эпохи классического капитализма, ушедшей безвозвратно еще в 20"е годы ХХ столетия. Ослабление государственного надзора привело к бес" контрольному расхищению общественного богатства (его «прихвати" зации»), резкому взлету цен, стремительному падению уровня жизни большинства граждан страны. Провозглашенные принципы служили лишь прикрытием отдельным лицам для осуществления «первона" чального накопления капитала».

Все это вызвало очередное противостояние властей, а именно президентской команды, захватившей все ключевые посты, и парла" ментариев. Такое противостояние вылилось в несколько конститу" ционных кризисов (декабрь 1992 г.; февраль—март 1993 г.). Кризис" ная ситуация была разрешена проведением еще одного референду" ма — о доверии Президенту РФ — в апреле 1993 г. На референдум было вынесено четыре вопроса: о доверии Президенту РФ; об одоб" рении социально"экономической политики, проводимой Президен" том РФ; о досрочных выборах Президента РФ и о досрочных вы" борах народных депутатов. Следует отметить, что большинство участ" ников референдума положительно ответили на первые два вопроса. По решению Конституционного Суда РФ для одобрения третьего и четвертого вопросов требовалось большинство голосов от общего чис" ла граждан, включенных в списки участников референдума. Такого большинства не набралось.

Усилившееся противостояние Президента и народных депутатов привело к тому, что работа Конституционной комиссии была факти"

изошел типичный для нашей страны обмен («Ты мне, я — тебе»). Вновь избранные депутаты российского парламента обменяли обвинения против Президента в нару" шении им Конституции в сентябре—октябре 1993 г. на обвинения в нарушении Кон" ституции в августе 1991 г. Дела закрыты, подозрения сняты, обвиняемые освобожде" ны. Но справедливость не восторжествовала! И восторжествует ли когда"нибудь?

чески парализована и Президент в мае—июне 1993 г. созвал Консти" туционное совещание в целях согласования проекта Конституции.

Вдальнейшем произошел еще один конституционный кризис, вылившийся в открытое вооруженное столкновение сторонников Президента с депутатами парламента. Это произошло в сентябре — октябре 1993 г. Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. приостанавливалась деятельность Съезда народных депутатов РФ, Конституционного Суда РФ и Советов всех уровней. Этим же указом учреждался новый представительный орган власти в стране — Феде" ральное Собрание, состоявшее из Совета Федерации и Государствен" ной Думы. Было утверждено и Положение о парламентских выборах,

атакже Положение о всенародном голосовании по проекту новой Конституции.

12 декабря состоялся референдум, утвердивший новую Консти" туцию РФ, выборы членов Совета Федерации и депутатов Государ" ственной Думы. Со вступлением в силу 25 декабря того же года но" вой Конституции РФ начался очередной период в истории россий" ского конституционализма.

2. Конституция РФ 1993 г. состоит из двух разделов. Первый раздел включает девять глав и 137 статей. Второй раздел содержит заключительные и переходные положения.

Следует отметить, что Конституция РФ 1993 г., хотя и содер" жит ряд неточностей, в целом знаменует прогрессивный шаг в разви" тии российского конституционализма. Она определяет Россию как федеративное демократическое правовое государство с республикан" ской формой правления (ст. 1). В Конституции закреплен ряд важ" нейших положений — признание прав и свобод человека и гражда" нина в качестве высшей ценности (ст. 2), принципы народовластия и народного суверенитета (ст. 3), признание многообразия форм соб" ственности (ст. 8, 9), разделение властей (ст. 10), демократические принципы формирования органов власти. Конституция определяет социальный и светский характер государства (ст. 7, 14), самостоя" тельность местного самоуправления (ст. 12), закрепляет широкий пе" речень прав и свобод личности (глава вторая). Таким образом, Кон" ституция РФ воплощает современный уровень развития конституци" онно"правовой мысли.

Вглаве третьей закреплены основы регулирования федератив" ных отношений, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. Глава четвертая определяет статус Президента. В ней установлены основные начала выборов Президента, требова" ния, предъявляемые к кандидатам на пост Президента, функции и полномочия последнего. Пятая глава регулирует основы статуса Фе"

дерального Собрания — Парламента РФ, основы его взаимоотноше" ний с главой государства и с Правительством РФ, основы статуса которого регулируются главой шестой. Седьмая глава определяет ос" новные начала организации и деятельности судебной власти в стра" не, а восьмая — основы местного самоуправления. В девятой главе закреплен порядок изменения Конституции РФ. Второй раздел Кон" ституции содержит заключительные и переходные положения, в том числе порядок вступления ее в силу, приведения в соответствие с ней действовавшего ранее законодательства России.

§ 4. Конституционные поправки и пересмотр Конституции РФ

1. Как уже было отмечено, одним из юридических свойств кон" ституции является стабильность, что обеспечивается более сложным порядком ее принятия по сравнению с обыкновенными законами. Конституционная практика выработала следующие способы приня" тия конституций: октроирование, договорный, парламентский, при" нятие учредительным собранием, референдумом.

О к т р о и р о в а н и е (или дарование) означает, что конститу" ция или конституционный акт даруется монархом своему народу. Та" ковыми являются Конституция Иордании 1952 г., Катара 1962 г., За" кон «Об основах власти в Саудовской Аравии» 1992 г., Основной закон Омана 1996 г.

Д о г о в о р н ы й с п о с о б состоит в том, что конституция или конституционный акт является результатом достигнутого соглаше" ния между монархом и представителями высших сословий. В качест" ве примера можно назвать британский Билль о правах 1689 г. Договор" ным способом были приняты конституции Греции 1844 г., Румынии 1866 г., Болгарии 1879 г. и др.1

Большинство действующих конституций принято парламента" ми, как правило, квалифицированным большинством голосов. Это и есть п а р л а м е н т с к и й способ принятия конституции.

Принятие конституции У ч р е д и т е л ь н ы м с о б р а н и е м предполагает формирование органа, имеющего специфическую цель деятельности, — разработку проекта новой конституции и ее приня" тие. Таким способом принимались конституции США — в 1787 г., Португалии — в 1976 г., Болгарии — в 1991 г. и некоторые другие.

1 В какой"то степени договорный характер имела и Конституция СССР 1924 г., поскольку в ее содержание вошел Договор от 30 декабря 1922 г. «Об образовании Союза Советских Социалистических Республик» (см.: Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М.: Юрид. лит., 1984. С. 55—65).

В последнее время получает распространение такой способ при" нятия конституции, как всенародное голосование (р е ф е р е н д у м). Таким способом были приняты конституции Франции (1958 г.), Мон" голии (1992 г.), России (1993 г.) и некоторые другие.

Хотелось бы отметить, что конституционная практика вырабо" тала еще один способ принятия конституций, который не всегда вы" деляется в учебной литературе. Этот способ можно назвать к о м " б и н и р о в а н н ы м, и состоит он в том, что конституция сначала принимается парламентом или учредительным собранием, а уже по" том выносится на референдум. Представляется, что именно послед" ний способ является предпочтительным, поскольку он соединяет представительную и непосредственную демократию, позволяет обес" печить тщательное обсуждение текста конституции на заседаниях пар" ламента (или учредительного собрания) с привлечением квалифици" рованных специалистов, осознающих все тонкости конституционно" правовой материи. Кроме того, в этом случае и сам народ имеет возможность выразить свою волю относительно текста основного за" кона. Голосуя по проекту конституции, народ либо одобряет реше" ние, принятое парламентом, придавая этому решению высшую юри" дическую силу, либо отвергает его. Таким способом были приняты конституции Республики Кореи 1942 г., Испании 1978 г., Турции 1982 г., Гаити 1987 г., Швейцарии 2000 г. и некоторые иные.

2. Порядок изменения и пересмотра Конституции РФ опреде" лен гл. 9 и состоит в следующем. С инициативой изменения Консти" туции РФ могут выступить субъекты, указанные в ст. 134: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой состава соответствующей палаты. Главы 1, 2 и 9 Конституции могут быть пересмотрены не Федеральным Собранием, а Конституционным Собранием, которое созывается, если предложение о пересмотре Конституции поддержа" но тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Конституционное Собрание, созванное в соответствии с феде" ральным конституционным законом, может либо подтвердить неиз" менность Конституции Российской Федерации, либо разработать про" ект новой Конституции и принять его двумя третями голосов от общего числа его членов, либо вынести данный проект на всенарод" ное голосование, которое назначается и проводится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Россий" ской Федерации». Можно сказать, что это особо жесткий порядок изменения Конституции.

Порядок изменения глав с третьей по восьмую определен ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом № 33"ФЗ 1998 г. «О по" рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Рос" сийской Федерации». Изменения в эти главы вносятся особым ак" том — законом о поправках к Конституции Российской Федерации, который принимается в том же порядке, что и федеральные консти" туционные законы, т. е. квалифицированным большинством голосов (три четверти от общего числа членов Совета Федерации и две тре" ти — от общего числа депутатов Государственной Думы), но вступает в силу только после одобрения его органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это так" же особо жесткий порядок изменения.

Специфический порядок предусмотрен для изменения ст. 65 Конституции РФ. Он урегулирован ст. 137 Конституции РФ и Феде" ральным конституционным законом № 6"ФКЗ 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе ново" го субъекта Российской Федерации». Эта статья изменяется по жест" кому и гибкому способам. Изменения могут производиться в следу" ющих случаях:

•принятие в состав РФ нового субъекта;

•образование в составе РФ нового субъекта путем объединения двух или более прежних субъектов;

•изменение конституционного статуса существующего субъекта;

•изменение наименование субъекта РФ без изменения его ста"

туса.

В первых трех случаях изменения в данную статью вносятся на основании соответствующего федерального конституционного зако" на, который принимается обеими палатами квалифицированным большинством голосов (жесткий способ).

Изменение наименования субъекта РФ осуществляется самим законодательным органом данного субъекта Федерации, а изменен" ное наименование этого субъекта включается в ст. 65 Указом Прези" дента РФ. Такой порядок был определен постановлением Конститу" ционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15"П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» и представ" ляет собой гибкий способ изменения Конституции.

За первые четырнадцать лет со дня вступления в силу Конститу" ции РФ изменения касались лишь статьи 65 в связи с образованием новых субъектов в составе РФ или изменением наименований отдель" ных субъектов РФ. Инициированные Президентом РФ в 2008 году поправки к Конституции РФ затрагивают статус органов государ" ственной власти. Они предусматривают увеличение срока полномо" чий Президента РФ до шести лет и Государственной Думы — до пяти

лица (Президент РФ, главы муниципальных образований и т. п.). Органы народного представительства должны действовать от имени народа и выражать его волю, воплощая ее в нормативных правовых актах, являющихся общеобязательными.

Непосредственная (или прямая) демократия означает осуществле" ние народом своей власти путем прямого волеизъявления, т. е. путем принятия непосредственно народом властных решений, влекущих правовые последствия и являющихся общеобязательными.

Конституция РФ закрепляет две важнейшие формы непосред" ственного выражения власти народа — референдум и свободные вы" боры (часть третья ст. 3). Однако в юридической науке и в законода" тельных актах выделяются еще и иные формы непосредственной демократии, такие, как: плебисцит, народная правотворческая ини" циатива, петиции (обращения) граждан, собрания (сходы) граждан по месту жительства, наказы избирателей, отзыв депутата, право на" родного вето и некоторые иные.

В силу особой важности выборы и референдум выделены в от" дельные параграфы. В данном контексте следует рассмотреть иные (кроме выборов и референдума) формы прямой демократии.

Народная правотворческая инициатива — это одна из форм не" посредственной демократии, состоящая в том, что народ (группа из" бирателей в установленном законом количестве) сам может предло" жить для принятия какой"либо законопроект, для чего необходимо собрать требуемое количество подписей под подготовленным ини" циативной группой проектом. Этот законопроект подлежит обяза" тельному рассмотрению компетентным органом. Законодательно дан" ная форма демократии предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий" ской Федерации» и законами субъектов РФ, в частности, в Москве действует Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве».

Петиции (обращения) граждан — это направленные в государ" ственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также уст" ное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (ст. 4 Федерального закона № 59"ФЗ 2006 г. «О по" рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Обращения могут быть как индивидуальными, так и коллективны" ми. Орган (должностное лицо), в адрес которого направлено обраще" ние, обязан рассмотреть его в установленный срок (не более 30 дней, с возможностью продления) и принять необходимые меры.

Собрания (сходы) граждан по месту жительства — это форма не" посредственной демократии, состоящая в том, что властные реше"

ния принимаются на собрании граждан (жителей) какого"либо насе" ленного пункта по вопросам местного значения. Такое решение, при" нятое в соответствии с установленным порядком, является обязатель" ным для всех жителей данного населенного пункта.

Наказы избирателей и отзыв депутата — это формы непосред" ственной демократии, предопределяемые так называемым импера" тивным мандатом. При императивном мандате избранный депутат связан волей избирателей, т. е. должен выполнять то, что ему пору" чено в ходе избирательной кампании — это и есть наказ избирателей. Если же он (депутат) не выполняет волю избирателей, то избиратели вправе отозвать депутата, т. е. досрочно прекратить его полномочия.

Право народного вето состоит в том, что народ своим решением может прекратить действие закона, принятого парламентом. Данная форма прямой демократии непосредственно предусмотрена конститу" циями Италии, Швейцарии, Молдовы, Литвы и некоторых других стран.

В научной литературе выделяются еще такие формы прямой де" мократии, как собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пи кетирования (это — одна форма, имеющая множество проявлений1), а также всенародное обсуждение законопроектов и других важных воп росов, однако это не является общепризнанным.

Необходимо отметить, что Федеральный закон № 131"ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле" ния» определяет местное самоуправление как одну из форм осуще" ствления народом своей власти, хотя сам закон устанавливает, что местное самоуправление осуществляется через формы прямой демок" ратии, а также через избранные или назначенные органы местного самоуправления. Думается, более правильно считать местное само" управление разновидностью публичной власти и формой самоорга" низации населения муниципальных образований для решения задач местного значения2, но не самостоятельной формой народовластия.

§ 2. Референдум и выборы как основные формы прямой демократии

1. Референдум (от лат. referendum — то, что должно быть сооб" щено) означает голосование граждан по вопросам общегосударствен" ного, регионального или местного значения.

1 Порядок проведения названных публичных мероприятий в России определен Федеральным законом № 54"ФЗ 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, ше" ствиях и пикетированиях».

2 О местном самоуправлении см. гл. 23 настоящего пособия.

Наряду с референдумом выделяется еще и такая форма прямой демократии, как плебисцит (от лат. plebiscitum — решение народа). По вопросу соотношения этих понятий высказываются различные точки зрения. Одни полностью отождествляют их. Другие проводят различие, состоящее в том, что плебисцит проводится по вопросам национального суверенитета. Примером такого рода плебисцита мо" гут служить плебисциты, проведенные в Монголии и в Малайзии. В Монголии в 1945 г. на плебисцит были вынесены вопросы о присое" динении к КНР или сохранении государственного суверенитета (боль" шинство участников плебисцита высказались за сохранение сувере" нитета). Плебисцит в Малайзии проводился в 1963 г. по вопросу о выходе Сингапура из состава Малазийской федерации (такой выход состоялся. Сейчас Республика Сингапур является самостоятельным государством). Народное голосование по всем другим вопросам есть референдум, полагают сторонники данной позиции. Не вступая в дис" куссию, рассмотрим только референдум, поскольку именно эта фор" ма предусмотрена российской Конституцией.

По юридической силе принимаемых на референдуме решений он делится на консультативный и императивный. На консультативном ре ферендуме выявляется мнение народа относительно того или иного вопроса. Примером такого референдума может служить референдум, проведенный в РФ в апреле 1993 г. (о доверии Президенту РФ). На императивном референдуме принимается общеобязательное решение, не требующее дополнительного подтверждения органом государствен" ной власти.

Референдум может проводиться на общегосударственном, реги" ональном и местном уровнях. Соответственно, в России проводятся общероссийский референдум, референдумы в субъектах РФ и мест" ные референдумы. Порядок проведения референдумов в России опре" деляется Федеральным конституционным законом № 5"ФКЗ 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом № 67"ФЗ 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и пра" ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соот" ветствующими законами субъектов РФ, уставами муниципальных об" разований и иными нормативными правовыми актами.

Рассмотрим процедуру организации и проведения референдума на примере общероссийского референдума, которая урегулирована Федеральным конституционным законом № 5"ФКЗ 2004 г. «О рефе" рендуме Российской Федерации» (далее — ФКЗ о референдуме).

Под референдумом РФ понимается всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по воп" росам государственного значения (ст. 1).

Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего, равного, прямого и свободного волеизъявления при тай" ном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает рав" ным числом голосов и голосует лично. Участие в референдуме явля" ется свободным и добровольным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается (ст. 2). Подробно эти принципы будут рассмотрены в связи с анализом избирательного права.

Вреферендуме РФ имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума РФ 18 лет, в том числе и проживающий или находящийся в период подготовки и про" ведения референдума РФ за пределами территории РФ. Не имеет пра" ва участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 2).

Закон устанавливает обязательность проведения референдума, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Обще" российский референдум проводится также в том случае, если между" народным договором РФ предусмотрено принятие нормативного акта или решение какого"либо вопроса референдумом. На общероссий" ский референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конститу" цией РФ к ведению Российской Федерации или к совместному веде" нию РФ и субъектов РФ.

Вто же время закреплен перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум: 1) об изменении статуса субъектов РФ;

2)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий вы" борных органов власти и должностных лиц федерального уровня (Пре" зидент РФ, палаты Федерального Собрания РФ); 3) об избрании, о назначении на должность или продлении полномочий лиц, замеща" ющих государственные должности РФ; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных го" сударственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении полномочий органов, образованных в соответствии с международ" ным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назна" чаемых в соответствии с международным договором РФ; 6) о приня" тии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безо" пасности населения; 7) вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной ком" петенции федеральных органов государственной власти.

Кроме того, общероссийский референдум не может быть исполь" зован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнан"