Arbuzkin_Obschestvoznanie

2.Состав субъектов РФ определен ст. 65 Конституции и до 1 декабря 2005 г. включал: 21 республику, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одну автономную область и 10 автономных округов. Всего — 89 субъектов.

Состав субъектов Федерации может меняться путем принятия нового субъекта или образования нового субъекта в составе РФ. Эти процедуры урегулированы Федеральным конституционным законом

№6"ФКЗ 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Согласно названному Закону принятие нового субъекта пред" ставляет собой процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к России иностранного государства или его части. Принятие нового субъекта Федерации осу" ществляется в соответствии с международным договором и соответ" ствующим федеральным конституционным законом о принятии в со" став РФ нового субъекта.

В случае принятия иностранного государства этому субъекту пре" доставляется статус республики, если международным договором не предусмотрено иное, а в случае принятия части иностранного госу" дарства этому субъекту предоставляется статус республики, края, об" ласти, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуще" ствлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Образование в составе РФ нового субъекта осуществляется по результатам референдумов, проводимых в объединяемых субъектах, и в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об об" разовании нового субъекта».

Начиная с 2003 г. объединительные референдумы состоялись в 11 субъектах РФ, по результатам которых было образовано пять но" вых субъектов – четыре края и одна область. По состоянию на 1 марта 2008 г. Российская Федерация включает 83 субъекта, в том числе 21 республику, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область и 4 автономных округа.

3.Нынешнее политико"территориальное устройство России ба" зируется на принципах, закрепленных в ст. 5 Конституции РФ, к числу которых относятся следующие:

1) государственная целостность РФ. Россия является целостным нераздельным государством, созданным путем наделения субъектов Федерации определенными политическими правами при отсутствии права выхода (сецессии) из состава Российской Федерации;

2)единство системы государственной власти. Данный принцип означает, что только вся совокупность органов государства (и феде" ральных, и субъектов Федерации) осуществляет всю полноту госу" дарственной власти. Взятые в отдельности органы власти на феде" ральном уровне или уровне субъектов Федерации не обладают всеми необходимыми полномочиями для осуществления функций государ" ства в полном объеме;

3)равноправие субъектов Федерации состоит в их равном поло" жении во взаимоотношениях друг с другом и во взаимоотношениях с федеральной властью;

4)равноправие и самоопределение народов РФ. Равноправие народов выражается в предоставлении каждому народу России оди" наковых возможностей в развитии своей национальной культуры, языка, всего этноса в целом. Самоопределение означает предостав" ление каждому народу возможности устанавливать свой политичес" кий статус, учреждать национально"государственные структуры, из" менять статус государственных образований в рамках субъектов Российской Федерации;

5)разграничение предметов ведения и полномочий между орга" нами федеральной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Данный принцип выражается в том, что в условиях един" ства системы государственной власти в стране между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации осуществляется такое распределение предметов ведения и полномочий, которое обес" печивает реализацию общефедеральных целей и задач с учетом инте" ресов всех субъектов Федерации.

§2. Конституционный статус России как Федерации

Россия имеет все признаки федеративного государства. Россий" ская Федерация обладает учредительной властью, которая определя" ет основы устройства государства и системы органов государствен" ной власти, а также основы правового положения личности.

Именно Федерации в целом принадлежит государственный су" веренитет (ст. 4 Конституции РФ). Российская Федерация обладает территориальным верховенством. Согласно ст. 67 Конституции тер" ритория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море1, воздушное

1 Территориальное море — это полоса прибрежных морских вод определенной ширины, отсчитываемой от линии наибольшего отлива. В большинстве государств ширина территориального моря составляет от 3 до 12 морских миль (в РФ — 12 мор" ских миль).

пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенны" ми правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шель" фе1 и в исключительной экономической зоне2 РФ. На федеральном уровне действуют органы государственной власти — Федеральное Со" брание, Президент РФ, Правительство РФ и система федеральных судов. Следует отметить, что в процедурах формирования и деятель" ности этих органов находит выражение федеративная природа госу" дарства. Так, федеральный парламент является двухпалатным. Одна из палат состоит из представителей субъектов Федерации. Прави" тельство РФ координирует деятельность органов исполнительной вла" сти субъектов РФ по предметам совместного ведения в целях обеспе" чения сочетания интересов РФ и ее субъектов (ст. 43 Федерального конституционного закона № 2"ФКЗ 1997 г. «О Правительстве Рос" сийской Федерации»). В стране существуют единая денежная систе" ма, единые Вооруженные Силы, единая внешняя политика. РФ име" ет собственные государственные символы и государственный язык.

Все отмеченное характеризует Россию как суверенное федера" тивное государство.

§ 3. Конституционный статус субъектов Российской Федерации

Как уже было отмечено, в России существует несколько видов субъектов Федерации. Это — республики, области, края, города фе"

1 Континентальный шельф — это прилегающий к территориальным водам район морского дна, включая его недра, определенной ширины, в котором государство осу" ществляет суверенные права в целях разведки и разработки природных ресурсов кон" тинентального шельфа. Внешняя граница континентального шельфа проходит по внешней границе континентального материка или на расстоянии 200 морских миль от берега, если внешняя граница материка не простирается на такое расстояние. К ресурсам континентального шельфа относятся минеральные и иные неживые ресур" сы морского дна и его недр, а также живые организмы, обитающие на морском дне. Статус континентального шельфа в РФ определен Федеральным законом № 187"ФЗ 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации».

2 Исключительная экономическая зона — это морской район шириной до 200 морских миль, прилегающий к территориальным водам, в котором государство осу" ществляет суверенные права по разведке, разработке, сохранению и использованию живых и неживых природных ресурсов, расположенных или обитающих в водах, на морском дне и в его недрах. Другие государства в пределах данной экономической зоны обладают свободой судоходства, включая военное мореплавание, свободой по" летов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и некоторыми иными, свя" занными с названными свободами.

дерального значения, автономная область и автономные округа. Все субъекты равноправны, но собственный статус их имеет определен" ные отличия. По особенностям конституционно"правового статуса можно выделить три вида субъектов РФ — это республики (государ" ства или политико"государственные образования), автономная об" ласть и автономные округа (национально"государственные или авто" номные образования), наконец, края, области и города федерального значения, являющиеся территориально"государственными образова" ниями.

Республики — это субъекты Федерации, обладающие почти все" ми признаками государства, за исключением суверенитета. Респуб" лики имеют свою Конституцию, принимаемую ими самостоятельно, систему республиканских органов государственной власти, свой го" сударственный язык, используемый наряду с общероссийским, и дру" гие атрибуты государственной власти.

Автономная область и автономные округа являются националь" но"государственными образованиями. Это означает, что они возник" ли в результате самоопределения народов, давших наименование со" ответствующим округам или области (так называемые титульные нации). Их статус определяется федеральной Конституцией, Уста" вом, принимаемым каждым субъектом самостоятельно. Кроме того, статус субъектов данного вида может быть определен федеральным законом об автономной области или автономном округе, принимае" мым по представлению законодательных и исполнительных органов данных субъектов (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Федеральная Кон" ституция устанавливает также, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федераль" ным законом и договором между органами государственной власти данных субъектов (ст. 66).

Территориально государственные образования созданы по терри" ториальному признаку. Их статус определяется Конституцией РФ и собственным Уставом.

Все субъекты РФ во взаимоотношениях друг с другом и с феде" ральной властью равноправны. Все субъекты Федерации имеют об" щие черты, характеризующие их конституционно"правовой статус:

• ограниченная учредительная власть, выражающаяся в том, что каждый субъект самостоятельно образует собственную систему орга" нов власти в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон № 184"ФЗ 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации законодательных (представитель" ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Субъекты РФ самостоятельно осуществля"

ют законотворчество, включая принятие Конституции или Устава, но они не могут в одностороннем порядке (без согласования с феде" ральной властью) изменить свой статус;

•каждый субъект Федерации участвует в формировании феде" ральных органов государственной власти. Это будет показано при рассмотрении порядка формирования Федерального Собрания РФ;

•субъекты Федерации имеют свой бюджет, свою собственность;

•субъекты Федерации могут участвовать в международных и внешнеэкономических связях в рамках общефедеральной внешней политики. Данная сфера отношений регулируется Федеральным за" коном № 4"ФЗ 1999 г. «О координации международных и внешне" экономических связей субъектов Российской Федерации». Согласно этому Закону субъекты РФ могут вести переговоры с иностранными партнерами и заключать соглашения.

§4. Основы разграничения предметов ведения

иполномочий между органами государственной власти РФ

иорганами государственной власти субъектов РФ

1. Нормативно"правовую основу разграничения предметов ве" дения и полномочий составляют Конституция РФ, федеральные за" коны, Федеративный договор 1992 г. и некоторые иные акты.

Под предметами ведения можно понимать ту или иную сферу отношений, подлежащих регулированию, т. е. круг решаемых вопросов. Полномочия — это права (правомочия) по регулированию предметов, отнесенных к ведению. Иными словами, полномочия — это то, что может сделать субъект управления со своим предметом ведения (как он решает тот или иной вопрос). Предметы ведения и полномочия, взятые в совокупности, образуют компетенцию того или иного органа.

Разграничение предметов ведения и полномочий предполагает определение тех сфер, которые находятся исключительно в ведении Федерации в целом или в ведении ее субъектов, а также сфер совмест" ного ведения Федерации и субъектов. В сферах исключительного ве" дения осуществляется в полном объеме или федеральная власть, или власть субъекта Федерации. А в сфере совместного ведения происхо" дит соприкосновение федеральной и региональной власти. В соот" ветствии с этим выделяются три сферы ведения:

сфера исключительного ведения РФ, где полномочия принадле" жат только РФ;

сфера исключительного ведения субъектов РФ, где они облада" ют всей полнотой полномочий;

сфера совместного ведения, где полномочия принадлежат и Фе" дерации, и субъектам и распределяются между ними.

Предметы исключительного ведения РФ закреплены в ст. 71 Кон" ституции РФ. Их можно разделить на следующие группы:

1)в сфере государственного строительства наиболее важными являются принятие и изменение Конституции РФ и федеральных за" конов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; установление сис" темы федеральных органов законодательной, исполнительной и судеб" ной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеративное устрой" ство и территория РФ; федеральная государственная служба и др.;

2)в сфере экономического и социально"культурного строитель" ства в ведении РФ находятся федеральная государственная собствен" ность и управление ею; установление правовых основ единого рын" ка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; деятельность в кос" мосе и некоторые иные;

3)в сфере международных отношений Федерация ведает вопро" сами внешней политики и международных отношений РФ, между" народных договоров РФ; вопросами войны и мира; внешнеэкономи" ческими отношениями;

4)в сфере обороны и безопасности: оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имуще" ства; производство ядовитых веществ, наркотических средств и по" рядок их использования и некоторые иные.

2. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся следующие предметы:

1)в сфере государственного строительства — обеспечение соот" ветствия федеральной конституции и федеральным законам норма" тивно"правовых актов субъектов Федерации; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.;

2)в сфере экономики — вопросы владения, пользования и рас" поряжения землей, недрами, водными и другими природными ре" сурсами; разграничение государственной собственности; природо" пользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па" мятников истории и культуры и др.;

3)в социальной сфере — защита прав и свобод человека и граж" данина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение закон" ности, правопорядка, общественной безопасности; режим погранич" ных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и др.;

4)в сфере внешней политики — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение междуна" родных договоров РФ.

Предметы исключительного ведения субъектов РФ закреплены в Конституциях (Уставах) соответствующих субъектов. Конституция РФ устанавливает, что вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Очень важным и сложным вопросом в связи с разграничением предметов ведения и полномочий является вопрос о распределении полномочий между Федерацией и ее субъектами по предметам со" вместного ведения. Здесь можно говорить о двух основных (хотя есть

идругие) принципах в распределении данной компетенции. Первый из них называется принципом дополнительной компетенции и со" стоит в том, что Федерация по предметам совместного ведения изда" ет основополагающие акты в форме федеральных законов, а субъек" ты Федерации принимают в соответствии с федеральными свои нормативные правовые акты, детализирующие (дополняющие) фе" деральное регулирование. Данный принцип закреплен в ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Примером такого соотношения полномочий явля" ется Федеральный закон № 154"ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым субъекты Федерации принимают свои зако" ны, конкретизирующие организацию и порядок деятельности орга" нов местного самоуправления.

Другой принцип, называемый принципом конкурирующей ком" петенции, состоит в том, что субъекты Федерации могут самостоя" тельно и в полном объеме регулировать отношения в сфере совмест" ного ведения, поскольку они не урегулированы федеральными актами. В случае издания последних акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с ними. Данный принцип закрепляется в Федеральном законе № 184"ФЗ 1999 г. (с последующими изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис" полнительных органов государственной власти субъектов Российс" кой Федерации». Положения Конституции РФ и федеральных зако" нов детализируются в двухсторонних договорах о разграничении

предметов ведения и полномочий, заключаемых между федеральны" ми органами государственной власти и органами государственной вла" сти субъектов Федерации.

§ 5. Проблемы совершенствования федеративных отношений в России

Несовершенство федеративных отношений, неудовлетверенность субъектов сложившейся системой разграничения предметов ведения и полномочий, в ряде случаев прямое нежелание центра и регионов идти на компромиссы предопределили необходимость поиска путей дальнейшей гармонизации этих отношений. Данный поиск ведется как самими регионами, так и федеральным центром.

Так, по инициативе субъектов были образованы межрегиональ" ные ассоциации экономического взаимодействия: Ассоциация обла" стей и городов Центральной России, Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо"Запада, Ассоциация «Чернозе" мье», Ассоциация социально"экономического сотрудничества респуб" лик, краев и областей Северного Кавказа, Ассоциация «Большая Вол" га», Уральская региональная Ассоциация, Межрегиональная Ассо" циация «Сибирское соглашение», Дальневосточная Ассоциация.

Центр признал их статус"кво и в июне 1994 г. между этими ассо" циациями и Правительством РФ было подписано Генеральное со" глашение на 1994—1995 гг. В 1999 г. был принят Федеральный закон № 211"ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассо" циаций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе" дерации». Данный Закон определял правовые, экономические и орга" низационные гарантии деятельности указанных ассоциаций, а также условия, способствующие социально"экономическому развитию субъектов РФ и Федерации в целом.

В свою очередь и федеральный центр выступил со своей иници" ативой. Указом Президента РФ № 849 2000 г. «О полномочном пред" ставителе Президента РФ в федеральном округе» были образованы федеральные округа, охватывающие территории нескольких субъек" тов РФ. Сначала было семь федеральных округов, но в январе 2010 г. из состава Южного округа был выделен Северо"Кавказский феде" ральный округ с центром в г. Пятигорске. В настоящее время имеет" ся восемь федеральных округов:

•Центральный федеральный округ (с центром в г. Москве);

•Северо"Западный (центр —г. Санкт"Петербург);

•Южный (г. Ростов"на"Дону);

•Северо"Кавказский (г. Пятигорск);

•Приволжский (г. Нижний Новгород);

•Уральский (г. Екатеринбург);

•Сибирский (г. Новосибирск);

•Дальневосточный (г. Хабаровск).

Вэти округа были назначены полномочные представители Пре" зидента РФ, которые представляют Президента РФ в пределах соот" ветствующего федерального округа и обеспечивают реализацию кон" ституционных полномочий главы государства в пределах соответству" ющего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Он не" посредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Ста" тус полномочных представителей определен Положением, утверж" денным названным Указом Президента № 849 2000 г.

Внастоящее время можно выделить некоторые тенденции в раз" витии федеративных отношений в России. Во"первых, это — укрепле" ние вертикали власти, что проявляется в усилении контрольных пол" номочий федеральных органов государственной власти в сфере обе" спечения соблюдения федерального законодательства. Во"вторых — деволюция, т. е. передача ряда полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ. В"третьих — укрупнение субъектов Феде" рации, что проявляется в образовании Пермского, Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев, а также Иркутской области, объе" диненной с Усть"Ордынским Бурятским автономным округом.

После 2004 г. проявила себя еще одна тенденция в развитии федеративных отно& шений в России — расширение федерального компонента в регулировании об& щественных отношений в стране. Эта тенденция проявляется в том, что в феде& ральных законах, принятых в течение 2004 –2008 г. и направленных на совершен& ствование разграничения полномочий, закрепляется, с одной стороны, передача части полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ и даже на муниципальный уровень. С другой стороны, под воздействие федерального зако& нодательства подпадают те сферы, которые могут и должны быть урегулированы законами субъектов РФ. В подтверждение этого можно привести такой пример: Федеральный закон № 8 ФЗ 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Рос& сийской Федерации» был заменен Федеральным законом № 25&ФЗ 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», т.е. отношения в сфере муниципальной службы теперь в полном объеме урегулированы федеральным законом, что вряд ли целесообразно в федеративном государстве.

Следует отметить еще один важный аспект федеративных отно" шений в нашей стране, касающийся вопросов соблюдения федераль" ной Конституции и федеральных законов. В течение 2000—2005 гг. в федеральные законы был внесен ряд изменений, усиливающих от"

ветственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за неисполнение положений федерального законода" тельства.

Глава 18. Система государственных органов

вРоссийской Федерации

§1. Государственный аппарат. Понятие

Государственная власть осуществляется через государственный аппарат, представляющий собой целостную систему государственных органов, выполняющих в своей совокупности функции государства. Каждый орган, входящий в эту систему, обладает своеобразными чер" тами. Но всех их объединяет ряд общих признаков, которые отлича" ют государственный орган от иных государственных структур и от негосударственных образований. Можно выделить ряд признаков го" сударственного органа.

Главным признаком государственного органа является наличие властных полномочий. В л а с т н о е п о л н о м о ч и е — это спе" циальное право на принятие общеобязательных решений и примене" ние принудительных мер для обеспечения исполнения этих реше" ний. Такого рода полномочия вместе с предметами ведения образуют компетенцию государственного органа, в рамках которой и действу" ет каждый орган — это является вторым важным признаком, т. е. наличием у государственного органа четко определенной (законода" тельством) собственной компетенции. Государственный орган упол" номочивается государством осуществлять от имени государства оп" ределенные государственные задачи и функции, что составляет следующий признак государственного органа. Еще одним признаком является наличие установленной нормативными правовыми актами организационной структуры. Наконец, каждый государственный орган образуется государством, т. е. в соответствии с государственно" властным решением компетентного органа.

Следует отметить, что в систему государства входят не только государственные органы, но и иные структуры, например, государ" ственные предприятия (государственные унитарные предприятия), уч" реждения (образовательные, научные, медицинские и т. п.). Назван" ные предприятия и учреждения, хотя и относятся к государству, но не являются государственными органами. Их отличает от органов го" сударства отсутствие отмеченных признаков.