1.3. Институциональный аспект государственных финансов

Границы сферы финансов органов управления (органов государственной власти) определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов в первую очередь связано с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его отграничением от других секторов экономики. Систему органов управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти, а также органы местного (муниципального) управления и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного и местного (муниципального) управления.

С функциональной точки зрения сектор государственного и местного управления определяется задачами и сферами ответственности, возложенными на институциональные единицы этого сектора. Это оказание нерыночных услуг, перераспределение доходов и собственности, выполнение общегосударственных и местных задач. Сектор органов власти отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные и местные органы управления осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции, коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

Границы сектора не всегда определены достаточно четко. Поэтому исходной точкой организации государственных финансов является установление видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием, разграничивающим сектор государственного управления и другие сектора экономики, являются выполняемые ими функции.

Институциональные единицы, выполняющие эти функции, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других финансовых планах органов управления, а вследствие самого характера этой деятельности. Организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления. Отнесение какого-либо вида деятельности или институциональной единицы к сектору государственного управления определяется исходя из того, соответствуют ли выполняемые ими функции функциям органов государственного управления.

Согласно рекомендациям Международного валютного фонда система государственного управления охватывает следующие функции:

некоммерческие функции, выполняемые предприятиями, ведомствами и организациями, входящими в органы государственного управления;

социальное страхование, осуществляемое, контролируемое и финансируемое органами государственного управления;

пенсионное обеспечение государственных служащих через государственный пенсионный фонд, резервные фонды которого инвестируются в государственные ценные бумаги;

производственная и коммерческая деятельность, обеспечивающая внутренние потребности сектора государственного управления и осуществляющая продажу за пределы этого сектора, но в незначительных объемах;

финансирование таких органов, как кредитные учреждения, фонды которых полностью образуются за счет средств государства, и сберегательные учреждения, полностью отчисляющие все свои поступления государственным органам, их обязательства имеют иную форму, чем срочные и сберегательные вклады;

деятельность некоммерческих учреждений, обслуживающих домашние хозяйства, и некоммерческих предприятий, финансируемых и контролируемых органами государственного управления или обслуживающих государственные учреждения;

операции, осуществляемые наднациональными органами. Государственный сектор с позиций прав собственности (а не выполняемых функций) объединяет сектор государственного управления, а также принадлежащие или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия. Нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного Управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (использования активного сальдо) платежного баланса с финансированием государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.