11.2 Бюджетный механизм и характеристика его звеньев

Практическая реализация бюджетных отношений осуществляется с помощью бюджетного механизма.

Бюджетный механизм представляет собой совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета и межбюджетных отношений.

Можно выделить три звена бюджетного механизма:

• методы аккумуляции средств в бюджете;

методы и формы выделения средств из бюджета; методы и формы межбюджетных отношений.

Выделяют два метода аккумуляции средств в бюджет: налоговый и неналоговый. Налоговым методом в бюджете аккумулируются непосредственно налоги, а также налоговые платежи, к которым относятся государственная пошлина, таможенные тарифы, платежи за пользование природными ресурсами, лицензионные и другие сборы и т.п. Посредством неналогового метода в бюджет поступают: доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, пени, имеющие неналоговый характер, и др.

Выделение средств из бюджета также осуществляется различными методами. Традиционно главным методом выделения средств из бюджета является бюджетное финансирование. Под бюджетным финансированием понимается выделение бюджетных ассигнований на принципах безвозвратности, бессрочности и бесплатности (безвозмездности). Этот метод являлся единственным в условиях командно-административной экономики. При переходе страны к рыночным отношениям государство стало использовать еще один метод предоставления бюджетных средств: бюджетное кредитование. Под бюджетным кредитованием понимается выделение средств из бюджета на принципах кредитования, т.е. возвратности, срочности, платности. В законах о федеральном бюджете на каждый год устанавливаются определенные правила бюджетного кредитования, где оговариваются целевые направления бюджетных кредитов, ограничения по ставкам, объекты кредитования и др. В Бюджетном кодексе Российской Федерации оговариваются понятия «бюджетный кредит» и «бюджетная ссуда». Под бюджетным кредитом понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возмездной и возвратной основах.

Бюджетная ссуда - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Такой подход к определению основных понятий бюджетного законодательства представляется не совсем правильным. В настоящее время в кредитной и финансовой литературе не определены понятия «кредит» и «ссуда». Некоторые авторы считают, что под ссудой следует понимать беспроцентный (бесплатный) кредит, другие рассматривают ссуду как денежные средства, переданные на принципах возвратности и срочности, не считая ссуду экономической категорией, третьи считают, что ссуда и кредит -синонимы. В Гражданском кодексе Российской Федерации разделены понятия «договор кредита», «договор ссуды» и «договор займа». Дискуссионные вопросы определения таких понятий, как «кредит», «ссуда», «заем», представляют большой интерес для исследователей, аспирантов и студентов, но в законодательных и тем более кодифицированных документах они должны быть определены четко и не вызывать разночтений. На наш взгляд, при определении бюджетного кредита необходимо оговаривать не только возвратность и платность, но и такой важный принцип кредитования, как срочность. В определении бюджетной ссуды не следует ограничивать ее срок пределами финансового года. В этом случае получается, что ссуду можно получить лишь в первой половине года до июля, так как срок ее предоставления ограничен шестью месяцами. В условиях перехода к финансированию по результатам предполагается использовать только бюджетные кредиты, а бюджетные ссуды отменить.

В начале 90-х годов в литературе рассматривался также такой метод предоставления бюджетных средств, как передача средств в управление. В этом случае предполагалось выделение бюджетных средств не юридическим или физическим лицам, а органам власти и управления на принципах возвратности и срочности, как платно, так и безвозмездно. Именно этот метод послужил прообразом бюджетной ссуды. Недостатком является субъективность в определении принципов предоставления средств (платно или безвозмездно) заемщикам.

В третьем звене бюджетного механизма рассматриваются методы распределения средств между бюджетами и формы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения представляют собой часть финансовых отношений, возникающих между центральными органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти, по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий и перераспределения бюджетных средств.

При переходе страны к рыночным отношениям возникли совершенно новые формы межбюджетных отношений, совершенствовались старые. В условиях командно-административной экономики главными формами межбюджетных отношений являлись дотации, а единственным методом распределения доходов между бюджетами - выделение закрепленных и регулирующих доходов. К закрепленным доходам республиканских бюджетов относились доходы от предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, а также государственные налоги, передаваемые в бюджеты республик полностью или по нормативам, установленным на длительный срок (не менее пяти лет). Регулирующими доходами являлись средства, передаваемые из вышестоящих нижестоящим бюджетам сверх закрепленных доходов в виде отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов и других доходов для полного покрытия всех расходов, предусмотренных в бюджетах административно-территориальных единиц.

В новых условиях появляются новые формы межбюджетных отношений. Коренным образом изменились принципы распределения средств между бюджетами в связи с возникновением в 1994 г. такой формы межбюджетных отношений, как трансферты. Трансферты представляют собой возвратные платежи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, выделяемые из специально создаваемого для этих целей Фонда финансозой поддержки регионов (ФФПР). Главным критерием отнесения региона к группе регионов, нуждающихся или не нуждающихся в поддержке, являлся бюджетный доход на душу населения.

Введение трансфертов было весьма значимым шагом в реформе межбюджетных отношений, так как они являлись достаточно объективной формой распределения бюджетных средств по сравнению с дотациями. Однако трансфертное распределение также не было лишено недостатков. Уровень бюджетных доходов на душу населения как критерий распределения бюджетных средств из ФФПР не обеспечивал сопоставимости бюджетных расходов субъектов Федерации, поскольку цены на товары и услуги в регионах значительно различаются. Кроме того, органы власти субъектов Федерации были заинтересованы в уменьшении бюджетных доходов, так как чем меньше доходы, тем больше трансферты. Кроме того, при фактическом выделении трансфертов осуществлялись значительные корректировки и пересчет их сумм.

Для устранения этих и других недостатков Правительством РФ были разработаны Программа реформирования межбюджетных отношений и Программа развития бюджетного федерализма. В соответствии с этими программами бюджетные доходы на душу населения должны корректироваться на индекс бюджетных расходов, а с целью объективного определения бюджетных доходов необходимо оценивать налоговый потенциал региона. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. установлены общие схемы разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, отражены формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Несколько видоизменились закрепленные и регулирующие доходы. В Бюджетном кодексе Российской Федерации дано понятие «собственные доходы» взамен «закрепленных». Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и без возвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Регулирующие доходы бюджетов - федеральные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

К новым формам межбюджетных отношений относятся субсидии и субвенции, сохранилась также такая форма выделения финансовой помощи из бюджетов другого уровня, как дотация. В соответствии с Бюджетным кодексом субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.