Семинар № 2. Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления

План:

1. Понятие и юридическая природа местного самоуправления. Взаимодействие государства и местного самоуправления.

2. Основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления (континентальная, англо-американская, иберийская и др.) и российский опыт.

3. Принципы местного самоуправления.

4. Функции местного самоуправления.

Вопросы для экспресс-опроса:

1. Понятие местного самоуправления.

2. Перечислить принципы местного самоуправления.

3. Назвать модели организации местного самоуправления.

4. Перечислить функции местного самоуправления.

Практическое задание:

1. Соотнесите понятия «местное самоуправление» и «гражданское общество» (общее, особенное, взаимодействие).

2. Соотнесите термины децентрализация и деконцентрация публичной власти. Какой из этих терминов подходит для описания местного самоуправления как уровня публичной власти?

3. К какой из известной Вам модели взаимодействия государства и местного самоуправления (континентальной, англо-американской, др.) ближе российский вариант организации местного самоуправления? Аргументируйте свой ответ ссылками на федеральное законодательство. Составьте таблицу основных критериев отличия моделей взаимодействия государства и местного самоуправления. Объясните причину заимствования именно этой модели российским законодателем.

«Таблица № 3»

«Модели взаимодействия государства и местного самоуправления»

Критерии разграничения	Континентальная	Англоамериканская	Иберийская	Советская

4. Соотнесите понятия «муниципальное управление», «местное управление», «самоуправление». Обратите внимание на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «Удмуртскому делу». Советский вариант организации взаимодействия с местными органами власти представляет собой местное самоуправление или местное государственное управление?

5. В доктрине при определении термина муниципальное образование раскрывают его через понятие «территории», через понятие «население», через осуществление «местного самоуправления» Как Вы можете охарактеризовать юридическую природу муниципального образования? Какой термин ведущий для определения муниципального образования: населения, территория, местные органы, публичная власть?

6. Прочитайте выдержку из решения ЕСПЧ по делу гражданина Российской Федерации Г. (Гражданин Российской Федерации обжаловал длительность исполнения судебного решения управлением социальной защиты населения администрации г. Чапаевска, Самарская область). Власти Российской Федерации утверждали, что Управление социальной защиты населения администрации г. Чапаевска является муниципальным учреждением администрации г. Чапаевска и Российская Федерация не может нести ответственность за неисполнение судебного решения органом местного самоуправления. Суд отметил, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов (см. решение Европейской Комиссии по делу Ротентурм Коммюн против Швейцарии; решение Европейской Комиссии по делу Аюнтамьенто де Х. против Испании). Европейский суд напоминает, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Европейский суд счел, что управление социальной защиты населения г. Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 статья 132 Конституции Российской Федерации. Соответственно Европейский суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти Российской Федерации. Сделайте вывод о том, какой концепции организации местного самоуправления (общественной, дуалистической, государственной, иной) придерживаются судьи Европейского Суда по правам человека.

7. Укажите названия основных концепций, объясняющих правовую природу местного самоуправления. Сделайте вывод о том, на основании какой концепции, объясняющей правовую природу местного самоуправления построен Федеральный закон № ФЗ-131 и Конституция Российской Федерации.

8. Прочитайте отрывок текста из нескольких учебников по теории государства и права: Теория государства и права: учебник. под ред. А.В. Мелехина. М.:Маркет ДС, 2007; Теория государства и права: учебник. под ред. Н.И. Матузов, А.В. Малько. М: Юристъ, 2004; Теория государства и права: учебник для юридических ВУЗОВ. Учебник под ред. А.С. Пиголкина. М: ОАО Издательский Дом «Городец», 2003: «Только государство является единственным и исключительным источником права, которое формируется посредством принимаемых им законов. Правотворчество представляет собой разновидность государственной деятельности». Оцените эти утверждения с точки зрения установления природы правовых актов местного самоуправления и природы самой муниципальной власти. Имеют ли муниципальные правовые акты тот же характер, что и акты государства.

9. Составьте таблицу «Система принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации», сопоставляя положения, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления и в ФЗ-131. Какие нормы Хартии не инкорпорированы в российское законодательство? О надлежащем соблюдении каких положений Хартии высказываются сомнения в российской доктрине.

10. Пунктом 4 статьи 10 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» к полномочиям Главы Республики Коми было отнесено представление советам муниципальных образований кандидатур на должности глав администраций муниципальных образований. Согласно данному Закону глава администрации муниципального образования, непосредственно руководящий работой администрации муниципального образования и выполняющий исполнительно-распорядительные функции (статьи 2, 27), избирается на должность по представлению Главы Республики Коми советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования; при этом на должность главы администрации муниципального образования Главой Республики Коми могут быть предложены председатель совета муниципального образования, депутат совета муниципального образования, депутат Государственного Совета Республики Коми от данного избирательного округа, осуществляющий свои полномочия на неосвобожденной основе, иные лица; одна и та же кандидатура может быть представлена Главой Республики Коми на должность главы администрации муниципального образования не более двух раз (часть 5 статьи 27 Закона). Ни депутаты советов муниципальных образований, ни какие-либо другие субъекты местного самоуправления правом предлагать кандидатуры на должность главы администрации муниципального образования указанным Законом не наделяются, – оно закреплено лишь за Главой Республики Коми. Какие принципы местного самоуправления были нарушены данным законом, и какие меры по их восстановлению можно предпринять?

11. Губернатор области издал указ «О чрезвычайных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации в г. Н.», которым в связи с массовым выходом из строя систем отопления, водоснабжения в городе вводился особый режим управления. Сущность особого режима заключалась в том, что персональная ответственность за решение дел в городе возлагалась на руководителей областной администрации, курирующих соответствующие сферы инфраструктуры. Дайте правовую оценку данного указа с точки зрения принципов местного самоуправления.

12. Администрация области внесла на рассмотрение областного законодательного органа проект закона, по которому предусматривалось в областном центре упразднить представительный орган местного самоуправления, а его функции и полномочия передать областной думе, с целью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Администрацией города должен был руководить глава города, избираемый непосредственно населением. Оцените соответствие данного законопроекта принципам местного самоуправления.

13. В соответствии с ч.ч.1 и 2 статьи 26 Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» население муниципального образования избирает главу муниципального образования – должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования; глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном законом Приморского края. Дайте правовую оценку вышеизложенным положениям с точки зрения принципов местного самоуправления.

14. Статьей 20 Устава Курской области устанавливалось, что «сельские, поселковые администрации как местные органы государственной власти создаются в тех населенных пунктах, где население самостоятельно и добровольно отказалось от своего права на организацию местного самоуправления». Кроме того, предусматривалось право органов местного самоуправления передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области. Дайте правовую оценку вышеизложенным положениям с точки зрения принципов местного самоуправления. Местное самоуправление – это право или обязанность местного населения? Можно ли отказаться от этого права, в том числе, передавая полномочия по решению вопросов местного значения органам государственной власти? Устанавливает ли действующее российское законодательство случаи, когда отдельные полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы власти субъекта РФ или федеральные органы власти?

15. Нормы закона «О бюджетном процессе в республике К.» наделяют Министерство финансов республике К. полномочием осуществлять проверки соответствия кандидатов на замещение должностей руководителей финансовых органов муниципального образования квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Назначение производиться на основании заключения о соответствии установленным требованиям. Дайте оценку ситуации, исходя из принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Какими полномочиями располагает субъект Российской Федерации в ситуации обнаружившегося нарушения?

16. Администрация АО и органы местного самоуправления сельсоветов заключили соглашения о передаче органам государственной власти АО полномочий по установлению тарифов. Постановлением администрации К-ского АО «Об утверждении тарифов на услуги системы водоснабжения и водоотведения (канализации), утверждены тарифы в связи с невозможностью муниципальных образований самостоятельно проводить работу по установлению тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, отсутствием в муниципальных образованиях специалистов по этому вопросу. Муниципальные образования не находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют практически 100% товаров и услуг каждой из этих организаций коммунального комплекса. Дайте оценку ситуации, исходя из принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

17. Положением о государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением главы администрации В-ской области органы власти области осуществляют проверки соответствия предоставления земельных участков для строительства, проектирования и т.д., а также предусмотрено осуществление проверок соблюдения порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий, разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Дайте оценку ситуации, исходя из принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Допускает ли российское законодательство контрассигнацию актов органов местного самоуправления. В каком порядке они вступают в силу?

18. В договорах, заключаемых между Агентством здравоохранения и лекарственного обеспечения и органами местного самоуправления районов и городских округов предусмотрено согласование кандидатуры главного врача районных и городских больниц, а также кандидатур на должности руководителей районного (городского) управления здравоохранения. Конституционно ли указанное положение договоров?

Нормативные акты и иные официальные документы:

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г., ред. 29.12.2004 г., с изм. от 30.12.2004 г.; Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15.10.1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11.04.1998 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 30.05.1996 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24. 01. 1997 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 03.11.1997 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 15.01.1998 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области, в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» от 30.11.00 г.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» от 11.06.1999 г.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 02.11.2000 г.; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации «Суд обоснованно признал незаконным назначение главой администрации субъекта Федерации главы администрации муниципального образования как противоречащее статьям 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации от 24.04.1996 г.

Научные и научно-практические источники:

1. Аналитическая записка по итогам первого года работы проекта «институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации (вопросы местного самоуправления)»: редакционный материал / Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.

2. Баженова О.И. О Назначении понятия «местное сообщество» при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской федерации / О.И. Баженова // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7.

3. Батанов А.В. Муниципализм как основа гражданского общества и современного конституционализма / А.В. Батанов // Административное и муниципальное право. 2008. № 4.

4. Батанов А.В. Муниципальная власть в системе категорий и институтов современного конституционализма / А.В. Батанов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

5. Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории / А.В. Батанов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.

6. Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.

7. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. М.: Норма. 2008.

8. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. 2007. № 7.

9. Гладких Н.М. К вопросу о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством / С.Г. Соловьев, Н.М. Гладких // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10.

10. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечение местного самоуправления в Федеральной республике Германии / Е.В. Гриценко // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 22 – 35.

11. Дмитриев Ю.А. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев. М.: Юрист, 1998.

12. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право: проблемы становления отрасли / Ю.А. Дмитриев, В.Т. Ковалев // Право и жизнь. 1994. № 4. С. 42 – 45.

13. Ежевский Д.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX – начала XXI вв. / Д.О. Ежевский // Право и политика. 2005. № 5.

14. Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления / А.Р. Еремин // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 20 – 24.

15. Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления / А.Р. Еремин // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 20 – 24.

16. Иванов В.В. К вопросу о компетенции территориальных образований / В.В. Иванов // Государство и право. 2003. № 11. С. 44 – 52.

17. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебник для Вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин. М.: Юстицинформ. 2005.

18. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления / И.А. Кеня // История государства и права. 2008. № 11.

19. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права/ С.Д. Князев // Журнал российского права. 2008. № 6.

20. Козырин А.Н. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии / А.Н. Козырин // Финансовое право. 2007. № 10.

21. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. М.: Юристъ, 2005.

22. Костюков А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления / А.Н. Костюков // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 8 – 12.

23. Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан / М.М. Курячая // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

24. Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России: Учебное Пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. М.: Дашков и К., 2006.

25. Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований / С.Б. Нанба // Журнал российского права. 2008. № 6.

26. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления / А.В. Некенов // Финансовое право. 2004. № 5.

27. Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России / А.Ф. Палагнюк // История государства и права. 2007. № 1.

28. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы становления. М.: Статут, 2007.

29. Пешин Н.Л. Дуализм муниципальной власти / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.

30. Рекомендации круглого стола на тему «проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в российской федерации» (Москва. Совет Федерации. 13 октября 2005 года). (Редакционный материал) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12.

31. Сахарнова В.Н. Проблемы территориального определения уровня местного самоуправления / В.Н. Сахарнова // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 59 – 62.

32. Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления / Г.Р. Симонян // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.

33. Система муниципального управления: учебник для Вузов / под ред. В.Б. Зотова СПб: Питер Пресс, 2007.

34. Смольяков А.А. Историко-правовые тенденции развития концепции распределения властных полномочий в области обеспечения законности между органами государственной власти и местным самоуправлением / А.А. Смольяков, М.С. Сулаков // История государства и права. 2007. № 15.

35. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.

36. Тимофеев Н.С. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования предметов местного самоуправления / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.

37. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

38. Тимофеев Н.С. Сущностные пределы местного самоуправления / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9.

39. Уваров А.А. Система местного самоуправления / А.А. Уваров // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2.

40. Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // СПС. Консультант-плюс. Комментарии законодательства.

41. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. 2008. № 3.

42. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. М.: Форум-Инфра-М, 1998.

43. Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. № 10. С. 8 – 15.

44. Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. № 10. С. 8 – 15.

45. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8