Тема № 6. Муниципально-территориальный процесс

План:

1. Изменение границ муниципальных образований и преобразование муниципальных образований.

2. Муниципально-территориальный процесс: понятие, стадии, субъекты.

3. Выявление согласия населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования.

4. Учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Перед изучение данной темы необходимо вспомнить понятия: территориальное устройство, деконцентрация, децентрализация власти, граница территории, черта территории населенного пункта.

Следует прочитать теоретическую литературу по предложенной тематике, обращая внимание на существование двух различных доктрин по вопросу о императивности мнения населения для органов государственной власти при изменении границ, преобразовании муниципальных образований.

При изучении законодательства обратите внимание на то, что подходы к регулированию вопросов муниципально-территориального устройства претерпели значительные изменения. В ФЗ-131 нормы об изменении территорального устройства претерпели значительные изменения, что связано с многочисленной судебной практикой, свидетельствующей о пробельности правового регулирования этого вопроса на федеральном уровне.

В обязательном порядке необходимо изучить Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Решения Верховного Суда Российской Федерации, касающиеся рассматриваемого вопроса.

В связи с тем, что принятый ФЗ-131 существенно изменил тип муниципально-территориального устройства, до окончания переходного периода существуют некоторые нетипичные формы изменения границ, преобразования муниципальных образований, их первоначального образования, упразднения. Понимаю указанных процессов будет способствовать обстоятельное изучение главы 12 ФЗ-131.

В ходе изучения литературы, предложенной к данной теме, необходимо обратить соотношение видов территориального устройства. Необходимо заполнить таблицу, отражающие их основные особенности.

Обратите внимание на то, что изменение административного и муниципально-территориального устройства отличаются по процедуре изменения их границ, хотя законодатель Красноярского края декларирует совпадение муниципально-территориального и админстративно-территориального устройства Красноярского края.

Муниципально-территориальный процесс – изменение муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Все муниципально-территориальные изменения муниципальное законодательство сводит к двум формам: изменение границ муниципальных образований, и преобразование муниципальных преобразований. В действующей редакции Федерального закона № ФЗ-131 предусматривается также упразднение муниципального образования, которую допустимо рассматривать как подвид преобразования.

В результате изменения границ не происходит изменения количества муниципалитетов, включенных в реестр муниципальных образований в субъекте Российской Федерации. Трансформируется только показатели площадь их территории.

Под изменение границ муниципального образования подпадает: 1) отнесение территории отдельных поселений и или населенных пунктов муниципального района в состав другого муниципального района; 2) отнесение населенных пунктов поселения в состав другого поселения; 3) передача межселенной территории района другому району; 4) передача территории поселения, на которой не расположены населенные пункты, другому поселению.

Все виды изменения границ муниципальных образований по критерию «перехода» населения в другое местное сообщество, объединяются в две группы. В первую включаются те, которые не влекут изменения для населения при принадлежности к публично-властной организации. Во вторую – порождающие включение жителей в новый муниципалитет, с другой территорий, системой органов власти, должностных лиц, отличающимся бюджетом и установленными налогами.

При преобразовании муниципальных образований увеличивается или уменьшается их количество, что отражается в реестре муниципальных образований, результате преобразования муниципальное образование может из одного раздела реестра перейти в другой. Под преобразованием понимается: объединение, разделение муниципальных образований, в том числе объединение поселения с городским округом, изменение статуса городского населенного пункта в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса. Еще одним видом преобразования муниципального образования является также упразднение сельского поселения, находящегося в труднодоступных и удаленных местностях, численность населения которого менее ста человек (в результате этого упразднения сельский населенный пункт войдет состав непосредственно в состав муниципального района).

Изменение и преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Поэтому в целом данный процесс строится по канонам законодательного процесса как такового, регулируемого уставом субъекта Российской Федерации и регламентом его законодательного органа. Это освобождает регионального законодателя от детального изложения муниципально-территориального процесса в муниципальных по своей тематике законах. В муниципальных законах (либо, впрочем, в специальных разделах регламентов) должны быть закреплены некоторые специфические особенности рассмотрения и решения вопросов муниципально-территориального деления.

Следует согласиться с мнением К.Н. Княгинина о том, что действия, связанные с выявлением и учетом мнения населения, превращают, муниципально-территориальный законодательный процесс в процесс, отягощенный уникальной стадией.

1. Необходимо выявить согласие населения при принятии следующих законов субъекта Российской Федерации: об изменении границ, которое влечет отнесение территории населенного пункта из одного муниципального образования в другое; объединении муниципальных образований – поселений, разделении муниципального образования поселения; лишение города статуса городского округа и включение в состав района или наделение города статусом городского округа и исключение его из городского округа.

Согласие населения выявляется путем проведения голосования по вопросу об изменении границ, преобразования муниципального образования. Процедура голосования по этим вопросам схожа с порядком проведения местного референдума, но имеет ряд специфических черт. Особенность голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципалитетов не позволяет рассматривать это голосование видом местного референдума. Разграничение голосования населения по вопросам муниципально-территориального устройства и голосования на местном референдуме проводится по критерию публичного образования, в чьем ведении находится вопрос, выносимый на голосование; по субъектам, имеющим право его инициировать голосование; по предоставлению органам государственной власти и местного самоуправления права на агитацию в ходе кампании; по юридической силе принятого решения.

В теории муниципального права нет единства мнений по вопросу о природе «выявлении согласия населения» (учета мнения населения). Трактуют эту формулу как не допускающую принятие представительным органом решений, отступающих от выявленного тем или иным предусмотренным способом мнения населения. Авторы, высказывающие данное утверждение, всякое такое отступление расценивают, по меткому замечанию К.Н. Княгинина, как противозаконный «неучёт». Профессор С.А. Авакьян полагает, что институт голосования, по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований является, по существу, институтом консультативного референдума, поскольку окончательное решение по изменению границ принимается по результатам голосования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Отметим, что ч. 5 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что к результатам голосования по вопросу об изменении границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Обоснованной представляется позиция К.Н. Княгинина о том, что возможно свести выявление согласия (учет мнения населения) к: 1) обязательному установлению этого мнения в установленных формах; 2) обязательному доведению его до сведения представительного органа; 3) обязательному рассмотрению представительным органом этого мнения и, например, 4) при отказе от построения правотворческого решения на мнении населения – обязательному направлению представительным органом населению соответствующей территории мотивированного обоснования нецелесообразности или даже невозможности следования мнению населения.

2. Необходимо учесть мнение населения при принятии закона субъекта Российской Федерации об: изменении границ, в случае отнесения территории поселения, на которой не расположены населенные пункты, к территории другого поселения; объединении двух и более муниципальных районов, разделении муниципальных районов; объединении поселения с городским округом; упразднении поселения и включения территории сельского населенного пункта с численностью менее ста человек в состав района.

Задание 1.

По инициативе Совета администрации Красноярского края 2 декабря 2007 года в городском округе Боготол и муниципальном Боготольском районе было проведено голосование населения этих двух муниципалитетов по вопросу преобразования городского округа Боготол в городское поселение Боготол, входящее соответственно в Боготольский район. Более половины населения Боготола и населения Боготолькоского района высказалось против изменения статуса городского округа Боготол и включения его в качестве городского поселения муниципальный район. Каковы последствия отрицательного голосования населения по этому вопросу? Может ли Красноярский край включить Боготол в состав района в качестве поселения, лишив его статуса городского округа, если на территории района отсутствует сложившаяся инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий? Сформулируйте вопросы, которые должны были включаться в бюллетень для голосования.

Задание 2.

На примере городских поселений Игарка и Заозерный, являвшихся ранее городскими округами, а теперь включенными в состав муниципальных районов (Туруханского и Рыбинского) соответственно опишите те действия, которые необходимо произвести после принятия Закона о преобразовании.

Задание 3.

Проанализируйте закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1125 «О преобразовании муниципального образования город Заозерный» на соответствие его положениям федерального законодательства.

Настоящий Закон в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует вопросы преобразования муниципального образования город Заозерный с согласия населения муниципальных образований город Заозерный и Рыбинский район, выявленного путем голосования, проведенного в указанных муниципальных образованиях 2 декабря 2007 года.

Статья 1. Преобразовать муниципальное образование город Заозерный, наделив его статусом городского поселения в границах Рыбинского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона.

Статья 2. Со дня вступления в силу настоящего Закона и до 1 января 2009 года действует переходный период преобразования муниципального образования город Заозерный (далее – переходный период). В течение переходного периода в соответствии с законодательством Российской Федерации и Красноярского края осуществляется формирование органов местного самоуправления городского поселения город Заозерный, а также регулируются иные вопросы, связанные с его преобразованием.

Статья 3. Со дня вступления в силу настоящего Закона досрочно прекращаются полномочия главы муниципального образования город Заозерный, главы администрации муниципального образования город Заозерный, представительного органа муниципального образования город Заозерный. Глава городского поселения город Заозерный на первый срок полномочий избирается на муниципальных выборах на пять лет и возглавляет местную администрацию. Депутаты городского Совета городского поселения город Заозерный первого созыва избираются на муниципальных выборах сроком на пять лет, при этом десять депутатов избираются в едином избирательном округе и пять депутатов в одном многомандатном округе. Городское поселение город Заозерный становится правопреемником муниципального образования город Заозерный в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в части решения вопросов местного значения поселения. Органы местного самоуправления городского поселения город Заозерный становятся правопреемниками органов местного самоуправления муниципального образования город Заозерный, осуществлявших полномочия в соответствующей сфере деятельности, в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселения. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения город Заозерный в 2008 году осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования город Заозерный.

Статья 4. Муниципальное образование Рыбинский район становится правопреемником муниципального образования город Заозерный в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в части решения вопросов местного значения муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального образования Рыбинский район становятся правопреемниками органов местного самоуправления муниципального образования город Заозерный, осуществлявших полномочия в соответствующей сфере деятельности, в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения городского округа. Органы местного самоуправления муниципального образования Рыбинский район до 31 декабря 2008 года осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения городского поселения город Заозерный, за исключением принятия устава городского поселения город Заозерный, а также полномочий, установленных пунктом 5 статьи 5 настоящего Закона. Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальным образованием Рыбинский район и городским поселением город Заозерный осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Вопросы правопреемства в части, не урегулированной настоящим Законом, регулируются законодательством Российской Федерации и Красноярского края.

Статья 5. Муниципальное образование Рыбинский район становится правопреемником муниципального образования город Заозерный по обязательствам, вытекающим из предоставления бюджетных кредитов, муниципальных гарантий, и иным обязательствам муниципального образования город Заозерный, вытекающим из бюджетных правоотношений. Исполнение бюджета муниципального образования город Заозерный на 2008 год осуществляется органами местного самоуправления муниципального образования Рыбинский район в соответствии с их полномочиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами муниципального образования Рыбинский район. Представительный орган местного самоуправления муниципального образования Рыбинский район вправе вносить изменения в решение о местном бюджете муниципального образования город Заозерный на 2008 год. Составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности муниципального образования город Заозерный за 2007 и 2008 годы осуществляют органы местного самоуправления муниципального образования Рыбинский район в соответствии с их полномочиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами муниципального образования Рыбинский район. Вновь образованные органы местного самоуправления городского поселения город Заозерный в соответствии с их полномочиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами муниципального образования город Заозерный, осуществляют составление, рассмотрение и утверждение бюджета городского поселения город Заозерный на 2009 год, а также открывают единый счет бюджета городского поселения город Заозерный с 1 января 2009 года.

Статья 6. Внести в Закон края от 18 февраля 2005 года № 13-3052 «Об установлении границ муниципального образования город Заозерный и наделении его статусом городского округа» (Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края, 4 марта 2005 года, № 9 (52); 17 апреля 2005 года, № 16 (59) следующие изменения:

1) из наименования Закона слова «и наделении его статусом городского округа» исключить;

2) статью 2 признать утратившей силу.

Статья 7. Настоящий Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования в газете «Краевой вестник» – приложении к газете «Вечерний Красноярск».

Ответьте на вопросы:

1. При проведении изменений муниципально-территориального устройства было осуществлено только преобразование или также изменились и границы Рыбинского района.

2. Изменилась ли численность населения района (в Заозерном проживает 15 тысяч, а в Рыбинском районе 25 тысяч избирателей) более чем на 25 процентов? Должны ли были быть прекращены полномочия городского и районного Совета депутатов и городского и районного глав муниципальных образований.

3. Является ли городское поселение Заозерный вновь образованным муниципальным образованием. Может ли в отношении него быть утверждена структура органов местного самоуправления?

4. На органы власти Рыбинского района возложены полномочия органов власти Заозерного и те полномочия, которые ранее последний решал как городской округ (предоставление услуг скорой медицинской помощи, утилизация ТБО и мусора). Имеет ли население города Заозерного своих представителей в составе районного Совета депутатов, избранного в 2006 году? Как должна измениться схема проведения выборов депутатов в Рыбинском районе?

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте понятие изменение границ муниципального образования.

2. Дайте понятие преобразование муниципальных образований.

3. Что такое муниципально-территориальный процесс?

4. В чьем ведении находится решение вопроса об изменении границ, преобразовании муниципальных образований?

5. Каким актом осуществляется изменение границ, преобразование муниципального образования

6. Какие виды преобразований муниципальных образований Вы знаете?

7. Какие виды муниципально-территориального изменения Вы знаете?

8. Раскройте понятие «выявление согласия населения».

9. Какова процедура выявления согласия населения.

10. Что такое учет мнения населения, в каком порядке осуществляется учет мнения населения при измени границ и преобразовании муниципальных образований.

Нормативные акты и иные официальные документы:

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 г.; Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15.10.85 г., ратифицирована Российской Федерацией 11.04.98 г.; Федеральный закон «О наименованиях географических объектов» от 18.12.97 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24.01.97 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 1 статьи 2 Федерального закона от 26.11.96 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» от 03.11.97 г.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.Н. Филиппова на нарушение его конституционных прав положением п. 3 статьи 6, ч. 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 09.06.04 г.; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда. «В соответствии со статьями 12 и 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации от 2.03.98 г.; Закон Красноярского края «Об административно – территориальном устройстве в Красноярском крае» от 27.12.95 г. (ред. 28.11.04 г.); Закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1125 «О преобразовании муниципального образования город Заозерный»; ЗАКОН Красноярского края от 10.07.2008г. «О внесении изменений в закон Края «Об утверждении границ г. Сосновоборска Красноярского края».

Научные и научно-практические источники:

1. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.

2. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты / О.В. Берг // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 21 – 25.

3. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. 2006. № 3.

4. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечение местного самоуправления в Федеральной республике Германии / Е.В. Гриценко // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 22 – 35.

5. Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации / А.Н. Дементьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

6. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований)/ А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.

7.Игнатов В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.

8. Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах центрального федерального округа / Н.В. Колпаков // Право и политика. 2006. № 12.

9. Костюков А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления / А.Н. Костюков // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 8 – 12.

10. Михайлов Е. Д. Управление городскими агломерациями: проблема метрополитанизма / Е.Д. Михайлов // США: Экономика, политика, идеология. 1994. № 3. С. 24 – 29.

11. Мускеева Л.И. Круглый стол «Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Л.И. Мускеева // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 4. С. 3 – 6.

12. Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний / О.В. Роньжина //Государственная власть и местное самоуправление. 2008, № 1.

13. Сахарнова В.Н. Проблемы территориального определения уровня местного самоуправления / В.Н. Сахарнова // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 59 – 62.

14. Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях правовой реформы / Э.Н. Сокол-Номоконов, А.В. Макаров // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6. С. 19 – 24.

15. Тарасюк В.М. Тенденции территориального развития России. Внутренняя геоэкономика / В.М. Тарасюк // Государственная власть и местное самоуправление. 2008, № 5

16. Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в РФ / А.А. Уваров // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 36 – 38.

17. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. М.: Форум-Инфра-М, 1998.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. М.: Форум-Инфра-М, 1998.

19. Шарнина Л.А, Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения / Л.А. Шарнина // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 29 – 34.

20 Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7.