Глава 14. Теория закона
§ 1. Понятие и виды нормативных актов
Нормативный акт – это принятый в установленном порядке юридический документ уполномоченного на это государственного органа, содержащий общеобязательные правила (общеобязательное правило) поведения. Всем нормативным актам присущи следующие признаки:
они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы;
в них излагается содержание устанавливаемых правил;
ими придается общеобязательная сила установленным нормам или отменяется действие ранее установленных норм.
Виды нормативных актов различаются по тому, каким органом государства они приняты, а также по их большей или меньшей юридической силе. По этим признакам следует различать виды нормативных актов.
Вопрос о необходимости издания в целях укрепления верховенства Конституции и законов РФ Закона о законах и иных нормативных правовых актах ставился в науке уже давно. Работа над таким проектом велась еще в Верховном Совете СССР.
Не остался в стороне от этой работы и журнал “Государство и право”. В нем печатались статьи с концепцией текста закона, а позднее был опубликован даже соответствующий инициативный проект.
Со времени опубликования этого проекта в стране произошли большие изменения. Заключен Федеративный договор, во многом по новому разграничивший компетенцию между федерацией и ее субъектами. Принята Конституция РФ 1993 г., провозгласившая Россию правовым государством и внесшая существенные изменения в разграничение компетенции между ветвями государственной власти.
Понятно, что все эти новшества получили отражение в настоящем проекте. Ими, однако, не исчерпывается новизна данного проекта. Авторами предпринята попытка предложить решение ряда дискуссионных в науке и на практике вопросов иерархии нормативных правовых актов, осмыслить нормотворческую практику по ряду вопросов, не имеющих прямой опоры в Конституции РФ. Вот почему в проекте даются варианты некоторых статей.
Ниже излагаются основные положения инициативного проекта.
I. Закон о законах и иных нормативных правовых актах РФ, являясь актом прямого действия для федеральных нормотворческих органов, должен также устанавливать общие принципы и цели регламентации общественных отношений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
В данном Законе целесообразно лишь в общих чертах определить технологию (процедуры) подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов. Эти вопросы применительно к закону следовало бы урегулировать в соответствующих Правилах, которые могли бы быть изданы палатами Федерального Собрания на базе и в развитие Конституции РФ и настоящего Закона. Работу над Правилами имеет смысл вести после принятия палатами Федерального Собрания постоянных регламентов работы (взамен ныне действующих временных).
II. Начинать Закон о законах и иных нормативных правовых актах РФ целесообразно с классификации видов федеральных правовых актов, раскрытия их основного содержания и иерархии по правовой силе. В решении вопроса об иерархии нормативных правовых актов определяющими должны быть положения Конституции РФ о разграничении полномочий высших нормотворческих органов и конкретизирующие их нормы о полномочиях каждого органа в области нормотворчества.
В соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом РФ является ее парламент – Федеральное Собрание. Статьи 104-106 Конституции РФ не содержат каких-либо предметных ограничений содержания, принимаемых Федеральным Собранием законов, не считая процедурной оговорки в ч. 3 ст. 104, касающейся законопроектов о налогах, государственных займах и др. Поэтому в данном Законе предлагается воспроизвести идею Конституции и закрепить правило, что федеральные конституционные законы и федеральные законы принимаются только парламентом, либо путем референдума и что закон может быть принят по любому вопросу компетенции Российской Федерации, если иное не предусмотрено Конституцией (например п. “с” ст. 103) и федеральными законами.
В целях укрепления верховенства закона в системе нормативных правовых актов в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ следует регламентировать круг отношений, которые могут регулироваться только законами:
установление правового статуса граждан, в том числе основных прав и свобод личности, способов их охраны, юридической ответственности и применения мер принуждения по отношению к гражданам;
условия создания и деятельности общественных объединений;
определение порядка формирования и работы органов законодательной, исполнительной и судебной властей РФ;
установление всех видов федеральных налогов, их отмена и изменение;
уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, т.е. все юрисдикционное законодательство;
семейное законодательство;
правовой статус средств массовой информации.
III. При определении нормотворческой компетенции Президента РФ следует исходить из того, что ст. 80 Конституции РФ определяет функции Президента РФ как Главы государства, а ст. 83-90 Конституции – круг его полномочий по осуществлению этих функций. К числу таких полномочий относятся и общее право издания нормативных указов, которые, согласно ч. 3 ст. 90, следует относить к числу подзаконных актов. Широко распространенная в настоящее время практика регламентации указами Президента РФ почти любых отношений, в том числе неурегулированных в законе, не имеет опоры в Конституции РФ. Соответственно в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ следует предусмотреть правило, что указы Президента РФ издаются в пределах его полномочий, предусмотренных Конституцией РФ (ст. 83-90) и федеральными законами.
IV. Постановления Правительства РФ принимаются в пределах его компетенции на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ. Нормотворческие полномочия Правительства предусматриваются ст. 114 Конституции РФ, федеральным конституционным Законом о Правительстве РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.
Нормативные акты федеральных министерств и других центральных федеральных органов исполнительной власти могут издаваться только в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, положениями о соответствующих органах, а также другими нормативными актами Правительства РФ.
V. Важное место в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ должны занимать регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов федерации, а также определение порядка разрешения коллизий, возникающих между ними.
Отсутствие федерального закона или изданного в соответствии с ним иного федерального нормативного правового акта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса законом субъекта РФ. В случае, если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов будет установлено иное правило, чем ранее принятым законом субъекта РФ, то с момента вступления в силу федерального закона действует правило федерального закона.
Такая практика строго соблюдалась и в законотворческой работе СССР и входивших в него союзных республик.
VI. Коллизии, возникающие между федеральными законами и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, с одной стороны, и конституциями, уставами, законами и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ – с другой, предлагается разрешать в следующем порядке.
Если вступившие в коллизию федеральный нормативный правовой акт и нормативный правовой акт субъекта РФ изданы каждый с соблюдением требований ст. 71-73 Конституции РФ, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы вступивших в коллизию актов, а именно:
закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъектов Федерации;
закону субъекта РФ принадлежит приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти РФ;
указу Президента РФ или постановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;
постановлению правительства субъекта РФ отдается приоритет перед актами федеральных министерств и других центральных федеральных органов исполнительной власти.
Все коллизии между федеральными нормативными правовыми актами, между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъекта РФ и между нормативными правовыми актами субъектов РФ разрешаются после использования согласительных процедур Конституционным судом РФ, общими и арбитражными судами в соответствии с их компетенцией.
VII. Делегирование нормотворческих полномочий может происходить:
внутри системы федеральных органов государственной власти;
между федеральными органами, с одной стороны, и органами субъектов федерации – с другой.
Возможность делегирования нормотворческих полномочий от одного федерального органа другому Конституцией РФ прямо не предусмотрена.
Весьма дискуссионной представляется имевшаяся ранее практика делегирования парламентом РФ законодательных полномочий Президенту РФ. По мнению части творческого коллектива, в современных условиях повторение такого делегирования вступило бы в противоречие с закрепленным в ст. 10. Конституции РФ принципом разделения властей. Следует также учитывать, что ст. 10 Конституции РФ находится в гл. 1 Основ конституционного строя, которые в соответствии со ст. 16 Конституции РФ не могут быть изменены иначе как в особом порядке, установленном ст. 135 Конституции.
В отличие от этого закрепление в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ возможности делегирования нормотворческих полномочий внутри системы органов исполнительной власти не вошло бы в противоречие с Конституцией РФ и представляется целесообразным.
В случае, если в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ будет помещена норма о допущении делегирования нормотворческих полномочий между любыми федеральными органами, придется сделать оговорку, что при всех условиях не может быть делегирована регламентация отношений, которые, согласно Конституции РФ и данному Закону, могут регулироваться только законами (см. п. 11 настоящей концепции).
Возможность взаимного делегирования нормотворческих полномочий органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации следует предусмотреть в предлагаемом Законе. При этом должно быть установлено, что такое делегирование может иметь место лишь при обоюдном согласии сторон и при компенсации тех дополнительных материальных и финансовых затрат, которые потребуются при осуществлении делегированного полномочия.
Признание и закрепление в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ допустимости взаимного делегирования полномочий органов законодательной власти РФ и ее субъектов не имеет прямой опоры в Конституции, хотя возможность этого может быть косвенно выведена из ч. 3 ст. 11 Конституции.
Дискуссионным данный вопрос представляется и с другой точки зрения. С одной стороны, введение правила о возможности взаимного делегирования законодательных полномочий фактически означало бы установление для отдельных субъектов РФ в двустороннем порядке изъятия из статей Конституции о разграничении компетенции между федерацией и ее членами, возможность чего Конституцией РФ не предусмотрена, хотя и имеет место на практике, например в Договоре между Россией и Татарстаном. Не соответствует это и ст. 5 Конституции РФ, провозгласившей принцип равноправия субъектов РФ. С другой – едва ли стоит полностью исключать возможность предоставления парламентом РФ прав субъектам федерации устанавливать изъятия из федеральных законов по отдельным вопросам (например, в Федеральном законе о земле целесообразно предусмотреть права субъектов РФ иначе регулировать вопросы собственности на землю с учетом местных условий).
В случае, если такое правило будет включено в Закон о законах и иных нормативных правовых актах РФ, то ему должно корреспондировать закрепление возможности встречной передачи субъектом РФ по соглашению с парламентом РФ права урегулировать федеральным законом части вопросов, входящих в сферу нормотворческих полномочий субъектов РФ (например, одна из центральных областей РФ может отказаться ввиду нецелесообразности этого в условиях расширения свободы перемещения на рынке труда от права устанавливать в соответствии с п. “к” ст. 72 Конституции РФ нормы собственного трудового законодательства).
VIII. В Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ не может быть обойден молчанием и вопрос об отражении в законах и иных нормативных правовых актах норм международного права в соответствии с требованиями ст. 15 Конституции РФ. Согласно этой статье общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы и обладают приоритетом перед нормами национального законодательства за исключением Конституции РФ.
В предлагаемом Законе следует записать, что соблюдение этого требования обязательно для всех нормотворческих органов РФ и ее субъектов. Следует также расшифровать, что общепризнанными являются принципы и нормы международного права, имеющие силу, юридически обязательную для всех государств, включая и применяющее государство.
Практически важным представляется закрепление в Законе о законах и иных нормативных правовых актах РФ правила о том, что в тексте закона и иного нормативного правового акта могут быть воспроизведены (как со ссылкой на них, так и без нее) самоисполняющиеся общепризнанные нормы международного права и нормы ратифицированных международных договоров РФ.
Следует также пояснить, что не подлежащие ратификации межправительственные и межведомственные договоры РФ имеют правовую силу акта заключившего органа34.
1. Закон – нормативный акт, принятый всенародным голосованием (референдумом), либо высшим представительным органом государственной власти (Государственной Думой).
Механизм действия закона долгое время связывался с послушным исполнительством. Но вопрос о том, как он соотносится с человеческими отношениями, почти не исследовался.
Соглашаясь с тем, что норма права регулирует поведение людей, нужно признать, что механизм исполнения (или неисполнения) законов заканчивается должным или недолжным поступком, который является следствием сложных социальных и психологических процессов.
Эти процессы в реальной жизни возникают в результате миллионов контактов между отдельными людьми, причем по самым разнообразным поводам, а в их содержании отражаются морально-этические, психологические, экономические и многие другие факторы. Люди как участники таких отношений не всегда осознают всю их сложность и протяженность, но при наличии побуждений к тому все же могут их понять. И это важно для формирования механизма действия законов. Его даже можно определить как совокупность операций по созданию правоотношений, через которые достигается должное поведение людей, должное состояние этих связей.
Наша действительность свидетельствует о том, что регулятивная сущность механизма правореализации должна отражаться в различных формах и процедурах – разрешений противоречий и конфликтов, защите признанного законом интереса, применении института ответственности. Но одна из главных задач – придание юридической формы процессу сочетания интересов и целей, обеспечение их общности, поскольку в этом выражается стабилизирующая роль права как необходимого фактора устойчивости всей системы общественных отношений, обеспечения жизнестойкости общества.
Если гражданское общество есть совокупность образований, основанных на собственности, производстве и распределении продукта, то именно оно и есть та сфера, где возникают интересы, являющиеся объективными по источнику своего происхождения. Поэтому можно предположить, что, создавая механизм правового регулирования, доведенный до уровня управления поведение людей и их общностей через их объективные, наполненные положительным содержанием интересы, государство формирует социальный, организационный, политико-правовой комплекс, направленный на осуществление назревших экономических преобразований с наименьшими потерями.
Интересы личности могут получать адекватное выражение, если определить общие и конкретные способы реализации политических прав и свобод личностей, трудовых устремлений гражданина, его права на социальную защищенность, профессию и ее смену, права в сфере личной жизни и семьи, брака, воспитания детей, обеспечения здоровья, общекультурного и профессионального развития, экологической защищенности, выполнения обязанностей перед обществом и государством, включая военную службу, службу по обеспечению безопасности государства и общественного порядка. Особенность интересов личности состоит в их “разбросанности” по отраслям права, и каждая из них имеет свой механизм реализации правовых предписаний.
Суть юридического статуса личности заключена в системе прав, свобод и обязанностей гражданина, имеющих социально-экономическое содержание. Соответственно оценивается роль и значение механизма их осуществления. Ухудшение социально-экономического положения: рост цен, низкая заработная плата, безработица, все возрастающие затруднения в получении образования, медицинского обслуживания, жилья - увеличивает массу людей, испытывающих дискомфорт. Они изменяют оценки личностью своего юридического статуса. Люди требуют от государства принятия решений, в том числе законодательных, устраняющих бедность, обеспечивающих удовлетворение насущных потребностей человека. Законодатель, предпочитающий сейчас развитие рыночных отношений, должен создать эффективный и постоянно действующий механизм устранения факторов, снижающих социально-экономическую гарантированность юридического статуса личности. В условиях частной собственности, конкуренции, в том числе на рынке труда, всегда будет существовать группа людей, нуждающихся в защите и остро ощущающих несоответствие между своим юридическим положением и реальным.
Правоохранительные интересы, ориентированные на конкретный закон, выводятся из политической борьбы вокруг закона на стадии его исполнения. Надо видеть заранее те социальные группы, которые будут выступать против закона, спрогнозировать возможные правонарушения, наметить средства борьбы с ними. Правоохранительные интересы тесно связаны с ответственностью. Ее можно рассматривать как вид социальной связи с коммуникативными характеристиками, выражающимися в единстве трех компонентов – сознания долга, самооценки поведения и определения мер воздействия. Применение к проблемам ответственности категорий гражданского общества обусловливает пересмотр многих привычных представлений. Нуждается в переосмыслении диалектика запрета и дозволений, виновности и наказаний, выгоды и невыгоды, общего соотношения юридической и социальной ответственности, поскольку та и другая необходимы для правоисполнения. Системный и аналитический подход к ответственности предполагает признание не только государственной оценки поведения лиц, участвующих в отношениях, но и взаимной его оценки. Здесь мы тоже встречаемся с категорией интереса и его отражения в праве. Какой интерес, выраженный в этих оценках, предпочтительней? Прежние представления о “господствующих” интересах, отождествляемых с интересами государства, вступают в противоречие с сутью гражданского общества и историческими изменениями в понимании ответственности, вектор которой все больше склоняется в сторону активизации личности и системы стимулирования соблюдения законов, в том числе создания условий, влекущих крупные моральные, этические, организационные и имущественные потери (вплоть до банкротства) для тех, кем закон не соблюдается.
Опираясь на интересы как общую субстанцию всего социального организма, механизм реализации законов должен следовать ряду принципов. Основное положение, из которого они выводятся, можно выразить суждением о социальной обусловленности права. Из нее следует три принципа: соответствия, необходимого разнообразия и исполнимости. Принцип соответствия предполагает, что закон с достаточной полнотой отражает, оформляет, закрепляет и регулирует те общественные отношения, в связи с которыми он принят. При этом презюмируется, что общество, законодатель осознали содержание упомянутых отношений и нашли способы воздействий на них. Принцип необходимого разнообразия предполагает наличие не одного, а нескольких методов исполнения. Получив отражение в законе, они приобретают значение юридических методов, однако по происхождению своему бывают организационными, социально-психологическими, политическими и т.п. Исполнимость закона как принцип исходит из социальных, экономических, организационных и правовых возможностей претворения в жизнь его предписаний, а эти возможности обеспечиваются информацией, имеющейся в законе. Она играет эту роль при условии полноты отражения материальных и процессуальных сторон реализации права, отсутствия пробелов, наличия гарантий правильного понимания содержания закона.
Механизмы выполнения закона различаются в зависимости от их прямого и непрямого действия. Прямое предпочтительно там, где функционируют субъекты гражданского общества, извлекающие выгоду и самостоятельно отвечающие за риск своих поступков. Конфликтные ситуации, разрешаемые судом, арбитражем, другими правоохранительными органами, рассматриваются успешнее при прямом действии закона. Во всех этих случаях не возникает надобности в принятии актов, дополняющих закон и стоящих между ним и исполнителем. Высшая юридическая сила закона воспринимается здесь непосредственно. Но в этих условиях особое значение приобретают осведомленность населения о праве, юридическое информирование, вся система предоставления юридических услуг населению, воспитание правовой культуры.
Непрямое действие закона целесообразно для управления сложными комплексами. Их отдельные части обладают автономностью, удалены от центра, имеют организационные, психологические и языковые барьеры. В данном случае, между законом и исполнителем возникают промежуточные юридические документы, учитывающие особенности субъектов правоприменительной деятельности и условия ее осуществления. Прямое и непрямое действие закона дополняет и развивает друг друга.
Эффективность механизма непрямого действия закона зависит от своевременности и системности воздействия на все элементы правоисполнительного комплекса. Общественно значимый результат действия закона может оказаться ликвидированным или отсроченным, если возникнут нарушения в организационных связях, во взаимодействии и согласовании операций. Как известно, многократно менялось пенсионное законодательство, в том числе основания назначения пенсий, и столь же многократно запаздывали как опубликование закона, так и “инструктивное сопровождение”, что тормозило его введение в действие.
Прежде всего необходимо отметить сложность самого закона. Непонимание этого часто приводит к юридической эйфории, к неверному представлению о том, что все проблемы можно решить, приняв новый акт. В “Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации” с 13 февраля по 19 марта 1992 г. было опубликовано свыше 300 законов, постановлений палат Верховного Совета, указов и распоряжений Президента, принятых с 7 декабря 1991 года по 12 марта 1992 г., т.е. за 66 календарных дней. Сомнительно, чтобы можно было сразу создать эффективный механизм исполнения такого большого числа актов, введенных в действие за столь короткое время.
Юридический закон относится к числу нормативных регуляторов, он реален, если выражает (закрепляет, оформляет) существенные, главные связи социальных факторов. Он может быть общим – адресованным всем, менее общим – связанным лишь с группой однородных явлений. Юридический закон регулирует отношения, которые могут быть описаны как статистические совокупности и тенденции, характеризующиеся диалектической связью необходимых и случайных событий. На базе закона строится система правовой оценки единичных случаев, вытекающих из общего состояния с некоторой вероятностью, но не обязательностью. Юридический закон, будучи функциональным, выступает как закон развития. Разгосударствление, приватизация, фермерство – все это введенные в общество новые категории.
Научная обоснованность закона распространяется и на механизм его реализации. Последний должен иметь своеобразные каналы прямой и обратной связи. Имея их, общество получает возможность выполнять правовые нормы, оценивать эффективность их действия и вносить коррективы, как в сам закон, так и в механизм его реализации. Здесь можно выделить операции и процедуры, осуществляемые на профессиональной основе (это наиболее сложная по содержанию часть работы) и на непрофессиональной (выполняемые гражданами или их объединениями). По мере расширения сферы прямого действия закона и развития гражданского общества второй вид механизма действия закона будет приобретать все большее значение. Уже сейчас помимо организованного государством механизма действия закона создается другой, ориентированный на негосударственные структуры. В ближайшее время возникнут, например, нотариальные конторы, принадлежащие отдельным нотариусам или их объединениям, частная адвокатская практика, уже действуют юридические кооперативы и малые предприятия, оказывающие правовые услуги. Эти структуры способствуют прямому применению закона. Функционируя в сфере товарных отношений, они образуют рынок юридических услуг, подчиняющийся закономерности спроса и предложения.
Прямое действие закона в современных условиях возродило забытое нашим обществом после 1917 года противоречие: экономически состоятельные лица имеют более широкий доступ к юридической информации и ее использованию, и этим основательно выделяются из общей массы граждан35.
Среди всех законов особое место занимает Конституция РФ – Основной Закон Российской Федерации, обладающий наивысшей юридической силой и прямым действием. Конституция РФ, а также конституционные законы, затрагивающие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, а также порядок пересмотра Конституции и конституционных поправок, могут приниматься только Конституционным Собранием, специально созываемым для этой цели.
Другие конституционные законы, т.е. законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются в особом порядке, указанном ст. 108 Конституции РФ. Федеральные законы, не являющиеся конституционными, принимаются Государственной Думой и одобряются (в ряде случаев эта процедура обязательна) Советом Федерации.
2. Указ Президента РФ – нормативный акт, издаваемый Президентом РФ в соответствии со ст. 90 Конституции РФ. Этот нормативный акт не должен противоречить Конституции РФ и Федеральным законам, и также международным договорам РФ.
3. Постановления и распоряжения Правительства РФ – нормативные акты, издаваемые высшим органом исполнительной власти РФ в пределах его компетенции. Эти акты издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В случае противоречия перечисленным нормативным актам постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).
4. Приказы и инструкции министерств, государственных комитетов и ведомств РФ – нормативные акты отраслевых органов государственного управления, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.
5. Правовые акты субъектов Российской Федерации (законы республик, кодексы, уставы, правила, положения представительных органов государственного значения, автономной области, автономных округов).
6. Постановления исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например правительств Москвы или Санкт-Петербурга).
Иерархия нормативных актов требует, чтобы нормативные акты нижестоящих представительных органов государственной власти соответствовали нормативным актам вышестоящих органов государственной власти. А нормативные акты исполнительных органов государственной власти должны соответствовать как актам представительных органов, так и нормативным актам вышестоящих исполнительных органов, так и нормативным актам вышестоящих исполнительных органов государственной власти.
Схема 21. Виды нормативных правовых актов
Конституция Российской Федерации – важнейший нормативный акт России, ее Основной Закон, в котором закреплены коренные начала общественного и государственного строя, основы федеративного устройства, система органов государственной власти, провозглашены основные права и свободы человека и гражданина.
Конституция РФ – это закон, обладающий наивысшей юридической силой, никакой другой закон или иной нормативный акт не может противоречить Конституции РФ. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15 Конституции). Этим определяется ее особое место в системе законодательства РФ и обязательность соблюдения и исполнения всеми государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами, гражданами. Для того, чтобы контролировать соответствие любых законов, иных нормативных актов и правоприменительной практики Конституции РФ, в системе органов государственной власти предусмотрен специальный орган – Конституционный Суд РФ.
В целях обеспечения незыблемости Конституции России и защиты ее от необоснованных и некомпетентных изменений, установлен особый порядок ее принятия или изменения.
Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием (референдумом) 12 декабря 1993 года.
Предложения о поправках и пересмотре отдельных положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции).
Утверждая незыблемость положений главы 1 (Основы конституционного строя), главы 2 (права и свободы человека и гражданина) и главы 9 (конституционные поправки и пересмотр Конституции), Основной Закон РФ устанавливает, что эти положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то, в соответствии с федеральным конституционным законом, созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием-двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, установленном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем две трети субъектов РФ (ст. 135 Конституции), (cм. подробнее материалы, посвященные законотворчеству).
Схема 22. Виды законов
