Тема 3 Наука і навчальний курс муніципального права зарубіжних

країн

1. Поняття «наука муніципального права» і предмет науки муніципального права;

2. Теоретичні засади сучасного місцевого самоврядування;

3. Методологія науки муніципального права;

4. Навчальний курс муніципального права;

Розвиток місцевого самоврядування об'єктивно обумовив формування муніципального права не лише

як галузі права,

а й як самостійної сфери наукового правового знання.

В основі цієї сфери знання знаходяться об'єктивні

політичні,

соціально-економічні,

духовні

психологічні

та інші передумови

й закономірності

виникнення»

становлення,

розвитку

та функціонування місцевого самоврядування,

Поняття «наука муніципального права зарубіжних країн» розкриваються із врахуванням тісних взаємозв'язків та залежностей, які існують між такими категоріями, як

«галузь муніципального права» Якщо муніципальне право як галузь права є відносно новим самостійним правовим утворенням у зарубіжних країнах,

та «наука муніципального права». має значно глибше історичне коріння, пов'язане зі становленням і розвитком наукових ідей, теоретичних концепцій громадівського устрою та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

Наука муніципального права зарубіжних країн в Україні — це, насамперед, українські вчені,

які розробляють проблеми даної галузі знань,

читають лекції

ведуть просвітницьку діяльність тощо

У становлення І розвиток української науки муніципального права зарубіжних країн внесли свій вклад такі вчені-юристи, як С.Е. Базилевич, І.П. Бутко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, М.С. Горшеньова, П.Ф. Гураль, І.А. Грицяк, О.В. Журавка, К.О. Закоморна, В.М. Кампо, М.І. Корнієнко, О.В. Корпань, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, П.Ф. Мартиненко, О.А. Музика, А.О. Овчаренко, М.П. Орзіх, М.О. Пухтин-ський, О.В. Скрипнюк, О.І. СвІчкарьов, А.Є. Тамм, І.І. Харитонов, Ю.О. Фрицький, О.Ф. Фрицький, В.І. Чушенко та ін.

В екзилі, Л. Бич, О. Ейхельман, Ю. Панейко та ін.

Крім учених-юристів, певний вклад у розробку проблем даної науки внесли фахівці та вчені з інших гуманітарних наук: О.В. Власенко, В.І. Волонець, Б.1. Волошинський, Б.В. Гнілорибов, А.В. Дуда, В.М. Князєв, І.М. Козюра, Б.О. Кравченко, В.І. Кравченко, В.В. Лісничий, О.В. Молодцов, І.Я. Нагребецька, М.В. Пітцик, В.Г. Пархоменко, В.Я. Прошко, В.О. Рубцов, В.М. Руденко, А.Ф. Ткачук, В.В. Толкованов, В.П. Удовиченко і т. д.

Розвитку української науки муніципального права сприяла робота вчених та фахівців із країн Європейського Союзу, які працювали чи працюють у консультативно-дорадчих установах цього Союзу в Україні: Т. Вюртенберг, О. Люхтерханд, Б. Шльоер (всі з ФРН), Ж.-Л. Берко, Ф. де Брюке, Ж. Марку, (всі — з Франції) та ін.

Розвитку української науки також сприяло видання в Україні робіт зарубіжних авторів або робіт за їх участю: Р. Агроноффа, Т. Брауна, Б. Гурне, Ж. Зіллера, Г. Райта тощо.

У низці основних характеристик муніципального права зарубіжних країн як науки можна відмітити,

по-перше, її суспільний та політико-правовий характер. Це означає, що основний об'єкт дослідження даної науки пов'язаний із соціально-політичними явищами, які мають правове значення та знаходяться у сфері правового регулювання. Відповідно, муніципально-правова наука спирається як на загальнотеоретичні правові концепції, поняття і категорії, так і розроблює власні, галузеві підходи до правового аналізу проблем місцевого само­врядування, закономірностей його розвитку в зарубіжних країнах.

По-друге, має комплексний характер. Причому вона «використовує» наукові ідеї та теорії не тільки інших галузевих юридичних наук (у першу чергу— конституційного права зарубіжних країн, а також адміністратив­ного, фінансового, цивільного, підприємницького та інших галузей права зарубіжних країн), теорії держави і права, але й економічних наук, соціології, філософії, політології, менеджменту, соціальної психології та культурології.

По-третє, відноситься до числа галузевих наук, основною ознакою яких є вивчення однойменної галузі права.

По-четверте, вивчає не тільки муніципально-правові норми й інститути, а й закономірності виникнення, становлення, розвитку та функціонування місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, процеси пов'язані з його реалізацією.

об'єктом наукового дослідження цієї галузі є

сукупність механізмів місцевого самоврядування,

муніципальних відносини,

відповідних правових норм та інститутів,

юридичної, політичної, а також соціальної практики,

у тій частині,

у якій вона впливає на всі муніципально-правові явища та процеси.

У цьому розумінні найістотнішим завданням науки муніципального права зарубіжних країн є

вивчення прогресивного зарубіжного досвіду взаємозв'язків територіальної громади

розробка проблем підвищення ефективності діяльності територіальних громад та органів і посадових осіб місцевого самоврядування в процесі вирішення питань місцевого значення.

ретельно збирати, вивчати, узагаль нювати

Та розповсюджувати практику застосування прогресивних, найбільш ефективних форм і методів здійснення місцевого самоврядування

прогно­зувати розвиток місцевого самоврядування у процесі подальшого роз­витку демократичних перетворень

вивчення умов, способів та засобів, які забезпечують правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, насамперед, від державної влади та підприємництва

Слід зазначити, що предмет науки — це те, на що спрямована думка у процесі вивчення певної сфери дійсності, включаючи саме знання, яке отримується у ході пізнавального процесу.

Науку муніципального права зарубіжних країн можна визначити як систему наукових ідей, теорій, концепцій, знань, які розкривають закономірності визнання, становлення й розвитку місцевого самоврядування та муніципальних прав і свобод людини та громадянина в зарубіжних країнах,

3.2. Теоретичні засади сучасного місцевого самоврядування

Враховуючи складнощі суспільно-політичного розвитку місцевого самоврядування й муніципального права суспільство І держава повинні мати надійну теоретичну основу для розв'язання практичних проблем їх розвитку.

ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Перш за все теорія повинна дати відповідь на питання про поняття «місцеве самоврядування», яке б відповідало сучасним вимогам та умовам.

В юридичній науці можуть існувати різні визначення місцевого самоврядування, Так, проф. Ю. Панейко свого часу розглядав місцеве самоврядування в

Політичному Прихильники бачили у ньому, насамперед, реалізацію певних інтересів чи політичних постулатів.

правничому аспектах автори правничих концепцій — діяльність територіальних громад щодо реалізації делегованих їм державою повноважень у межах, визначених законом.

Наука і законодавча практика демократичних країн, а також міжнародні договори виробили визначення поняття «місцеве самоврядування».

одним із найуніверсальніших його визначень

містить Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р.

, яка в ст. З передбачав, що «під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи в межах закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення».

ОЗНАКИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

місцеве самоврядування характеризується низкою ознак. У кожній країні ці ознаки, з урахуванням її законодавства, можуть певним чином відрізнятись.

Так, англійський учений-юрист Д. Гарнер називає такі а них:

<> орган місцевого самоврядування є завжди юридичною особою, а його правосуб'єктність визначає закон;

<> органи місцевого самоврядування повинні мати повноваження управлінського змісту щодо певної території, але ця вимога поширюється не на всі органи;

«> ці органи повинні фінансуватись, хоча 6 частково, за рахунок місцевих податків з жителів території, на якій вони здійснюють свої повноваження;

«> керівництво в органі місцевого самоврядування повинно здійснюватись представниками, обраними шляхом прямих виборів на основі загального виборчого права жителями території, на яку поширюється їх діяльність;

<> органи місцевого самоврядування повинні бути в стані здійснювати свої управлінські функції, які визначаються законом⁸⁵. Особливості місцевого самоврядування в кожній країні мають важливе значення, але їх роль не слід переоцінювати.

Сьогодні в науці існують сотні визначень поняття «місцеве самоврядування», які часом взаємовиключають одне одного.

Але це не є серйозною перешкодою для розвитку теорії та практики місцевого самоврядування в окремих країнах, оскільки теорія і практика в них розвиваються майже синхронно.

Проте при підготовці міжнародних документів з питань місцевого самоврядування певні проблеми можуть виникати.

Як відомо, термін «самоврядування» в науці з'явився завдяки прусському міністру, барону К, фон Штайну (1757-1831 рр.), який розглядав його у контексті участі громадян у здійсненні влади як на комунальному, так і на державному рівнях. Через самоврядування він хотів пробудити у громадян дух колективізму і виступав за найширшу автономію комунального самоврядування від держави. Його ідеї знайшли відображення у Прусському положенні про міста 1808 р.⁸⁶

Лише пізніше поняття «комунальне самоврядування» стали пов'язувати з поняттям «політична та особиста свобода громадян», а згодом і з правом на незалежне від держави управління місцевими справами.

Українському терміну «місцеве самоврядування» відповідають іноземні терміни: англійський —(місцеве управління); французький— (місцева адміністрація); польський - (територіальне самоврядування); російський — «местное самоуправление».

усі ці терміни дуже схожі й відображають одне й те саме явище: самоврядування територіальних громад й адміністративно-територіальних одиниць. Тому користуватимемось українським терміном «місцеве самоврядування»

1

У період після Другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Регіоналізація та децентралізація стали тепер провідними принципами європейської політики.

Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські та соціалістичні тенденції початку 30-х рр. XX ст. і всупереч демократичному централізму тодішніх соціалістичних держав треба було захистити автономію особи та право на самоврядування нижчих адміністративно-територіальних одиниць.

Сьогодні субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу та незалежність; вона гарантує місцеве й регіональне самоврядування. А захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою.

2

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері у світі викликали появу сучасних муніципальних концепцій, пов'язаних із теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошуються інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси усіх класів та прошарків суспільства.

Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один Із проявів надкласової природи держави загального добробуту. В основі даної теорії робиться наголос на здійсненні муніципалітетами одного з основних своїх завдань — пропонуванні послуг своїм мешканцям, організації обслуговування населення.

Становлення і розвиток держави, її загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, мало подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу.

З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що у свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З іншого — посилилась централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління.

3

Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем і місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад.

Еволюція місцевого управління, таким чином, «значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну та фінансову залежність від уряду й міністерств»⁸⁷.

4

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному утверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начала.

Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії та муніципальних свобод,

Сучасні зарубіжні вчені зазвичай тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях.

Так, на думку данських учених, муніципалітети не є нерегульованою «державою в державі», але виступають як місцеві політичні одиниці з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави⁹⁰.

Аналогічних позицій дотримуються М. Мутталіб і М. Алі Хан, які стверджують, що «положення про місцеве самоврядування як невід'ємне право населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць більш не є актуальним», оскільки місцеві органи «діють як агенти держави, а місцеве управління в цілому є Інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною»⁹¹.

Німецький вчений Р. Граверт зазначає, що «чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони змушені абстрагуватись від місцевих особливостей та слідувати принципам державної політики».

Англійський дослідник П.М. Слоу також зазначає, що місцеве управління є складовою частиною «гегемоністичної національної держави», яка підтримує у належному стані місцеву інфраструктуру з метою здійснення загальнонаціональної політики, ефективного функціонування капіталу, дотримання порядку та законності⁹³.

Фінські вчені, підкреслюючи зв'язок місцевого самоврядування з державною організацією, водночас зазначають, що традиції місцевого самоврядування старіші за традиції держави. А тому не доцільно підкреслювати положення держави як органу, який дав права на самоврядування, та презентувати його як первинний суб'єкт суспільного врядування⁴⁴.

Англійський дослідник Е.К. Пейдж, розкладаючи термін «місцеве управління» на окремі складові, приходить до висновку, про те, що можна судити наскільки місцеве управління є власне «управлінням» за кількістю службовців, які працюють в його штаті, фінансовими ви­тратами, а також функціями, які воно виконує. Важче оцінити, наскільки таке управління є справді «місцевим». На думку Е.К. Пейджа, даний термін здебільшого вказує на певний контроль місцевих влад над процесом прийняття рішень у рамках тієї чи Іншої місцевої спільноти.

Зіставляючи різні точки зору зарубіжних дослідників на природу місцевого управління та самоврядування, деякі дослідники роблять висновок про певну дуалістичність позицій місцевого управління в рамках державного механізму.

З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим и орга­нізаційно уособленим елементом державного механізму, який зале­жить від центру та виступає як адміністративна організація з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів та загального політичного курсу центрального уряду.

Однак, на відміну від суб'єктів федерації, автономія територіальних громад має не конституційний, не законодавчий, а лише адміністративний характер. Місцеві органи не мають права встанов­лювати свою компетенцію, тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень, які встановлюються вищими за них орга­нами, а також судами.

З іншого боку, місцеві органи мають свою легітимність, врахо­вуючи, що вони формуються безпосередньо населенням, або за участю населення. Окрім того вони володіють власними фінансовими (податки, які стягуються на користь територіальної громади, збори, інші грошові надходження), мате­ріальними (муніципальна власність) та людськими (штат службов­ців) ресурсами, а також юридичними повноваженнями (наприклад, можливість, діючи як юридична особа, укладати договори та пору­шувати позови).

Звідси робиться загальний висновок, що місцеве управління, з одного боку, залежить від центральної влади та є своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні, нижчому центрального, а з іншого — слугує легітимним вираженням ідей місцевих спільнот.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність у суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько- держави а теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих Інтересів і відповідно повинні діяти як інструмент державної адміністрації.

Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують Й функ­ції та повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятись на так звані «власні» й «делеговані».

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністратив­ною опікою відповідних державних органів⁹⁷.

Одним із перших таку двоєдність спробував обґрунтувати ще на початку XX ст. Х.Ф. Алдерфер. Він вважав, що місцеве самоврядування необхідно розглядати у системі єдиного державного управ­ління, яке на практиці може включати як державну адміністрацію, так і самоврядні начала.

Пізніше, хоча й у дещо іншому ключі, цю ідею обґрунтував англійський вчений Р. Роде, який створив концепцію «взаємозалеж­ності». На його думку, відносини центральних та місцевих органів визначаються реальним потенціалом сторін, які мають у своєму розпорядженні певні ресурси та засоби тиску. Центральний уряд повинен будувати свої відносини з місцевим самоврядуванням на основі співробітництва, яке включає переговори, компроміси, обмін інформацією⁹⁸.

5

Теорія відродженого місцевого самоврядування, яка сьогодні досить поширена у країнах Центральної та Східної Європи, має своєю основою теорію вільних громад, яку пристосовує до сучасних потреб країн, що нещодавно звільнились від тоталітаризму. Вона проголошує місцеве самоврядування самостійним і незалежним від центральної влади інститутом. Прихильники цієї теорії (до речі, їх чимало і в Україні) виходять з визнання рівнозначності місцевого самоврядування муніципальної влади й державної влади. Вони доводять, що місцеве самоврядування є таким самим природнім організмом, як і держава. Тому воно має право на самостійне існування, й держава не може його поглинути.

Найбільш сучасною та адекватною розвитку місцевого самоврядування в країнах розвинутої демократії є концепція муніципального дуалізму. її основна ідея полягає в тому, що органи місцевого самоврядування поєднують у собі традиційні елементи самоврядування (виборність, самостійність у вирішенні місцевих питань) та елементи державної виконавчої влади (здійснення урядової полі­тики у питаннях місцевого самоврядування, делегованих державою повноважень у сфері державної виконавчої влади). Ця концепція відображає певний рівень включення місцевого самоврядування у здійснення державних функцій і відповідний баланс їх інтересів. Зрозуміло, що не може бути мови про якесь підпорядкування місцевого самоврядування органам виконавчої влади, його повну інтеграцію в їх структури. Інакше це призвело б до дисбалансу влади на місцях, а зрештою — і в усій системі політичної влади. За такої умови зарубіжні демократії не могли б успішно розвиватись, як це має місце сьогодні.

Отже, у цих країнах органи місцевого самоврядування дедалі більше виступають партнерами держави.

Радикальні критики так званого буржуазного муніципалізму з числа ультралівих сил взагалі не визнають раціоналізм та ефектив­ність системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах. Водно­час вони сіють ілюзії про те, що ультраліві партії здатні вивести органи місцевого самоврядування з кризи. Ці твердження не знаходять під­твердження у практиці зарубіжних демократій. Як правило, реальні ре­форми місцевого самоврядування проводять, насамперед, ліберально-консервативні, соціал-реформістські та соціал-демократичні партії.

Отже, підсумовуючи, можна зробити висновок про те, що тео­ретичні засади місцевого самоврядування у зарубіжних країнах дозво­ляють простежити еволюцію моделей організації, соціального призна­чення та політичної ролі самоврядування.

3.3. Методологія науки муніципального права

Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний інструментарій, за допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні пронеси, робить висновки та дає пропозиції для практики.

Методологія відноситься до галузі найбільш актуальних та складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях вчених, правотворчості та право реалізації.

Від рівня ефективності рішення вказаної проблеми безпосередньо залежить продуктивність навчальної, наукової та практично-прикладної праці

Проблеми методології в українській науці муніципального права зарубіжних країн такі ж складні, як і в інших юридичних науках. За останні кілька років ученими-юристами зроблено низку спроб подолати стару радянську методологію та вийти на нові теоретико-методологічні рубежі.

Однак, поки що методологічного прориву в українській юридичній науці не помітно, що є певним свідченням гальмування в ній об'єктивних процесів через внутрішні (переважання юридичного позитивізму неорадянського типу) та зовнішні (прихильне ставлення значної частини суспільства до євразійської муніципальної традиції) чинники.

Головне, що юридична наука поки що не перейшла на класичні теоретико-методологічні засади, які виключають догматичні, утопічні та інші волюнтаристські підходи до вивчення проблем муніципального права зарубіжних країн, А це є ключовим питанням подальшого розвитку даної галузевої науки.

1.метод системного аналізу

Діалектична методологія дослідження муніципально-правових проблем потребує підходити до будь-якого явища як до системи.

Тому в українській науці муніципального права зарубіжних країн важливе значення має метод системного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально-правовІ явища в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади.

Специфіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає в тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку в зарубіжних країнах муніципальної влади як самостійного виду публічної влади та самодостатнього й цілісного соціального організму.

2.метод функціонального аналізу.

Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, статичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів науки муніципального права займає метод функціонального аналізу.

Так, наприклад, функціональний аналіз різнопланової діяльності територіальної громади сприяє проникненню в політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриває обсяг, характер і зміст його діяльності.

Тільки за допомогою такого аналізу встановлюється правосуб'єктність цього елемента системи місцевого самоврядування.

А визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль ці громади відіграють у даній системі, у державному механізмі, у суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення.

3.Синергетичний метод у юридичній науці почав використовуватись лише останнім часом. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у т. ч. випадкових), та процесів, наприклад, ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональних відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ і процесів, де втручання держави обмежене або взагалі не відчутне.

Так, територіальна громада, чи то великого мегаполісу, чи невеликого провінціального міста, села або селища є, власно кажучи, самоорганізованою системою, життя якої стосовно питань місцевого життя так чи інакше «самоналагоджується» без держави: самоорганізація має прояв опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільнот, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне.

Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не відразу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації якраз і став потужний сьогодні напрям науково-методологічного спрямування — синергетики, тобто науки про системи, що самоорганізуються та саморегулюються, яка зародилась у біології, хімії та Інших науках, достатньо далеких від науки місцевого самоврядування.

Особливий розвиток методологічні основи синергетики отримали в роботах Й. Пригожина та його колег, де розглядаються механізми та принципи самоструктурування природних систем, якою, по суті, є й місцеве самоврядування.

Адже не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування, безперечно, є цілісною приро­дною системою, що самоорганізовується. Багатогранні прояви місце­вого самоврядування, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади — це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити. Вона лише визнає, створює умови для їх розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політич­ного життя, повинно обмежитись найнеобхіднішими визначеннями, встановлювати лише загальні, широкі засади та дозволяти закону регулювання лише установчих питань.