3. Джерела муніципального права

Як і будь-яка галузь права в зарубіжних країнах, муніципальне право має систему правових джерел, тобто форм правового вираження його норм і принципів.

Французький вчений Р. Давід свого часу запропонував свою систему джерел права, яка має пряме відношення до муніципального права в цих країнах і включає

нормативно-правові акти,

прецедентне,

договірне

і звичаєве право,

а також юридичну доктрину.

Цієї ж класифікації джерел муніципального права притримуються й деякі українські вчені-муніципалісти^.

Взагалі, в юридичній науці йде постійна дискусія щодо джерел права.

Вчені-нормативісти вважають, що такими джерелами можуть бути тільки закони або інші нормативно-правові акти.

Прихильники реалістичної школи муніципального права шукають джерела права в реальній практиці застосування чинного законодавства —договорах, угодах, адміністративних і муніципальних актах, тобто у «живому муніципальному праві».

Джерела муніципального права у кожній із зарубіжних країн мають свою специфіку, що обумовлено їх формою держави, політичним режимом, правовими традиціями тощо.

З урахуванням особливої ролі правових традицій можна виділити три основні групи зарубіжних країн, у яких джерела муніципального права чітко диференціюються: це країни

англо-саксонської,

континентально-європейської

та євразійської муніципальної традиції.

В англо-саксонських країнах основним джерелом муніципального права є судовий прецедент,

у континентально-європейських країнах — закон,

а в країнах євразійської муніципальної традиції — звичай та інші неписані джерела права.

Однак, незалежно від правової традиції, основним джерелом муніципального права в зарубіжних країнах формально є їх конституції, які фактично дають правове життя місцевому самоврядуванню.

Слід зазначити, що в англо-саксонських країнах (багато з них є федераціями) питання місцевого самоврядування рідко регламентується в загальнодержавних конституціях, так як це питання віднесено до повноважень суб'єктів федерацій. Тоді як у країнах французької та німецької муніципальної традиції конституційне регулювання місцевого самоврядування на загальнонаціональному рівні в звичайною нормою.

Це, однак, не впливає на ступінь правового, фінансового та іншого забезпечення місцевого самоврядування, оскільки в обох випадках рівень функціонування муніципально-правових систем — англосаксонського та континентально-європейського типу — приблизно однаковий. Але при цьому використовуються різні інструменти та механізми правового забезпечення. Так, наприклад, в англосаксонських країнах правовий захист місцевого самоврядування здійснюється переважно через загальні суди, а в країнах континенальної Європи — адміністративні суди.

Закони з питань місцевого самоврядування в зарубіжних країнах виступають поширеним джерелом їх муніципального права. Очевидно, що закони більш детально та конкретно регламентують питання взає­мовідносин місцевого самоврядування з громадянами та державою, а також — організації та діяльності його органів і посадових осіб.

Ці закони можуть бути різні: про загальні принципи організації місцевого самоврядування (Росія, 2003 р.), комунальний закон (Шве­ція, 1977 ід змінами і доповненнями), про повітове самоврядування (Польща, 1998 р.), про фінансування гмін (Польща, 1993 р.) і т. д.

У багатьох зарубіжних країнах місцеві вибори регламен­туються окремими законами, а в деяких із них — виборчими кодек­сами (Албанія, Молдова та ін.).

В окремих країнах закони про місцеве самоврядування включені до офіційних кодексів, заснованих на інкорпорації актів. В Адміністра­тивному кодексі Франції містяться, наприклад, норми закону 1982 р. щодо прав і свобод комун, департаментів та регіонів (про реформу місцевого самоврядування), а також — закону 1983 р. щодо розподілу повноважень між комунами, департаментами і регіонами тощо.

Підзаконні акти також відіграють роль джерел муніципального права у зарубіжних країнах. До них належать

декрети,

укази,

ордонанси,

інструкції та інші акти глав держав, урядів та центральних відомств виконавчої влади цих країн.

Більшу частину підзаконних джерел муніципального права в зарубіжних країнах складають акти місцевого самоврядування:

статути громад (гмін, комун тощо),

регламенти органів місцевого самоврядування,

типові правила забудови територій,

плани соціально-економічного розвитку,

рішення про ухвалення бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Прецедентне право — важливе джерело муніципального права, причому не лише в країнах англосаксонської, але й континентально-європейської муніципальної традиції. Адміністративні суди в цих країнах так само творять судове прецедентне право у сфері місцевого самоврядування, як і загальні суди у перших країнах.

У теорії права існує дискусія про те, до яких його джерел відносити рішення конституційних судів — до нормативних актів, оскільки їх рішення є обов'язковими для всіх суб'єктів права, чи до судових прецедентів, адже ці рішення можна застосовувати тільки до аналогічних ситуацій. Очевидно, що рішення конститу­ційних судів можуть мати прецедентний характер. Але не завжди.

У практиці зарубіжних країн, крім судових і муніципальних прецедентів, поширеними є парламентські та адміністративні пре­цеденти, які також можуть бути джерелами муніципального права.

Практиці зарубіжних країн відоме таке джерело муніципального права, як договірне право. Йдеться про нормативно-правові договори, однією зі сторін яких виступають органи місцевого самоврядування. Цими джерелами можуть бути договори муніципальних органів між собою, із місцевими органами виконавчої влади, з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн, із громадськими організаціями і т. д. щодо співробітництва, розмежування повноважень, вирішення конфліктів, виконання публічних зобов'язань тощо.

У країнах перехідної демократії поширеними є традиції неформального муніципального договірного права. Тут, як правило, неписані угоди органів та, особливо, посадових осіб місцевого самоврядування визначають механізми реалізації або не реалізації законів і підзаконних актів. Тому узгодження питань реалізації нормативно-правових актів органами й посадовими особами місцевого самоврядування у цих країнах нерідко займає більше часу, ніж саме їх виконання. Очевидно, що значна частина неофіційних муніципальних угод є незаконними, але вони існують, тому що це вигідно правлячій у цих країнах номен­клатурі, яка діє за принципом: немає угоди між зацікавленими суб'єк­тами права, немає виконання закону.

Правовий звичай є також важливим джерелом муніципального права зарубіжних країн. ВІЧЕ Однак у законодавстві іноді закріплюється не сам муніципальний звичай як джерело права, а місцева традиція, яка має більш широке значення, ніж цей звичай. Так, згідно з ч. 1 ст. 131 Конституції Росії 1993 р. місцеве самоврядування здійснюється у міських, сільських поселеннях та інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.

Але муніципально-правові звичаї можуть мати й нелегальний характер (кругова порука, зрівнялівка, хабарництво), якщо вони засновані на непотизмІ (кумістві, сватанні тощо) та інших засадах, що суперечать закону. Тому в муніципальному праві багатьох зарубіжних країнах встановлені обмеження щодо впливу родинних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Наприклад, у Комунальному законі Швеції є норма про те, що член комунального правління (виконавчого органу самоврядування) не може брати участі в розгляді або бути присутнім при обговоренні справ, які стосуються його особисто, його дружини (чоловіка), дітей, батьків, братів і сестер або інших близьких йому людей (друзів, однокурсників тощо).

Проблема мупіципально-правових звичаїв, насамперед, актуальна для країн євразійської муніципальної культури, де нелегальні муніципальні звичаї й традиції мають значне поширення, що дає певні підстави вважати моделі місцевого самоврядування та муніципального права у цих країнах традиціоналістськими.

Не останню роль серед джерел муніципального права в зарубіжних країнах відіграє муніципальна доктрина; офіційна та неофіційна, До муніципальної доктрини відносяться офіційні документи про муніципальну реформу або різного роду неофіційні документи:

коментарі.

довідники⁷¹^,

монографії,

підручники⁷⁷,

посібники,

положення яких використовуються при врегулюванні муніципально-правових відносин.

Для практики, насамперед, важливою с офіційна доктрина.

Звичайно, що в зарубіжних країнах поширеними є різні мунішшально-правові доктрини, які розширюють або звужують роль місцевого самоврядування, обґрунтовують ті чи інші відносини між державою та місцевим самоврядуванням тощо. Муніципально-правова доктрина може впливати на регулювання суспільних відносин тоді, коли:

а) існують протиріччя в чинному законодавстві;

б) мають місце прогалини у праві;

в) необхідно висунути принципово нову догму права для формування відповідної правової політики. Той, хто не вірить у доктрину як джерело муніципального права, просто не знає її можливостей.

Отже, характерною рисою системи джерел муніципального права в зарубіжних країнах є їх багатоманіття, що немає нічого спільного з їх архаїчністю. Навпаки, багатоманіття цих джерел є гарантією того, що захист прав і свобод громадян у сфері місцевого самоврядування, як і самого самоврядування, є більш надійним.

Контрольні запитання

1. Що слід розуміти під муніципальним правом як галуззю національ­ного права кожної зарубіжної країни?

2. У чому суть муніципального права в зарубіжних країнах?

3. Які суспільно-політичні фактори визначають зміст муніципального права в зарубіжних країнах?

4. Знайдіть у друкованих ЗМІ (вітчизняних чи Іноземних) інформацію про джерела муніципального права в зарубіжних країнах.

5. Що таке джерела муніципального права та які їх види в зарубіжних країнах?

6. У чому особливості джерел муніципального права у країнах пере­хідної демократії.