Тема 1 Історія громадівського устрою і місцевого самоврядування

Класична політична філософія, яка розв’язувала питання про громадський устрій як територіальну організацію влади.

була науковим відкриттям

суттєво вплинула на розвиток політично-правових моделей взаємовідносин держави і громад, місцевої демократії.

У ХVII-ХVІІІ ст. дала життя політичному рухові від феодалізму і колоніалізму.

Вплинула на ухвалення революційних конституційних і законодавчих актів.

Реалістичні доктрини громадівського устрою

Ідеал – вільне демократичне суспільство, «народна демократія» та соцієтарне суспільство

Утопічні доктрини громадівського устрою утопічні ідеї цього устрою були нічим іншим як ірраціональним запереченням його раціональних доктрин і це такі які не можна реалізувати.

Доктрина вільних громад, помірковано-ліберальна громадівського устрою (праобраз англосаксонської системи МС).Представники

Доктрини народоправних громад країн континентальної Європи (громади у яких править народ). Представники:

Англосаксонська політична філософія ХVII-ХVIIIст. Т.Джеферсона (1743-1826) вважав, що маленькі республіки — штати — найкраще пристосовані до самоврядування вільних громад

німець Ш.Альтузіус (1557-1638) на початку XVII ст. розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулю­вав нині поширений принцип субсидіарності влади. Союзи інди­відів, які добровільно об'єднувались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворювали громади, союзи громад — провінції, союз про­вінцій і міст — державу.Суверенітет, тобто право верховенства влади, при цьому належав народові. Бея ієрархія соціально-політичних структур, починаючи з низового рівня — сільських громад і міських комун, які добились самоврядування, і до союзу, яким є держава, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних інститутів, створених на договір­них засадах. Субсидарність у європейській Хартії.

Французький історик, політолог А. де Токвіль (1805-1859) розглядав американські громади як «міні-держави у державі», які самостійно вирішували у межах конституції та законів питання їх місцевого життя.

фізіократ Аргенсон (1694-1757) його теза «щоб управляти краще, треба управляти менше»; ліквідація станових привілеїв система М.С. на виборній основі під наглядом інтенданта призначеного королем.

Представник англійського лібералізму Б.Констан (1767-1830) Започаткував радикальну зміну ролі громад. Вважав, що держава потребує децентралізації та виділення місцевої (муніципальної) влади в самостійну гілку влади, щоб сприяти розвиткові нових економічних і соціальних відносин, гарантувати права громадян. По суті він ставив у рівне становище Інтереси громад та інтереси держави, а саме громадівське самоврядування розглядав як конституційну противагу дер­жави.

Немур «Проект муніципалітетів» (1775) (комуна-округ-провінція-держава. Це була концепція самоврядних громад, що передбачала їх включення в систему дер­жавної влади. Самоврядування, за Д. де Немуром, через виборні народні магістрати повинно здійснюватись «класом» дрібних власників — представниками «третього стану».

Англійський філософ Дж.С.Міль (1806-1873) Органи місцевої влади повинні, за Дж.С. Мілем, формуватись і функціонувати на основі тих самих принципів, що й органи центральної влади, а також — принципу спільності місцевих інтересів. Даний принцип згідно з автором, означав, що, оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні Інтереси, то в кожному виборчому окрузі й кожному місті має існувати власний парламент, який займався б вирішенням їх локальних справ.

Найбільший вклад у доктрину вніс автор революційної теорії народного суверенітету та суспіль­ного договору, французький філософ Ж.-Ж.Руссо (1722-1788) «Проект конституції для Корсики» У праці «Проект конституції для Корсики» Ж.-Ж. Руссо виклав основні думки про організацію місцевої влади. Він писав, що «міста та їх мешканці так само, як феоди та їх власники, не повинні зберігати ніяких особливих привілеїв. Всі на острові повинні мати одинакові права, нести одинакові повинності, а острів повинен перетворитись цілком і повністю у те, що іменують місце­вою назвою: спільна земля. його підхід до громади як елементи нації-держави повинні інтегруватись у систему державної влади;

доктрина вільних громад, як ідеологія відособлення громад від держави, виправдала (у країнах англо-саксонської традиції), не виправдала себе, за окремими винятками, в країнах континентально-європейської традиції. Тому що в останніх вільні громади не мали тих суспільних умов, які були в країнах англо-саксонської традиції: наявність великого прошарку вільних підприємців, порівняно слабка вико­навча влада та система справедливого правосуддя (мирові судді).Німецький вчений Р.Гнейст у ХIХст. сформулював ідею сучасного М.С., що знайшло відображення у Конституції Бельгії 1831р. (про особливу громадівську владу), Конституційній Хартії Пруссії 1850р. (статті про особливі основні права громадян).

Фактично відхилив ліберальну доктрину вільних громад Г.Гегель (1770-1831)який не визнавав протистояння громад державі, а розглядав їх як необхідний елемент суспільства. Г. Гегель вважав, що громади через чисельність їх членів, а по суті — відповідно до природи свого призначення і заняття — можуть назовні виступати лише через депутатів, завдяки яким ці громади набувають політичних зв'язків. Член громади, на думку Г. Гегеля, є членом держави й певного соціального стану. І лише завдяки його об'єктивній ідентифікації член громади може бути прийнятий державою до уваги.Отже, громада у Г. Гегеля виступала як опосередковуюча ланка між громадянином і державою, а тому громаду він ставив вище приватних корпорацій²¹.

Доктрина соцієтарних фаланг. автор представник утопічного соціалізму Ш. Фур'є (1772-1837 рр.), який пов'язував соціальний прогрес із часом, коли основу суспільства складатимуть соцієтарнІ (соціально-справедливі) громади-асоціації — «фаланги». Свої погляди він виклав у роботі «Новий господарський соцієтарний світ» (1829 р.). фаланги — це автономні та незалежні одне від одного соціально-територіальні утворення, які не пов'язані між собою в єдину систему, хоча й мали координувати свою діяльність. Центральна влада та її апарат не мали права втручатися у внутрішнє життя фаланг, опікуватись і керувати ними тощо.

Доктрина анархо-синдикалістських громад. На зламі XIX ст. і XX ст. значну активність виявляли анархо-синдикалістські теоре­тики, які вбачали в громадівському устрої можливість заміни держави. Їхня доктрина анархо-синдикалістських громад стала теоретичним обґрунтуванням можливості існування цих громад без держави.

Засадничі положення політичної філософії анархізму були сформульовані у 40-х рр. XIX ст. П.-Ж. Прудоном (1809-1865 рр.), а також — російськими анархістами М.О. Бакуніним (1814-1876рр.) і П.О. Кропоткіним (1842-1921 рр.).

Близькими до ідей, які висловлювались представниками теорії анархізму, були й погляди Л. Гумпловича (1838-1909 рр.), який писав, що «протилежністю до "державної діяльності" в більш вузькому її сенсі є. поняття "самоврядування"»... На його думку, самоврядування «проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми спілкування та союзи; наділені правом самоврядування вони відають великою або малою кількістю своїх громадських справ за допомогою ними ж обраних представників та посадових осіб. Найменшими самовряд­ними організмами є громади.»

Очевидно, що ні доктрина соцІєтарних громад, ні доктрина анархо-синдикалістських громад не могли бути втілені в життя, і їх слід віднести до утопічних. Хоча окремі їх ідеї, зрозуміло, можуть мати практичний сенс.

Доктрини соцієтарних та анархо-синдикалістських громад XIX ст. фактично відображали певні кризові явища тогочасного суспільства та його організації місцевої влади. Подоланню цих явищ повинні були прислужити нові теорії, якими стали політико-правові теорії місцевого самоврядування другої половини XIX ст. та початку XX ст.

Громадівська теорія (вбачала сут­ність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігати за урядовими органами відання тільки дер жавними справами. (виходила з проти ставлення терито ріальної громади — державі, громадських інтересів — політичним)та принципом»дозволено все, що не забороненоно законом»

Державницькі теорії (державницька теорія місцевого самоврядування позбавляла самоврядування само­стійності, розглядаючи його як складову виконавчої влади.

Правові теорії (з'явились лише після того, як самоврядування як правовий інститут почало реально функціонувати. Бо якщо філософські та політоло­гічні теорії з даного питання можуть виникати й розвиватись безвід­носно до юридичної практики, то правові теорії — лише за наяв­ності даної практики.

Суспільно-політичні теорії (До суспільно-політичних теорій місцевого самовр ядування слід віднести теорії муніципального соціалізму,християнської субсидіарності, муніципальної політики та ін. Це теорії, сформульовані партіями, громадськими та конфесійними організаціями тощо.

Громадівська теорія (вбачала сут­ність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігати за урядовими органами відання тільки державними справами. (виходила з протиставлення терито ріальної громади — державі, громадських інтересів — політичним) та принципом»дозволено все, що не забороненоно законом»

Концепція –Теорія федерації громад. визнає державу як необхідний інструмент забезпе­чення місцевого самоврядування. У другій половині XIX ст. німецький правознавець О. фон Гірке (1841-1921 рр.), досліджуючи джерела німецького права, сформулював Ідею суспільства як федерації громад і невели­ких груп. Ствержував, що держава не є пануючим над громадою та суспільством апаратом, а є тільки однією з ланок у механізмі соціальних взаємовідносин. Тільки за до­помогою «конкретних» (сім'я, сільська й міська громада, держава), а не «абстрактних» спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості та меншості в них.

Російська наукова думка кінця XIX — початку XX ст. зазнала її впливу але фактично транс­формувала її в історичну теорію громад, додавши до неї слов'яно­фільські ідеї про особливий шлях російської держави. На їх думку соціальна основа самоврядування громад — це громада з її звичаєвим правом, яка сформувалась раніше за державу, яка, у свою чергу, є «фе­дерацією» громад і є інституцією, рівною державі. Вона має природне право на існування, включаючи право терито­ріальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої справи без втручання держави. Ці права громади мають невідчужуваний характер — за певною аналогією з природними правами людини. Основними положеннями історичної теорії громад були такі: 1) коло громадських справ є відмінним від справ державних; 2) гро­мада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого само­врядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду.

Концепція – господарська (громадсько-госпо­дарська) теорія самоврядування. зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права, а й зробила акцент на змісті її комунальної діяль­ності. Фундаторами громадсько-господарської теорії були німецький вчений Р. Моль (1799-1875 рр.). В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування — позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада гро­мади — це недержавна за своєю природою влада, яка має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається й вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні нале­жать до виключної компетенції державної влади.

М.П. Драгоманов (1840-1895 рр.) підтримував теорію федерації громад (так званий «громадівський соціалізм»). У своїй праці «Історична Польща і великоруська демократія» він виводить низку важливих принципів локальної демократії: врахування національних особли­востей кожної країни; самоврядування громад та областей у побудо­ваній «знизу догори» політично вільній державі; свобода всіх «живих складових частин народу», взаємозалежність політичної свободи й місцевого самоврядування.

Громадівська теорія будучи популярною у середині XIX ст., на практиці змішувала самоврядні територіальні одиниці з усякого роду приватно-пра­вовими об'єднаннями. А існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, в той же час існування місцевих спільнот (територіальних громад) має обов'язковий характер, а звідси вбачали в «діяльності самоврядних місцевих громад не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної». Була дуже вразливою науково та практично. Взагалі громадівська теорія місцевого самоврядування XIX — поч. XX ст, обгрунтувала межі, в яких громада й держава можуть бути самостійними та незалежними одна від одної.

Державницькі теорії у другій половині XIX ст. (державницька теорія місцевого самоврядування позбавляла самоврядування само­стійності, розглядаючи його як складову виконавчої влади. вбачала у місцевому самоврядуванні частину держави та розглядала його владу як різновид виконавчої влади. Пік популярності припадав на 70-ті рр. XIX ст. Основні поло­ження державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном (1815-1890 рр.) і Р. Гнейстом (1816-1895 рр.) та більш детально розвинуті їх послідовниками. За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Однак, на відміну від цент­ральної державної влади, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в резуль­татах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом»

політичний (Р. Гнейст) підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Мається на увазі, що посадові особи працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади на підставі виборів, а не за призначенням. Така система, за Р. Гнейстом, мала забезпечувати те, що місцеве самовря­дування буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто гармонії держави і суспільства. Продовженням теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій лише в порядку побічних, а не основних занять. Суттєвим недоліком цієї теорії було те, що іноді важко визначити, що для людини є головною, а що побічною професією.

юри­дичний (Л. Штейн). вважав, що самоврядування є першою формою, в якій реалізується ідея вільного врядування як організованої та повноважної участі громадян у функціях управління. Це врядування виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі відносин врядування, які породжують та роблять необхідною таку участь.

Громада, на думку Л. Штейна, — це еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення та здатність незнач­ною мірою (для своєї обмеженої сфери) — утворювати основні форми й органи держави, і, таким чином, застосовувати у себе великі принципи згідно з державним врядуванням.

Штейн говорив, що «державний упрій є тільки першим, а вільне вряду­вання в громаді другим кроком до свободи народу»

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності органів місцевого самоврядування в тому, що вони є не безпосе­редньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державної влади.

Правові теорії місцевого самоврядування з'явились лише після того, як самоврядування як правовий інститут почало реально функціонувати. Бо якщо філософські та політоло­гічні теорії з даного питання можуть виникати й розвиватись безвід­носно до юридичної практики, то правові теорії — лише за наяв­ності даної практики.

Юридична теорія місцевого самоврядування система Ідей, розроблених у межах юридичної школи конститу­ційного права (О. Градовський, Г. Єллінек, II. Лабанд, X. Прейс). представники якої вбачали в місцевому самоврядуванні не само­стійний різновид діяльності, а лише часткову заміну діяльності держави. З цього погляду органи самоврядування виконують функ­ції державної влади, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, тери­торіальних та інших союзів громад тощо. Г Єллінек (1851-1911 рр.) вважав, що місцеве самовря­дування — це явище політичне та є продуктом самообмеження держави. юридична теорія місцевого самоврядування дала перше юридичне означення самоврядуванню як реальному правовому інституту. Вона розкрила зміст його діяльності, статус осіб, які її здійснюють, а також зробила поділ його повноважень на власні та делеговані тощо.

Соціально-правова теорія місцевого самоврядування. відставання науки від практики наприкінці XIX — на початку XX ст. намагалась вирішувати соціально-правова (соціо­логічна) теорія місцевого самоврядування. Важлива роль у розвитку належить Л. Дюгі (1859-1928 рр.), який розглядав самоврядування крізь призму соціальної солідар­ності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що в них є: 1) спільні потреби, задовольнити які вони можуть лише спільно; 2) можливість забезпечувати задоволення своїх потреб шляхом обміну взаємними послугами, пов'язаними з розвитком та застосуванням їхніх різних здібностей. Перспективи розвитку суспільства та держави він пов'язував із часом, коли «людська со­лідарність охопить місцеву, обласну та національну солідарність»³³.

Не давши відповідь на проблеми функціонування МС ця теорія виконала надзвичайно важливу роль: вони започаткували процес правового осмислення й переосмислення проблем місцевого самоврядування.

Суспільно-політичні концепції місцевого самоврядування До суспільно-політичних теорій місцевого самоврядування слід віднести теорії муніципального соціалізму, християнської субсидіарності, муніципальної політики та ін. Це теорії, сформульовані партіями, громадськими та конфесійними організаціями тощо.

Теорія муніципального соціалізму. З розвитком робітни­чого руху наприкінці XIX — на початку XX ст. набули поширення соціал-реформістські концепції місцевого самоврядування, які отри­мали назву «теорія муніципального (комунального) соціалізму».Який був сукупністю програмних поло­жень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Сподівались шляхом послідов­них реформ добитись зміни державного та громадського життя, тобто без різких стрибків і потрясінь перебудувати суспільне життя на нових засадах. Через вирішення питань наділення міських та сільських громад правами на більш широку автономію та збільшенні пред­ставництва населення в органах місцевого самоврядування. Таким чином проведення соціаліс­тичної еволюції самого місцевого самоврядування як засобу безреволюційної трансформації тогочасного суспільства в соціаліс­тичне. В Росії підтримував Плеханов.( самоврядування незрівнянно «краще, ніж бюрократичний режим у новому політичному устрої)

Теорії суспільної субсидіарності - обґрунтовує один із найваж­ливіших принципів сучасного місцевого самоврядування.Належить до кон­фесійних теоріяй, які стали поширюватися в умовах загострення соціальних конфліктів початку — середини XX ст. Принцип субсидіарності розглядався «як таке, що не можна позбавити окрему особу того, що вона може зробити з власної ініціативи і своїми силами, і віднести це до суспільної діяльності, так само несправедливо ширшій і вищій спільноті претендувати на те, що менші і підпорядковані спільноти можуть робити і успішно доводити до кіпця; обоє є вкрай шкідливими і нездоровими для громадського порядку. Будь-яка суспільна діяльність має субсидіарний характер; вона має підтримувати членів соціального організму, але ніколи не повинна їх руйнувати або абсорбувати»

Теорія посилення місцевого самоврядування. Асоціації органів місцевого самоврядування висунули теорію посилення місцевого самоврядування. Ця теорія була розроблена з метою вдосконалення відносин між державою та громадами, а також — забезпечення місцевого самоврядування необхідними засобами для розвитку.