4.2. Правові гарантії, контроль і юридична відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування

Важливо, що конституції зарубіжних демократій надають широкі гарантії для місцевого самоврядування, які поділяються на

гарантії реалізації повноважень

і гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Їх упровадження потребує активної позиції

органів місцевого самоврядування у відносинах із державою,

а також —формування широкого муніципального руху на підтримку демократичних вимог територіальних колективів.

Особливо помітною є муніципалізація конституційної системи у Греції. її Конституція містить норми, які зобов'язують, наприклад,

окремих міністрів контрасигнувати законопроекти про місцеві податки та інші зобов'язання на користь органів місцевого самоврядування;

про пенсії, які виплачуються з місцевих бюджетів і т. д. (ч.ч. 2, З, 4, 5 ст. 73).

Конституція навіть гарантує право службовців органів місцевого самоврядування звертатися до суду без будь-якого попереднього дозволу з їхнього боку (ч. З ст. 104)⁴².

Діяльність органів місцевого самоврядування свідчить про те, що муніципальні ради та їх органи для успішного функціонування потребують солідної державної підтримки.

Механізм державної підтримки муніципалітетів у країнах парламентської демократії здійснюється через органи законодавчої та виконавчої влади. Так, парламенти затверджують бюджетні асигнування для фінансування муніципальних органів, приймають інші закони, які слугують цілям зміцнення матеріально-фінансової бази муніципалітетів.

Нерідко парламенти делегують здійснення своїх законодавчих повноважень у сфері місцевого самоврядування урядам своїх країн. Крім того, важлива роль у розв'язанні проблем місцевого самоврядування належить міністерствам з цих питань.

Так, у Японії діє Міністерство у справах місцевого самоврядування,

у Норвегії— Міністерство з муніципальних справ,

в Греції —Міністерство координації;

у Німеччині — Федеральне міністерство просторового планування та житлового будівництва;

у Канаді — Міністерство з проблем міст;

у Португалії — Комітет із міського розвитку;

у США — Комітет із банківських справ, фінансів та міських справ при Конгресі США;

в Російській Федерації засновано Міністерство регіональної політики Російської Федерації;

в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи в складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також Міністерство міст І благоустрою території Франції;

у Великобританії, Фінляндії, Данії ці функції виконує Міністерство охорони навколишнього середовища;

у Польщі діє Міністерство внутрішніх справ та адміністрації, а також створено Польське агентство регіонального розвитку (в структурі Державного казначейства) і Комітет із регіональної політики та сталого розвитку при Раді Міністрів як її дорадчий орган⁹³.

У федеративних державах питання муніципалітетів ведуть органи виконавчої влади суб'єктів федерації. Разом із тим федеральні уряди розроблюють і впроваджують певні програми фінансової допомоги органам місцевого самоврядування з метою збереження повного балансу Інтересів федерації та її суб'єктів.

Органи виконавчої влади здійснюють контроль за раціональним використанням органами місцевого самоврядування наданих коштів, за дотриманням ними законів. Це природно, адже не може кожна окрема громада діяти лише на свій розсуд, не враховуючи інтереси суспільства загалом.

На протиставленні інтересів самоврядування та держави завжди грають крайні праві та ліві сили.

Контроль державної адміністрації за діяльністю органів місцевого самоврядування поєднує його різні форми. Система адміністративної та фінансової опіки полягає в установленні жорсткого адміністративного та фінансового нагляду над місцевим самоврядуванням із боку урядових агентів на місцях — комісарів республіки, префектів, губернаторів. Така система існує в Італії, Франції, Японії.

Законом Франції 1982 р. посада префекта департаменту була замінена комісаром республіки, який загалом зберіг функції свого попередника. Комісар республіки розглядає найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту з точки зору їх відповідності законам. Комісар може запропонувати усунути виявлені протиріччя із законом у рішеннях муніципальних органів. Якщо орган не згоден із комісаром республіки, то останній передає справу до адміністративного трибуналу, який на його прохання може перенести виконання муніципального акту на 48 годин. У разі, якщо муніципальний орган порушує фінансову дисципліну, то комісар республіки звертається для захисту законних інтересів до органу фінансового контролю — регіональної лічильної палати.

В Італії муніципальні ради та їх виконавчі джунти зобов'язані подавати свої рішення префекту провінції, який протягом 20 днів може їх скасувати. Він також може доручити державним чиновникам виконання частини або всіх повноважень муніципальної ради, усувати з посади мерів тощо.

Префект здійснює контроль за муніципальними органами в провінції разом із провінційною адміністративною комісією, яка складається з чиновників, призначуваних центральною державною адміністрацією, провінційних інспекторів і представників муніципальної ради провінції.

У ФРН нагляд за муніципальними (комунальними) органами в округах здійснюють урядові президії на чолі з урядовим президентом, призначуваним урядом землі та підпорядкованим міністерству внутрішніх справ.

3. Міністерський контроль, який здійснюють різні міністерства та відомства за діяльністю муніципальних органів, які подають їм звіти та доповіді про стан муніципальних справ, статистичні дані тощо. Міністерства проводять ревізії й інспекторські перевірки, особливо міністерство фінансів, погоджуються прийняти певні акти муніципалітетів.

4. Внутрішній контроль у діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють голови виконавчих органів місцевого самоврядування, які водночас виконують державні функції.

5. Судовий контроль — найпоширеніший у країнах англо-саксонської муніципальної традиції вид контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (США, Великобританія, Австралія, Канада).

Його здійснюють

загальні,

а іноді й квазисудові органи.

У країнах західноєвропейської муніципальної традиції аналогічну функцію виконують, насамперед, адміністративні суди як вид спеціалізованої юстиції (поряд із фінансовою, соціальною та деякими іншими).

Однак, було б неправильно вважати органи місцевого самоврядування в зарубіжних демократіях «безрідними» чи «беззахисними» сиротами. Вони мають достатньо прав, які дозволяють їм захищати свої матеріальні та інші інтереси та моральну честь. Своєю діяльністю органи місцевого самоврядування постійно впливають на парламенти та уряди власних країн, використовуючи лобістські та інші форми впливу. Але при цьому не стають «багатими родичами», оскільки їхнє завдання слугувати людям, а не збагачуватися. Вони нерідко звертаються до суду за захистом своїх прав І законних інтересів і їх вимоги задовольняються.

Законодавство про місцеве самоврядування передбачає також і юридичну відповідальність його суб'єктів: органів і посадових осіб, а у визначених випадках — навіть територіальних колективів і громадян.

Ця відповідальність наступає у разі скоєння відповідними суб'єктами місцевого самоврядування певного правопорушення.

Такими правопорушеннями, згідно із законодавством зарубіжних країн, є

порушення конституції

та законів держави,

невиконання відповідними органами функцій і повноважень місцевого самоврядування (ст.ст. 96 і 97 польського закону про територіальне самоврядування 1990 р.).

Юридична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування в зарубіжних країнах може мати місце також унаслідок фінансового контролю за їхньою діяльністю⁹"¹. Так, згідно з актами муніципального права муніципальні ради намагаються здійснювати збалансованому фінансову політику, щоб не допустити зайвих ризиків і забезпечити власну автономію. Муніципальні ради застосовують різні засоби для контролю за витрачанням місцевих фінансів.

Особливому контролю підлягає; фінансовий менеджмент у виконавчих органах муніципальних рад. Для здійснення контролю аудиторів залучають ради, які оцінюють законність та ефективність витрачання місцевих коштів із боку виконавчих органів і їх посадових осіб.

Якщо під час фінансового контролю аудитори виявлять порушення у витрачанні фінансів, тоді винні особи можуть притягатися до юридичної відповідальності: дисциплінарної, цивільної тощо.

Особливе питання — юридична відповідальність на місцевих виборах.

Так, на Місцевих виборах у березні 2005 р. у Латвії прокуратура порушила кримінальні справи за фактами підкупу виборців м. Юрмали з боку членів міської виборчої комісії та поліцейських. Відповідальність: до трьох років позбавлення волі. На цих виборах було заарештовано депутата місцевої ради за пропозицію хабаря у сумі 20 тисяч євро за обрання мером потрібної людини. Цей злочин передбачає кримінальну відповідальність до 12 років позбавлення волі⁹⁵.

Серед проблем муніципального права зарубіжних країн особливе місце посідає інститут юридичної відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин, який є важливим засобом гарантування прав і свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама філософія та практика соціально-правової державності та місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної публічної (державної та муніципальної) влади. Продумане й ефективне здійснення цієї влади передбачає

вияв ініціативи,

творчості,

самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише за умов реальної демократії, справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів їх реалізації.

У свою чергу така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності всіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій.

Якщо система публічної влади (державної та муніципальної) не міститиме механізми відповідальності, вона, навіть за умов реалізації всіх демократичних принципів, зведеться лише до децентралізації цієї влади. Більше того, неодмінно зникне сама можливість визначення такого способу владарювання як місцеве самоврядування. Бюрократія просто зійде на місцевий рівень і залишатиметься безконтрольною на фоні відчуженості мешканців від управління місцевими справами, ускладненості або взагалі неможливості самоорганізації мешканців, усвідомлення ними спільної справи та відповідальності за нього⁴⁶. Більше того: людина ніколи не відчує себе вільним мешканцем. Над нею завжди тяжітиме «політико-правовий зв'язок» із державою.

Самоврядування та свобода, з одного боку, та відповідальність, з іншого, — дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися взаємопов'язано, доповнюючи та зміцнюючи одне одного.

Багато конституцій зарубіжних країн закріплюють як загальний принцип те, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають здійснювати свої повноваження в межах власної компетенції в рамках закону та під власну відповідальність, яку вони також несуть за результати своєї діяльності (ст. 118 Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, ст. 95 Конституції Киргизької Республіки, ст. 85 Конституції Республіки Казахстан).

Аналогічна формула — «під свою відповідальність» — міститься у Всесвітній декларації¹ місцевого самоврядування (1985) та Європейській хартії місцевого самоврядування — загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування.

Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право й обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Згідно зі ст. З Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ та управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Відразу виникає питання про правову природу цієї відповідальності, її підстави, санкції, які можуть застосовуватися до «порушників» місцевого самоврядування.

Зазвичай, виділяється така підстава конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування,

як порушення конституції,

зазіхання на конституційний лад.

Причому йдеться не лише про країни класичної демократії, але й про країни перехідної демократії.

Підставою конституційно-правової відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування може виступати порушення законодавства та діяльність, які суперечать суспільним (загальним) інтересам.

Так, відповідно до ст. 123 Конституції Республіки Білорусь у разі систематичного чи грубого порушення місцевою Радою депутатів вимог законодавства вона може бути розпущена Радою Республіки.

Відповідно до ст, 242 Конституції Португальської Республіки «внаслідок дій чи бездіяльності, які грубо порушують закон» органи самоврядних одиниць (навіть обрані прямим голосуванням) можуть бути розпущені.

У ст. 107 Конституції Великого Герцогства Люксембург передбачається, що у разі незаконності чи несумісності із загальними інтересами акти комунальних органів анулюються чи припиняються органами контролю.

Ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів встановлює, що рішення органів провінцій і муніципалітетів не мають суперечити закону чи суспільним інтересам, у протилежному випадку вони скасовуються.

Людиноцентристська або гуманістична природа місцевого самоврядування зумовлює існування такої підстави публічної відповідальності його суб'єктів, як порушення прав і свобод громадян⁹⁷. Така підстава існує лише у країнах класичної демократії та новодемократичних країнах.

Наприклад, такі порушення передбачаються ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, згідно з якою встановлюється можливість скасування рішень органів громад-порушників права громадян.

Як свідчить зарубіжна практика, нарівні конституції закріплюються такі заходи юридичної відповідальності щодо органів місцевого, самоврядування, як достроковий розпуск,

призупинення діяльності,

припинення повноважень,

оцінка їх діяльності,

скасування або визнання неконституційними (недійсними) їх актів, перехід повноважень до інших органів публічної влади тощо.

Найпоширенішим видом санкцій, які застосовуються до органів місцевого самоврядування є

їх розпуск,

призупинення діяльності,

припинення повноважень.

Так, відповідно до ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки встановлюється розпуск общинної ради як міри, яка застосовується до неї органами нагляду (урядом і губернатором землі).

Ст. 169 Конституції Республіки Польща передбачає можливість відкликання виконавчих органів одиниць територіального самоврядування,

В Ізраїлі, якщо місцевий орган не може успішно функціонувати (порушення меж Існуючого бюджету, конфлікти у місцевій раді, які перешкоджають його нормальній діяльності, порушення існуючого законодавства тощо), міністр внутрішніх справ має право

розпустити місцеву раду,

призначити повторні вибори

та тимчасово передати управління цією територіальною одиницею спеціально вповноваженій ним особі⁹⁸.

В Австралії, губернатор штату може розпустити раду та відправити у відставку мера, якщо рада діє незаконно, не виконує своїх функцій або у раді немає кворуму".

Характерними є особливості юридичної відповідальності у країнах перехідної демократії. Так, ст. 120 Конституції Республіки Гаїті встановлює, що рада громади може бути розпущена, коли належним чином доведено її нерадивість, розтрати або шахрайське адміністрування.

Такі заходи властиві й муніципальній практиці Єгипту, де за пропозицією міністра у справах ради міністрів і місцевої влади уряд своїм рішенням має право розпустити раду¹⁰⁰.

Властивою зарубіжній муніципальній практиці є й така санкція як відкликання посадових осіб. Зазвичай, у країнах класичної демократії та деяких країнах перехідної демократії право відкликання застосовується саме на місцевому рівні як атрибут імперативного мандата.

Про це свідчить досвід Японії, США, Швейцарії, Росії та інших країн. В останніх трьох країнах, які є федераціями за своїм державним устроєм, право відкликання на федеральному рівні не визнається, однак, в їх окремих штатах, кантонах, суб'єктах може бути здійснено відкликання певних посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, у Швейцарії, зазвичай, на референдумі виборці мають право прийняти рішення про дострокове припинення повноважень кантонального парламенту, тобто всі депутати представницького органу кантону відкликаються одночасно.

У Росії такий самий порядок припинення повноважень виборних посадових осіб урегульований у законодавстві низки суб'єктів Російської Федерації.

Варто зазначити, що інститут відкликання щільно пов'язаний із такою санкцією, як дострокове припинення повноважень органу або посадової особи місцевого самоврядування та Іншими негативними заходами.

Так, у Японії населення може вимагати

відкликання депутатів,

розпуску муніципальних зборів (ці питання вирішуються комісією з контролю за виборами абсолютною більшістю голосів на вимогу не менше 1/3 складу комісії),

прийняття зборами певної обов'язкової постанови (крім тієї, яка стосується податків і фінансів, на вимогу не менше 1/15 виборців певного муніципалітету),

проведення ревізії фінансово-бюджетної діяльності муніципальних органів¹⁰¹.

Специфіка діяльності суб'єктів місцевого самоврядування зумовлює існування й так званих «оціночних конституційно-правових санкцій».

Так, наприклад, ст. 95 Конституції Киргизької Республіки встановлює, що місцеві кенеши районів, міст, областей можуть більшістю в 2/3 від загальної кількості депутатів висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації від повідної територіальної одиниці.

Розповсюдженою є й така міра відповідальності, як скасування, тобто визнання неконституційними (недійсними) актів органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на дискусійність у сучасній науці питання щодо віднесення інституту скасування або визнання нормативних актів недійсними взагалі до заходів юридичної відповідальності¹⁰³, зарубіжна муніципальна практика багата прикладами закріплення на конституційному рівні таких мір.

Так, ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів передбачає, що рішення органів провінцій і муніципалітетів можуть скасовуватися лише указом Короля та лише в тому разі, якщо вони суперечать закону або суспільним інтересам.

Ст. 98 Конституції Республіки Білорусь встановлює, що рішення місцевих Рад депутатів, які не відповідають законодавству, скасовуються Радою Республіки. Рішення місцевих виконавчих і розпорядчих органів, які не відповідають законодавству, скасовуються відповідними Радами депутатів, вищими виконавчими та розпорядчими органами, а також Президентом країни (ст. 122).

Слід зазначити, що процедура контролю за законністю нормативно-правових актів місцевого самоврядування у більшості випадків є не постійною, а здійснюється у режимі асі Ьос, тобто з надходженням до органу контролю інформації, яка свідчить про проблематичність легальності певного рішення.

Так, наприклад, у Німеччині процедура контролюючих і санкціонуючих заходів жорстко регламентується законами землі та складається з низки взаємопов'язаних етапів. У всіх землях існують такі загальні етапи процедури: читати далі

•^ осуд — перший захід, який може (у деяких землях — зобов'язаний) застосувати орган контролю у разі прийняття незаконного рішення. У цьому разі орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення, має офіційно відповісти, чи згоден він на скасування рішення (тоді конфлікт вважається вичерпаним за умови відсутності порушень кримінального або фінансового характеру), або наполягає на ньому — в цьому разі обов'язкова детальна аргументація;

ф якщо аргументи органу місцевого самоврядування не переконують орган контролю в законності прийнятого рішення,

-останній офіційно вимагає скасування незаконного рішення або — за необхідності — прийняття протилежного рішення. При цьому зазначається строк, у який заходи мають бути прийняті;

•^ у разі невиконання органом місцевого самоврядування рішення контрольного органу останній сам приймає необхідне рішення, яке виконується як рішення органу місцевого самоврядування;

•^ насамкінець, у надзвичайних ситуаціях застосовується комбіно­вана міра відповідальності, за якою орган контролю може від­правити у відставку голову виконавчої влади (у деяких землях — розпустити представницький орган) і призначити вповноваже­ного, який здійснюватиме всі функції органу місцевого самовря­дування до позачергових виборів, які призначаються одночасно.

Дії контролюючого органу державної влади щодо органів І по­садових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені у су­довому порядку. На практиці, однак, уся процедура контролю рідко заходить далі першого етапу, що пов'язується, як із непостійністю, ситуативністю контролю, так і з високим професіоналізмом муні­ципальних службовців, які відповідають за підготовку рішень¹⁰¹

Іноді щодо органів місцевого самоврядування може застосову­ватися санкція, пов'язана з вищезазначеними заходами як перехід повноважень до інших органів публічної влади.

Так, згідно зі ст. 132 Конституції Королівства Нідерланди повно­важення з урегулювання та ведення внутрішніх справ у разі «зліс­ного порушення органами провінцій і муніципалітетів покладених на них обов'язків» переходять до парламенту Королівства.

Такі заходи передбачені й у Конституції Бразилії, у якій закріп­лено підстави втручання штатів у справи муніципалітетів І при­значення урядом штатів своїх уповноважених (інтервенторів), яким на певний строк може бути передано управління муніципією з одно­часним призупиненням діяльності муніципальної ради.

У зарубіжній муніципальній практиці зустрічається така форма відповідальності як муніципальне банкрутство. Банкрутство муніци­палітету є однією з найрадикальніших санкцій. Воно застосовується рідко, але є досить ефективним превентивним засобом попередження різнопланових політичних, економічних та Інших кризових ситуа­цій у місцевому співтоваристві.

Так, наприклад, у Польщі за неодноразових порушень радою гміни Конституції чи законів, Сейм за поданням Прем'єр-міністра може прийняти рішення про розпуск ради гміни. У такому разі Пре- м'єр-міністр за поданням міністра внутрішніх справ та адмІністра- ції призначає особу, яка на період до обрання нових органів гміни виконує функції цих органів. Якщо правління гміни неодноразово порушує Конституцію чи закони, то воєвода звертається до ради гміни з проханням вжити необхідних заходів, а якщо таке звернення є безрезультатним, то воєвода звертається з пропозицією до Прем'єр-міністра про розпуск правління гміни.

За відсутності надій на швидке виправлення ситуації та явної неспроможності органів гміни виконувати свої функції, голова Ради міністрів має право призупинити їх діяльність І встановлювати правління урядового комісара строком до двох років, але не довше, як до обрання правління радою наступного скликання. Встановлення комісарського правління можливе після попереднього подання пре­тензій органам гміни та вимоги про негайне надання програми виправлення ситуації у гміні (§2 ст. 97 Закону «Про гмінне само­врядування» 1998 р.).

Урядового комісара призначає Прем'єр-міністр за поданням воєводи, кандидатуру якого представляє міністр внутрішніх справ та адміністрації. Урядовий комісар бере на себе виконання завдань і повноважень гміни^|05. Таким чином, тимчасово призупиняється право населення здійснювати окремі повноваження місцевого само­врядування, але без заборони громадських самоврядних структур. Несприятливі наслідки в цьому разі виявляються в тому, що цент­ралізоване управління зобов'язане забезпечувати лише гарантова­ний загальнодержавний мінімум соціальних благ громадянам.

Дещо інший вигляд має цей інститут у США, де питання муні­ципального банкрутства регулюються Федеральним Кодексом Банк­рутств, яким присвячено окремий розділ із поправками, прий­нятими Законом про поправки до муніципального банкрутства¹⁰*¹. Головна мета цього закону —дати муніципальній одиниці «новий старт», дозволити їй продовжити функціонувати у тій саме формі, в якій вона ввійшла у банкрутство, тоді, коли вона розраховується з боргами та повертається у стан платоспроможності.

Головна ідея закону — не застосування будь-яких санкцій щодо муніципалітету-боржника, а його підтримка, надання допомоги для виходу з фінансової кризи (іноді навіть зі значними втратами для кре­диторів). Логіка тут така: муніципальна одиниця у стані банкрутства нагадує індивідуального банкрута — тягар боргу (якщо він досить високий) буде зачіпати платників податків міста, а звідси — скову­вати ініціативу та знижувати фінансову активність, платники подат­ків припинять сплачувати податки, якщо ставки занадто великі, а громадяни не отримуватимуть прибутку, оскільки увесь прибуток переходить кредиторам. Муніципальне банкрутство за логікою федерального закону, будується на тій ідеї, що боржник буде про­дуктивнішим, якщо позбавиться тягаря боргу¹⁰⁷.

Варто зазначити, що для визнання банкрутом і, природно, отри­мання права на захист згідно Кодексу Муніципальних Банкрутств, муніципалітет має відповідати певним вимогам. Передусім одиниця, яка потребує захисту згідно Кодексу має бути муніципалітетом, яким визнається «політичний підрозділ штату або політичне агентство, або інструмент штату». До категорії муніципалітетів, відповідно, закон відносить графства, міста, тауни, спеціальні округи та різні публічні агентства або інструментарії штату.

Другою вимогою для того, щоб розпочати процедуру банкрут­ства має бути «сумлінність», У справах про муніципальні банкрутства це передбачає вимогу виконання муніципальним боржником певних спроб провести роботу, щоб вийти 9 фінансового стану до звернення до суду з банкрутств. Зокрема, муніципалітет повинен мати угоду з кредиторами, які підтримують запропонований їм від­повідно до Кодексу план врегулювання боргу, або зазнати невдачі у досягненні такої угоди, незважаючи на сумлінність переговорів.

Також, для того, щоб бути визнаним банкрутом та, відповідно, розраховувати на захист згідно Кодексу, муніципалітет має бути упо­вноваженим штатом подавати петицію за відповідними поло­женнями Кодексу; має бути неспроможним або нездатним сплатитиборги, коли вийшов термін їх оплати; він має внести петицію доб­ровільно¹⁰*.

Режим виходу із стану банкрутства за законодавством є майже однаковим для усіх муніципалітетів, незважаючи на характер при­чин, які спричинили кризу як суб'єктивного, так і об'єктивного харак­теру. Так, наприклад, місто Південний Таксон (штат Арізона) було визнане банкрутом унаслідок Інциденту, в якому поліцейський випад­ково поранив свого колегу, який, після цього виграв у суді позив проти міста на суму 3,6 млн доларів. Місто Клівленд (штат Огайо) було на межі банкрутства внаслідок неефективного та невмілого управління муніципальною електричною компанією. Місто Челсі (штат Масачусетс) стало неспроможним через неправильну полі­тику корумпованого керівництва¹⁰⁹.

У більшості випадків хронічні фінансові труднощі муніципалі­тетів є свідченням (або наслідками) переважно управлінської неспро­можності — неспроможності муніципальних влад сумлінно керу­вати справами, які знаходяться в їхньому віданні. Незважаючи на те, що штати, зазвичай, без особливого ентузіазму надають своїм муніципалітетам право на звернення до захисту федерального закону, механізм банкрутства є вельми продуктивним і корисним як для самих штатів, так і муніципалітетів. За будь-яких ситуацій лати місту «новий старт» означає лише допомогу, а не проведення репресії або заходів превентивного характеру. Фактичне заохочення неспромож­ного керівництва, але не усунення вірогідності виникнення тотожних ситуацій у майбутньому можливо погребує інших, радикальніших заходів, аніж «новий старт».

Так, наприклад, практика деяких штатів тривалий час демонструє ефективність таких, жорсткіших порівняно з муніципальним банк­рутством, заходів для виходу зі стану неспроможності, як Інститут «ресиверів» (судових виконавців). Сутність цього інституту полягас в тому, що іноді судом, а частіше за все легіслатурою або губернато­ром штату, у муніципальній одиниці, яка знаходиться у стані фінан­сової або управлінської кризи, призначається своєрідна довірена особа штату. Це певною мірою нагадує польський варіант банкрутства.

Так, місто Екорс (штат Мічиган), наприклад, прийшло до режиму ресиверів у 1986 р. після декількох років незбалансованого бюджетута 6 млн доларів несплачених боргів. Ресивером було приватизовано більшість муніципальних служб (у тому числі збирання снігу, підрі­зання дерев, прибирання вулиць тощо), закрито установи, які фактично не використовувалися (наприклад, катки та бібліотеки), продано бу­динок Департаменту громадських робіт і проведено низку інших заходів, ліквідувавши протягом трьох років заборгованості міста.

Нью-Йорк СІті вийшов із неплатоспроможності у 1976-1977 рр. переважно шляхом передачі фіскальних повноважень призначеному штатом Надзвичайному фінансовому контрольному правлінню, якому надавалися повноваження встановлювати рівні міських видатків, контракти та бюджет. Установлення режиму судових виконавців фактично означає введення прямого штатного правління в муніципальній одиниці зі згортанням (у певному обсязі) демократичних процедур: діяль­ність виборних посадових осіб муніципалітет)' призупиняється або припиняється. У разі, коли виборні посадові особи продовжують функ­ціонувати, з їхнього відання вилучаються всі фінансові питання. За такого режиму також не застосовуються демократичні процедури під час прийняття рішень. Однак, вважається, шо такі заходи визна­ються загалом правомірними, оскільки демократичний порядок прийняття рішень, звичні демократичні процеси зазнали фіаско ^ у здатності забезпечити нормальне функціонування цієї муніци­пальної одиниці.

Місто Челсі, за свідченням експертів, є найбільш наочним прикладом міста, яке підійшло до банкрутства не лише (і не стільки) внаслідок фінансової, але й управлінської неспроможності. Голов­ними причинами виявилися погане управління та наявність коруп­ції в міській адміністрації. Ситуація у місті, яке до того ж за своїм складом було поліетнічним, була настільки критичною (бідність, зростання злочинності, руйнація шкільної системи, дефіцит бю­джету тощо), що його мер звернувся за допомогою до штату. Легіс­латура штату, вивчивши справу та дослідивши стан муніципаль­ного господарства, дійшла висновку про необхідність призначення ресивера. Мера було знято з посади та заарештовано. Призначеному губернатором ресиверу було надано необмежену владу. Так, в одній особі він поєднував повноваження мера, членіа ради та скарбника (члени ради виконували роль консультантів з питань, пов'язаних із функціонуванням муніципалітету).

Оскільки причинами запровадження ресивера виявилися фінан- сова та управлінська неспроможність, план повернення міста до нор- мального функціонування передбачав два етапи, з призначенням на кожному етапі нового ресивера.

Перший етап передбачав поновлення фінансової спроможності міста. За перші три роки вдалося збалансувати бюджет за рахунок скорочення робочої сили на третину, підвищення плати за воду та каналізацію, встановлення плати з домовласників за збирання сміття, консервування надурочних робіт для пожежного департа­менту тощо. Було встановлено пільгову податкову базу для стиму­лювання розміщення нових виробництв на території міста (зокрема, відділення комп'ютерного виробництва). Ремонтувалися та будува­лися школи, гаражі.

На другому етапі створювалися умови для повернення міста до демократичного самоврядування. Він передбачав, насамперед, підготовку та прийняття нової хартії міста шляхом референдуму {до речі, посада мера за новою хартією скасовувалася, а замість системи «мер-рада» запроваджувалася система «рада-менеджер»), обрання нової міської ради (на основі передбачених виборчих норм, які адекват­ніше відображали національний склад населення). Після затвер­дження нової хартії та прсведення виборів, управління містом було звільнено від ресивера та передане обраним органам.

Незважаючи на ефективність дії інституту ресиверів, штати рідко застосовують такі заходи виведення муніципалітетів зі стану кризи на практиці, розцінюючи їх як надзвичайні в особливо сер­йозних випадках управлінської та фінансової неспроможності. Зазвичай, відповідне законодавство штатів передбачає такі заходи, які дозволили б гнучкіше поєднувати жорсткість штатного нагляду та розумні межі місцевої демократії¹¹⁰.

Огляд Інституту управлінської та фінансової неспроможності муніципалітетів у Польщі та США наочно демонструє цінність роз­робки правового механізму виведення територіальних громад із кри­зових ситуацій. За розумного підходу до сприйняття практики муніципальних банкрутств під час розвитку вітчизняного законо­давства про місцеве самоврядування можливим є формування такого самого інституту, який би відповідав політичним, соцІально-економічним та духовним реаліям суспільства та держави.

Контрольні запитання і завдання

1. Що таке інститут місцевих омбудсманів у зарубіжних країнах?

2. Які правові гарантії захисту діють для органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах?

3. Що таке інститут муніципального банкрутства та як його застосовують у зарубіжних країнах?

4. Назвати підстави та види юридичної відповідальності органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування в зарубіжних країн та їх особли­вості.

5. Що з досвіду зарубіжних країн з питань гарантій і відповідальності в муніципальному праві доцільно запозичити Україні та чому?

175