Тема 5 Правове регулювання організації та діяльності органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах.

5.1. Статус, функції та повноваження органів місцевого самоврядування;

5.2. Організаційно-правові форми та системи функціонування органів місцевого самоврядування;

5.3. Концептуальні засади міжнародних відносин органів місцевого самоврядування;

Правове регулювання організації та діяльності органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах

1.1. Статус, функції та повноваження органів місцевого самоврядування

Соціально-економІчне значення місцевого самоврядування у країнах класичної демократії важко переоцінити. У різні роки на їх долю припадало від 10 до 40% асигнувань з державних бюджетів;

на муніципальній (комунальній) службі знаходилося, наприклад,

у США понад 56%

Англії— понад 10%,

ФРН — 28%

працівників публічного сектору.

Головними організаційними формами здійснення М.С. є його представницькі та виконавчі органи. Однак, безпосередні форми місцевої демократії (місцеві референдуми, громадські слухання, місцеві ініціативи тощо) також посідають важливе місце в системі місцевого самоврядування.

Конституції зарубіжних країн містять положення про основи функціонування органів місцевого самоврядування.

У федеративних державах ці питання, зазвичай, закріплюються в конституціях суб'єктів федерації.

В унітарних державах їм присвячуються відповідні розділи або окремі положення національних конституцій.

Приклад: Так, у ч. 2 ст. 72 Конституції Франції 1958 р. міститься положення про те, що виборні ради вільно управляють у місцевих колективах комун, департаментів і заморських територій в межах чинного законодавства.

Cт. 138 Конституції Болгарії 1991 р. встановлює, що органом місцевого самоврядування в громаді є рада, а ст. 139 — що органом виконавчої влади в громаді є кмет, який керується законом, актами ради та рішеннями, ухваленими населенням безпосередньо. Статті 140-141 закріплюють за громадою право на муніципальну власність і місцевий бюджет.

Ст. 43 Конституції Угорщини 1949 (розділ про місцеве самоврядування включений до її тексту у 1990 р.) закріплює положення про те, що основні права муніципалітетів рівні, а їх обов'язки можуть бути різними; закон визначає права й обов'язки муніципалітетів. Характерно, що Конституція цієї країни — одна з небагатьох, яка прямо закріплює функції та повноваження органів місцевого самоврядування (ст. 44/А): незалежно регулювати та керувати муніципальними справами.

Однак, детальніше питання місцевого самоврядування врегульовані у поточному законодавстві про місцеве самоврядування. У деяких країнах це законодавство настільки абстрактно формулює повноваження органів місцевого самоврядування, що теоретично вони можуть здійснювати будь-які дії, якщо ця сфера спеціально не закріплена за державою.

Проте, слід зважати й на те, що закони не повністю регулюють питання місцевого самоврядування, оскільки значна їх частина регулюється, як вже зазначалося, прецедентами, угодами та звичаями.

Отже, відповідно до національного законодавства зарубіжних країн органи місцевого самоврядування в них функціонують на засадах:

а) виборності представницьких, а іноді й виконавчих органів (наприклад, мери міст у Франції) місцевого самоврядування;

б) суворого дотримання законодавства та можливість притягнення до юридичної відповідальності як органів, так і посадових осіб місцевого самоврядування. Збитки, завдані територіальному колективу незаконними діями його органу або посадової особи, відшкодовуються ними у регресному порядку;

в) фінансової самостійності у межах власних коштів місцевого самоврядування, але з урахуванням його цілей і завдань. Фінансово-господарська діяльність органів місцевого самоврядування не може спричинити зменшення майна територіального колективу;

г) самоорганізації населення у різноманітні форми участі в їх діяльності, у тому числі місцеві референдуми, органи самоорганізації громадян, громадські ініціативи та акції тощо;

д) міжнародного співробітництва через міжнародні організації місцевого самоврядування, а також на основі договорів та угод між органами місцевого самоврядування різних країн.

Можна розділити повноваження органів місцевого самоврядування у цих країнах на власні та делеговані, обов'язкові та добровільні (факультативні), організаційно-правові, майнові та фінансові, постійні та тимчасові тощо.

У зарубіжних країнах існують два головні способи визначення правосуб'ектності органу місцевого самоврядування: позитивний і негативний.

позитивним способом визначення їх правосуб'єктностІ законодавство встановлює детальний перелік предметів відання, прав та обов'язків цих органів. Це практикується в США, Англії та більшості інших зарубіжних країн. У цих державах органи місцевого самоврядування можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені законодавством Усе Інше вважається для них забороненим.

Другий — негативний спосіб визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування полягає в тому, що за ними зберігається право діяти в усіх випадках, за винятком прямо заборонених. Він застосовується у комунальному законодавстві ФРН.

Органи місцевого самоврядування зарубіжних країн виконують політичну, соціальну, економічну, екологічну, управлінську та деякі Інші функції які втілюють у життя, реалізуючи свої повноваження.

1. Формування та реалізація місцевої політики — це одна з головних функцій. Розробкою цієї політики займаються політичні партії, які йдуть на місцеві вибори, а у разі їх перемоги на цих виборах її реалізацією опікуються партійні фракції у представницьких органах місцевого самоврядування.

Місцева політика реалізується органами місцевого самоврядування через їх правотворчу, контрольну, інформаційну та іншу діяльність. Така політика може мати консервативний, ліберальний, соціал-демократичний чи інший характер, але вона завжди має бути легальною, тобто відповідати конституції та чинному законодав­ству, відкритою та прозорою.

2. Формування й управління апаратом органів місцевого самоврядування. Статус муніципальних (комунальних) службовців визнача­ється спеціальними законами про муніципальну службу або єдиними законами про публічну (і державну, і комунальну) службу, як у ФРН. Існує декілька способів формування апарату органів місцевого самоврядування. По-перше, представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, зазвичай, формують свій апарат і керують ним, тобто формують свою муніципальну службу. По-друге, окремих муніципальних чиновників обирає безпосередньо населення (мерів населених пунктів, інших посадових осіб).

Окремі виконавчі органи місцевого самоврядування можуть водночас виконувати делеговані їм функції органів виконавчої влади (мери комун у Франції).

3. Економічна діяльність органів місцевого самоврядування полягає у керівництві роботою підпорядкованих їм підприємств і служб, управлінні муніципальним майном і, певною мірою, регулюванні приватного бізнесу. Вчені розрізняють декілька моделей муніципальних господарств у цих країнах:

1. комунальна модель, яка характеризується перекладанням на громадян основних витрат щодо підтримання життєзабезпечення громад, а головним ресурсом є податки з громадян;

2. комунально-рентна модель муніципального господарства передбачає участь органів місцевого самоврядування у сфері використання ресурсів території та її розвиток через надання їм обмежених прав щодо фінансово-кредитної діяльності та права ресурсної ренти, тобто податки з населення доповнюються обкладанням ними виробника продукції та послуг;

3. муніципально-рентна модель муніципального господарства означає перекладання основних витрат з обслуговування потреб населення та вирішення питань місцевого значення на органи місцевого самоврядування

Під безпосереднім керівництвом органів .місцевого самоврядування знаходяться муніципальні підприємства й організації, переважно у сфері комунального господарства, побутового обслуговування частково-житлового фонду. Зазвичай, муніципальні підприємства не можуть вільно конкурувати з приватними, які користуються протекцією закону, створюються у промисловості тощо з бізнесовими цілями.

Муніципальні підприємства створюються лише для задоволення потреб жителів адміністративно-територіальної одиниці, якщо при цьому не обмежуються інтереси приватного бізнесу. Лише у ФРН та Австрії муніципальні органи володіють промисловими підприємствами на паях із приватними компаніями.

Сфера економічної діяльності органів місцевого самоврядування постійно розширюється за рахунок нових, життєво важливих для населення питань: житло, містобудування, екологія, нові види/ Сфера економічної діяльності органів місцевого самоврядування постійно розширюється за рахунок нових, життєво важливих для населення питань: житло, містобудування, екологія, нові види

4. Соціальне обслуговування — важлива функція органів місцевого самоврядування, які займаються питанням освіти, культури, соціального забезпечення тощо. Саме тут вони наділені найширшими повноваженнями.

Система освіти — одна з найбільших галузей, у якій компетенція органів місцевого самоврядування зарубіжних демократій виявляється найповніше.

У Великобританії органи місцевого самоврядування забезпечують шкільну освіту, а також дошкільне виховання дітей. Керівництво освітою містить забезпечення шкіл необхідним персоналом, організацію харчування дітей та інші послуги. Децентралізація системи освіти призвела до певних негативних наслідків: запровадження на місцях різних рівнів початкової та середньої освіти, різних методів навчання; вивчення шкільних дисциплін за різними програмами. Проблеми в діяльності органів місцевого самоврядування в галузі освіти Існують і в інших країнах класичної демократії.

У ФРН органи місцевого самоврядування керують підготовчими школами, загальноосвітніми курсами для дорослих, реальними училищами, загальноосвітніми та середніми школами, дитячими садками, дитячими майданчиками, спортивними закладами.

У галузі соціального забезпечення органи місцевого самовря­дування наділені незначними повноваженнями, оскільки головна роль у цій справі належить державним органам. Програми соціального забезпечення, які фінансуються державою, можуть скасовуватися, наприклад, з метою подолання бюджетного дефіциту. У США досить часто скорочується соціальна допомога населенню¹⁶ та стимулюється підприємницька діяльність.

У галузі охорони здоров'я органи місцевого самоврядування керують підпорядкованими їм лікарнями, іншими закладами їх системи. У ФРН їм підпорядковані лікарні, клініки для розумово неповноцінних людей, будинки для престарілих.

5. Охорона громадського порядку здійснюється органами місцевого самоврядування країн класичної демократії та новодемо-кратичних країн. Ця функція для них є обов'язковою. У країнах перехідної демократії охорона громадського порядку здійснюється переважно державою, а органи місцевої міліції можуть створюва­тися під контролем та управлінням органів виконавчої влади.

У США органи місцевого самоврядування керують місцевою поліцією, яка поділяється на муніципальну поліцію міст і поліцейські служби графств. На долю місцевої поліції припадає 90% поліцей­ських сил США. До обов'язків місцевої поліції належить: розсліду­вання злочинів і припинення інших правопорушень, регулювання вуличного руху, здійснення адміністративно-полшейського контролю, а також функцій поліції моралі.

У Великобританії місцева поліція знаходиться під контролем спеціальних комісій муніципалітетів графств. Закон обмежує право муніципалітетів у цій галузі затвердженням констеблів.

У Франції поліцією комуни керує мер, котрий може приймати Індивідуальні акти з питань охорони громадського порядку. У департаментах поліцейські функції виконує голова генеральної ради. У Па-рижі префект поліції представляє поліцейську владу та володіє виключними повноваженнями. Проте водночас він має виконувати рішення ради Парижа. Під час уведення надзвичайного стану, як це було в окремих містах Франції під час бунту емігрантів восени 2005 р.₍ місцева по­ліція взаємодіяла та підпорядковувалась органам виконавчої влади.

6 Бюджет місцевого самоврядування. У зарубіжних країнах —це доходи та видатки територіального колективу відповідної адміністративно-територіальної одиниці. На практиці органи місцевого самоврядування цих країн періодично перебувають у стані фінансової кризи. Але водночас країни класичної демократії та новодемо-кратичні країни знайшли ефективні способи її подолання. Країни перехідної демократії у вирішенні цього питання менш успішні, але й вони намагаються його впорядкувати.

7. Правотворчість і контроль. Для здійснення своїх функційІ повноважень органи місцевого самоврядування у країнах парламентської демократіі наділені правом приймати правові акти (нормативні й індивідуальні), а також здійснювати контроль за діяльністю фізичних і юридичних осіб у межах своїх повноважень.

У Великобританії відповідно до чинного законодавства ради округів мають право видавати нормативні акти, які містять адміністративні санкції.

Саме законодавство не завжди чітко формулює цілі, для досягнення яких видаються ці акти (наприклад, забезпечення доброї поведінки, припинення заворушень тощо).

За такої умови важко визначити перелік питань, з яких приймаються адміністративні акти.

Вони підлягають обов'язковому затвердженню в міністерстві внутрішніх справ або інших міністерствах. Адміністративні акти можуть передбачити штраф до 5 фунтів стерлінгів, обмеження пересування на території відповідного муніципалітету тощо.

Органи місцевого самоврядування здійснюють контрольні функції: видають ліцензії на провадження підприємницької діяльності; здійснюють дорожній контроль; контроль за забрудненням повітря; контроль за продуктами харчування; протипожежний контроль; ветеринарний контроль; санітарний контроль; організують службу реєстрації та межування земель (ФРН); реєструють акти громадян­ського стану, статути юридичних осіб тощо.

Органи місцевого самоврядування виконують і деякі інші функції та повноваження.

Органи місцевого самоврядування беруть участь в організації виборів парламентів, президентів і суддів, користуються правами у справах міжнародного співробітництва, організують і проводять місцеві референдуми.

Співвідношення між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування під час реалізації ними своїх функцій і повноважень здебільшого складається на користь виконавчих органів, особливо, якщо голова місцевої (муніципальної, комунальної) адміністрації обирається населенням.

1.2. Організаційно-правові форми та системи функціонування органів місцевого самоврядування

Мунщипальні ради як політична основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах використовують різні форми організації своєї діяльності. Головною формою їх роботи є сесії

У Великобританії муніципалітети проводять сесії щоквартально, а сесії Ради Великого Лондона проводяться щомісячно або раз на квартал. Вони нагадують пленарні засідання англійського парламенту. У Франції сесії муніципальної ради комуни, присвяченої бюджету тривають 6 тижнів, Інші — до 15 днів;

В Італії муніципальні ради мають збиратися не рідше двох разів на рік.

У США засідання цих рад скликаються щотижнево, раз на два тижні, або щомісячно.

У країнах, де нагляд за муніципалітетами здійснюють агенти центрального уряду (префекти, губернатори тощо) саме вони, зазвичай, ініціюють скликання позачергових засідань муніципальних рад.

Засідання муніципальних рад мають, переважно, відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання. Такі засідання проводяться на основі відповідних муніципальних регламентів. Акти та протоколи засідань доступні громадськості.

Муніципальні ради утворюють постійні і тимчасові комісії та комітети. У Великобританії 2/3 рад графств мають до дев'яти комітетів, а 1/3 — понад дев'ять. В обов'язковому порядку утворюються комітети з питань освіти, соціальних справ І поліції. У деяких країнах, де збори громадян виконують функції органів місцевого самоврядування, постійні комісії можуть не створюватися. Ці комісії у будь-якому разі мають підготовчо-дорадчий характер,

Муніципальні радники працюють не лише на сесіях і в постійних комісіях своїх рад, а й проводять певну роботу у своєму виборчому окрузі, насамперед, із виборцями (інформують громадян про свою роботу, ведуть з ними переписування тощо). Радники намагаються обробити групи інтересів з метою проштовхування у муніципальних органах потрібних їм проектів.

Важливою формою організації діяльності органів місцевого самоврядування є їх виконавчий апарат, який складається з органів загальної та спеціальної компетенції-

Адміністративні органи загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, керуючий) відіграють провідну роль щодо інших ланок виконавчого апарату муніципальних рад, а часом і самих рад.

Так, нерідко мери мають право накласти вето на рішення муніципальних рад (США), а в окремих випадках — навіть розпустити їх (Японія).

Конфлікти та спори між муніципальними радами та їх виконавчими органами вирішуються в адміністративному та судовому порядках. Відомо, що у низці зарубіжних країн мери постають не лише як вищі посадові особи адміністрації муніципальних рад, але й як представники центрального уряду, відповідальні за виконання державних функцій на підвідомчій їм території (Італія, Франція).

У США виконавчі органи загальної компетенції посідають особливе місце в міському самоврядуванні. Тут існує три різновиди організації міського управління муніципальними справами.

1. Мер-рада. Ця система управління застосовується у великих містах. Розрізняють муніципалітети зі «слабким» І «сильним» мером. При «слабкому» мері не лише загальне керівництво та контроль за діяльністю виконавчого апарату, але й оперативне управління з багатьох питань міського життя зосереджується в руках міської ради. «Слабкому» меру залишається право призначення другорядних муніципальних чиновників та обмежені управлінські повноваження.

2. Рада-менеджер. Для цієї системи управління муніципальними справами, яка існує у понад 50% міст із населенням понад 25 тисяч жителів, характерним є те, що мер, обраний муніципальною радою, не користується реальною владою (обмежується церемоніальними функціями, головує в раді тощо). За цієї системи головна роль належить призначуваному на певний строк професійному чиновнику — менеджеру, який самостійно формує виконавчий апарат, розробляє програму його діяльності та контролює її реалізацію. Система «рада-менеджер» запозичена іншими зарубіжними країнами (ФРН, Ірландія, Швеція).

3. Комісійна система. Найменш поширена — нині не перевищує 6% міст на північному сході та півдні США. Полягає в тому, що населення обирає невелику (зазвичай, з п'яти осіб) муніципальну комісію, яка одночасно виконує функції ради і виконавчого органу загальної та спеціальної компетенції. Кожен член комісії керує певною галуззю муніципальної діяльності — формує апарат управління, здійснює інші функції та повноваження. Різнобій у керівництві муніципальними справами за цієї системи управління призводить до поступового її скорочення.

У ФРН також діє декілька різновидів управління комунальними справами:

1.Південно-німецька рада (землі Баден-Вюртемберг, Баварія). Представницьким органом є рада громади, а головою виконавчого комітету та водночас головою цієї ради — бургомістр який обирається безпосередньо населенням і у зв'язку з цим має досить сильні позиції в системі місцевого самоврядування. У багатьох випадках він без погодження з радою вирішує кадрові питання, володіє суттєвими правами у фінансово-бюджетній сфері.

2. Неправильний магістрат (Шлезінг-Гольштейн, переважноГессен, Бремен). Для цієї системи управління місцевими справами характерна наявність двох організаційно та функціонально відокремлених колегій:

зборів радників громади та виконавчого органу — магістрату.

Однак, роль магістрату посилюється за рахунок зборів: магістрати можуть опротестовувати протизаконні рішення зборів, що дозволяє першим контролювати других.

У свою чергу глава магістрату — бургомістр — може заперечувати рішення магістрату.

3. Бургомістр (Реіїнланд-Пфальце, Сааре, сільські громади Шлезінг-Гольштейна, громади Гессена з населенням до 1500 осіб).

Розрізняють дві модифікації цього типу —

«дуже сильного» та «сильного» бургомістра. У першому разі бургомістр посідає незалежну позицію щодо ради громади, не дивлячись на те, що він обирається самою радою. Він очолює раду, має право додаткового голосу в ній, якщо голоси її радників розділяються порівну; опротестовує рішення ради тощо.

«Сильний» бургомістр користується тими ж правами, за деякими винятками (наприклад, позбавлений права заперечувати рішення ради громади). Ця система управління комунальними справами має багато спільного з системою південно-німецької ради.

4. ПівнічнонІмецька рада (Північний Рейн-Вестфалія і Нижня Саксонія в дещо зміненому варіанті). Заснована на рецепції деяких форм управління муніципальними справами США,

Така система управління містить раду громади, директора, її комітет управління, де провідна роль належить директору громади.

Тенденція до посилення ролі управлінського апарату характерна для всіх систем управління місцевими справами у ФРН, що пов'язано зі зростанням ролі професійних знань, ускладненням проблем, утратою громадської думки, зацікавленості в діяльності комунальних рад тощо. У всіх сферах комунальної діяльності політично зростає роль бургомістрів як керівників виконавчого апарату.

Зазвичай, бургомістри очолюють ради громад, мають право опротестувати рішення рад (право вето, яке долається простою більшістю) І у зв'язку з цим — правом зупиняти їх виконання. Бургомістр розпоряджається фінансами громади. До його виключної компетенції належать питання, делеговані громаді законодавством землі; він є представником центральної адміністрації земель у громаді тощо. Персоніфікація виконавчого апарату комунальних рад в особі бурмістрів має свої позитивні і негативні риси: вона підвищує відповідальність бургомістрів, але принижує авторитет коле­гіальних органів.

У Великобританії переважно діє система управління муніципальними справами «рада-комітети». Муніципальні ради щороку обирають своїх голів (у містах — мерів, лорд-мерів), які виконують й представницькі функції.

Головна роль у виконанні рішень ради належить її комітетам, які створюються за галузевим або функціональним принципом.

Муніципальні ради самі визначають програму своєї діяльності. Іноді британський парламент зобов'язує їх розглядати певні питання. Рада делегує комітетам свої повноваження; лише важливіші їх рішення потребують схвалення ради. Законодавство забороняє делегувати комітетам повноваження з питань фінансових позик, місцевих податків тощо. Комітети зобов'язані інформувати муніципальні ради про всі проблеми своєї діяльності, особливо, коли рада делегує їм повноваження. Вони також консультують раду, контролюють витрачання коштів та ін. Головним критерієм створення комітетів муніципальних рад є забезпечення їх ефективної діяльності.

У Франції в комунальних радах відсутні колегіальні виконавчі органи.

Тут діє система управління «рада-мер».

Мер і його заступник обираються радою серед радників на 6 років. Він одночасно очолює виконавчий апарат ради і є представником виконавчої влади, виконуючи обов'язки якого веде акти громадянського стану, займається виборчими списками, видає ліцензії тощо.

Мер може бути усунений від посади строком на три місяці розпорядженням міністра внутрішніх справ Франції, а декретом уряду його можуть змістити з посади.

Як голова місцевої адміністрації мер розпоряджається комунальною власністю, керує комунальними службами, контролює діяльність комунальних публічних установ, укладає торгІвельні угоди й угоди від імені комуни, представляє її в юридичних інстанціях.

До «власних» повноважень мера належить формування апарату органів самоврядування комуни; мер керує поліцією комуни та приймає індивідуальні акти з питань охорони громадського порядку.

У французьких департаментах генеральна рада обирає серед радників бюро та голову ради строком на три роки. Керівником департаментської адміністрації та виконавчим органом генеральної ради є голова, який забезпечує виконання її рішень, керує департаментським майном, розпоряджається бюджетом департаменту,

В Італії діє система управління місцевими справами — «рада-джунта». Муніципальні ради провінцій створюють колегіальні адміністративні органи загальної компетенції — виконавчі джунти, які обираються ними серед муніципальних радників. На кожному засіданні ради джунта зобов'язана повідомити про свою діяльність.

Голова провінційної джунти очолює раду, оприлюднює її акти, керує повсякденною адміністративною роботою.

У комунах Італії місцева рада обирає синдика який одночасно є її виконавчим органом і представником державної адміністрації (як у Франції мер).