С оциальная активность граждан: сравнительный анализ
При рассмотрении активности граждан необходимо сконструировать портрет активного гражданина. Для описания портрета социально активных граждан в одну группу были объединены все опрошенные с высоким индивидуальным индексом социальной активности (напомним, что по данным общероссийского исследования общая доля респондентов, отнесенных к группе социально активных, составила 16 %, по данным региональных исследований – 14 %, т.е. результаты не сильно разнятся). В группу вошли респонденты, которые:
заявили, что участвуют в каких-либо объединениях жителей;
участвовали в текущем году в каких-либо мероприятиях;
заявили, что принимали участие в местных выборах;
сообщили, что готовы участвовать в различных формах участия, проявлять инициативность в жизни местного сообщества.
Как показал анализ, определенные отличия группы социально активных граждан от выборочной совокупности в целом по социально-демографическим характеристикам существуют, хотя только по некоторым параметрам их можно признать более или менее значимыми.
В группе с высокой социальной активностью, по данным общероссийского исследования, немного больше женщин (57 %), чем в группе респондентов с низкой социальной активностью (51 %), и несколько меньше мужчин (43 % против 49 %); однако различия невелики. Схожие результаты демонстрируют и региональные исследования: женщины более активны, нежели мужчины (55 % против 45 %). Заметна некоторая зависимость уровня активности от возрастных характеристик. По итогам общероссийского исследования, наименее активными являются группы молодежи (18-24 года) и старшие возрастные группы (от 55 лет), повышенную же активность проявляют граждане среднего возраста (35-54 года) (прил., табл.6). Региональные исследования демонстрируют другие показатели: наибольшую социальную активность проявляют люди пожилого возраста (после 55 лет), а наименьшую – население в возрасте от 30 до 45 лет. Следует отметить, что граждане с активной позицией в целом чаще встречаются среди лиц с более высоким уровнем образования (средним специальным и высшим). Напротив, менее образованные респонденты менее активны (прил., табл.7).
Итак, самоорганизация жителей как одна из форм реализации права граждан на местное самоуправление означает активное участие населения в местной жизни, причем это участие наиболее продуктивно, если оно реализуется через разнообразные общественные структуры. При этом человек рассматривается как активный субъект взаимодействия со средой, которая его формирует и, в то же время, которую создает он сам в процессе различных взаимодействий.
Однако активное участие граждан во многом зависит от политики органов местного самоуправления, от желания данных управленческих структур вступать во взаимодействие с населением. Вовлечение граждан в процесс самоуправления предполагает осуществление органами местного самоуправления следующих действий, а именно:
предоставление гражданам права принимать решения, которые всерьез затрагивают их повседневную жизнь;
создание условий для участия населения в принятии решений;
поддержание инициатив общественности;
поощрение развития связей между органами местного самоуправления и общественными организациями;
содействие созданию инфраструктуры общественных объединений граждан для совместной деятельности;
замену властных методов действий на методы взаимодействия и сотрудничества.
Ключевым фактором эффективности взаимодействия власти и общества в системе местного самоуправления является, с одной стороны, активное участие населения в жизни локальной организации и, с другой, готовность органов местного самоуправления сотрудничать с гражданами.
Следует отметить, что самостоятельное участие граждан в решении вопросов местного значения возможно только при наличии у них определенных установок:
интереса к деятельности органов местного самоуправления;
уверенности в своей способности влиять на принятие решений данных управленческих структур;
стремление к активному вмешательству в жизнь местного сообщества и готовности к протесту в случае ущемления своих прав и интересов.
Эти установки являются признаками гражданской культуры. Гражданская культура - совокупность ориентации членов общества на реальную или желаемую модель взаимоотношений в социуме. Гражданская культура является отражением всего многообразия общественной жизни, гражданских прав и оказывает решающее влияние на утверждение социального статуса гражданина. Без гражданской культуры говорить о гражданине как самоценной личности в современном смысле этого слова, а значит, и о гражданском обществе бессмысленно.
В рамках гражданской культуры индивид не обязательно бывает активным. Тип его активности – более смешанный и смягченный. Это позволяет гражданину совмещать определенную долю компетентности, включенности и активности с пассивностью и невключенностью83.
К числу основополагающих показателей культуры относятся, прежде всего, степень укорененности в ткань общественной жизни демократических идеалов и ценностей, с одной стороны, а с другой – способность общества в случае необходимости задействовать демократические институты и механизмы для реализации общенациональных и групповых интересов.
Гражданская культура предполагает наличие у населения соответствующей ориентации, направленной на формирование и поддержание функционирования гражданского общества. Такая ориентация может быть как осознанной, так и неосознанной и выражается в трех основных формах: информационной, нормативно-ценностной и деятельностной.
Информационная форма ориентации предполагает наличие у человека знаний, позволяющих ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью властей, строить свои взаимоотношения с другими индивидами, организациями и органами власти, исходя из основных принципов существования гражданского общества.
Нормативно-ценностная форма ориентации предполагает усвоение основных ценностей гражданского общества, под которыми в данном случае понимается совокупность базовых идей, представлений, принципов теории гражданского общества; их закрепление в фундаментальных нормах и стандартах, регулирующих поведение социальных субъектов различных уровней.
И, наконец, деятельностная форма ориентации заключается в осуществлении деятельности, способствующей становлению гражданского общества – защита прав, сотрудничество с общественными организациями, участие в местном самоуправлении и т.д.
Формирование такой системы ориентаций у населения способствует становлению гражданской самоидентификации. Как отмечает Г. Дилигенский, для любого субъекта гражданского общества типичен не образ окружающих социальных обстоятельств как объекта его собственной активности, а образ «большого общества как собственного «мы», то есть общности, с которой эти субъекты себя идентифицируют. Только в таком случае у людей может сформироваться чувство социальной ответственности, а их индивидуальное и коллективное поведение обретает подлинно гражданский, социально-легитимный характер»84.
Такие образы в массовом сознании россиян если и представлены, то крайне размыты, а процесс формирования общегражданской идентичности в рамках локальных сообществ идет весьма противоречиво. Для массового общественного сознания характерно нарастание аполитичности, пассивности, отчуждения от проблем государства и местных обществ. Органы местного самоуправления ничего не добьются до тех пор, пока не изменят ситуацию.
Ключевой вопрос состоит в том, чтобы помочь гражданам осознать, что обновление жизни возможно только на основе свободы, самодеятельности и участия самого населения в осуществлении власти. Это будет способствовать развитию активности населения, формированию человека нового типа – гражданина с определенной степенью культуры и правосознания, способного не только влиять на власть, но и участвовать в управлении.
В этой ситуации необходимы институциональные посредники, способные организовать на местном уровне эффективное взаимодействие между субъектами самоуправления. Службы по связям с общественностью выступают в качестве главного опосредующего звена, способного обеспечить учет мнений и точек зрения, взаимный обмен информацией о предлагаемых путях и методах решения проблем. Это важнейший способ формирования и самопрезентации отношений между органами местного самоуправления и населением.
Связи с общественностью как средство организации властных отношений в системе местного самоуправления помогают прогнозировать отношение общества к тем или иным проблемам, новым ценностям и образу жизни и другим изменениям в окружающей среде. Это служит дальнейшему повышению эффективности демократического процесса, а также социальной, экономической и политической систем с точки зрения их соответствия изменяющимся социальным потребностям.
Итак, можно сделать следующие выводы:
Местное самоуправление – это специфический вид социального управления, базирующийся на высокой активности, самоорганизации и самореализации широких слоев населения. В настоящее время местное самоуправление осуществляется населением в различных организационных формах, посредством которых осуществляется решение вопросов местного значения. Во-первых, это формы непосредственной демократии, т.е. прямое осуществление власти народом. Во-вторых, это формы, связанные с постоянным участием населения в жизни местного сообщества. Третью группу составляют выборные, и другие ораны местного самоуправления, представляющие интересы населения.
Несмотря на достаточное количество организационных форм осуществления местного самоуправления, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, вовлеченность граждан в жизнь местного сообщества находится на невысоком уровне. Наиболее распространенной формой участия граждан в местном самоуправлении являются муниципальные выборы. Однако электоральная активность населения вряд ли может отображать реальную активность граждан, что связано с эпизодичностью данной формы участия. Другие же формы участия в меньшей степени используются населением, что связано с их низкой эффективностью и отсутствием достаточной информации о данных практиках участия.
Среди характеристик участия граждан в осуществлении местного самоуправления фиксируется их пассивное отношение к проблемам местного сообщества и отсутствие уверенности в собственной способности влиять на решения органов местного самоуправления. Однако граждане отмечают позитивное отношение к проявлениям активности, отражающееся в положительной оценке личного опыта участия и в выражении декларируемой готовности участвовать в местном самоуправлении, что позволяет говорить об их потенциальной возможности к самоорганизации.
Разрыв между декларируемым и реальным уровнем общественного участия граждан во многом обусловлен господством в массовом сознании стереотипа о заведомой неэффективности общественной деятельности. Опрос, однако, свидетельствует о достаточно высоких оценках гражданами, принимавшими участие в общественных мероприятиях, их эффективности. Другими словами, сегодня необходимо, с одной стороны, разрушение сложившегося негативного стереотипа о том, что участие граждан в местном самоуправлении не может оказать существенного влияния на ситуацию в конкретном муниципальном образовании, а с другой стороны – популяризация имеющихся практик эффективного гражданского участия.
Решение данной проблемы во многом зависит от уровня гражданской культуры населения. Гражданская культура предполагает наличие у населения соответствующей ориентации, направленной на формирование и поддержание функционирования гражданского общества.
Важнейшим посредником, обеспечивающим эффективность взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества, являются службы по связям с общественностью, которые облегчают процессы саморегулирования в системе местного самоуправления, способствуя выражению мнения всех заинтересованных сторон.
3.2. Особенности функционирования служб по связям
с общественностью в органах местного самоуправления
Одним из феноменов современной общественно-политической жизни, безусловно, являются связи с общественностью (PR, паблик рилейшнз). Привнесенные в российскую действительность публичными политиками и рассматриваемые последними как эффективное средство легитимизации определенного статуса и формирования необходимого общественного мнения, они представляют все больший интерес для отечественной социально-политической науки. Этот интерес обусловлен не только и не столько новизной данного феномена для отечественных исследователей, сколько перспективностью паблик рилейшнз с точки зрения их научной разработки, начиная с понятийного и категориального аппарата и заканчивая методологией. Однако несмотря на официально признанную (и доказанную на богатой практике) эффективность технологий связей с общественностью в построении коммуникации, до сих пор не затухают дискуссии о праве связей с общественностью на самостоятельное существование в качестве отдельного вида научной сферы.
Существует множество определений понятия «связи с общественностью». В контексте данной работы целесообразно придерживаться следующего: «Связи с общественностью – это управленческая функция по установлению и поддержанию взаимовыгодных отношений между организацией и общественностью, от настроений и мнений которой зависит успех или неудача этой организации»85. Данное определение в наибольшей степени отражает специфику public relations. Сущность связей с общественностью – поддержка двустороннего общения между организацией и общественностью. Это предусматривает корректировку действий организации, учет общественных интересов, что в наибольшей степени способствует эффективному взаимодействию субъектов общественной жизни.
В этих условиях особое значение имеют взаимоотношения с системой власти в целом и разными ее структурами, с теми, кто обладает на разных уровнях властными функциями и способен принимать решения, оказывающие влияние на всю общественную жизнь в стране. Поэтому на первый план в деятельности органов власти выходит построение взаимоотношений по принципу социального партнерства на основе личного участия каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является. Более широкие возможности для реализации этого принципа открываются на местном уровне, так как органы местного самоуправления создают необходимые условия для приближения власти к населению, способствует развитию инициативы и самостоятельной деятельности граждан.
Функционирование органов местного самоуправления является удовлетворительным только в том случае, когда оно положительно оценивается значительным числом горожан. Причем эта удовлетворенность должна носить долговременный характер. Долговременная же удовлетворенность в значительной степени складывается из повседневной позитивной оценки решений конкретных вопросов и проблем, в которых необходимо учитывать множество мнений и позиций. И далеко не всегда наиболее эффективное управленческое решение, несущее долговременную выгоду, пользуется поддержкой заинтересованных лиц в момент принятия этого решения.
В ходе продвижения решений часто обнаруживаются побочные неучтенные эффекты, которые могут существенно изменить расстановку сил и оценку ситуации. Поэтому важно постоянно отслеживать ход исполнения решений, сравнивать результаты с поставленными целями, выявлять отклонения, изучать настроения населения, чтобы вовремя вносить необходимые коррективы либо в действия по продвижению решений, либо в сами решения86. Эти обязанности возлагаются на службы по связям с общественностью.
Службы по связям с общественностью в органах местного самоуправления возникли сравнительно недавно. Это связано с тем, что произошли кардинальные изменения в социально-политической системе России.
Характер этих изменений можно охарактеризовать как движение из плоскости одностороннего давления со стороны властных структур в плоскость взаимозависимости, что обусловливает необходимость налаживания эффективных механизмов двустороннего общения. В этих условиях методы принуждения и диктата в деятельности органов власти становятся все менее функциональными, уступая место функциям представления и координации усилий различных групп населения в решении общественно значимых вопросов, выработки общей линии и стратегии действий.
Создание и функционирование служб по связям с общественностью в органах местного самоуправления – новый феномен современной российской действительности. Это связано с тем, что само существование PR возможно только при наличии известных условий:
политические:
политический режим демократического типа;
законодательная защита основных гражданских прав и свобод;
четкий механизм представительства граждан и их интересов во власти;
развитая система каналов коммуникации, способная обеспечить свободный доступ граждан к альтернативным источникам информации;
2) экономические:
развитый механизм конкуренции;
высокая концентрация производства и рабочей силы;
высокая степень насыщения рынков товарами и услугами;
высокий уровень развития информационных технологий;
развитый рынок средств массовой информации, обладающий инвестиционной привлекательностью;
3) социокультурные:
традиции разрешения конфликтов ненасильственными методами;
развитая система общего, специального и высшего образования;
достаточно высокий общий уровень образования населения;
развитая система социальной коммуникации, способная обеспечить быстрое распространение информации;
наличие необходимой технологической, интеллектуальной, профессиональной базы87.
Итак, только при наличии гражданского общества, основных гражданских прав и свобод, а также социально-политических институтов, способных влиять не только на общественное мнение, но и на действия любых агентов властных структур (органов государственной и местной власти, предпринимательских структур, кандидатов на выборах и т.д.), возможно возникновение феномена связей с общественностью.
Мировой опыт, да и практика деятельности органов местного самоуправления в России, свидетельствуют о необходимости не только создания во всех структурных подразделениях органов местной власти служб по связям с общественностью, но и совершенствования их деятельности. Они должны постоянно, на высоком профессиональном уровне осуществлять взаимодействие с населением, стимулируя граждан к детальному и продуктивному участию в делах местного сообщества.
Разумеется, структуры по связям с общественностью не могут взять на себя решение всех вопросов организации взаимоотношений органов власти и граждан. Речь идет о выполнении одной группы специфических задач, связанных с созданием первоначальных условий для взаимодействия и взаимопонимания.
К основным направлениям деятельности служб по связям с общественностью относятся следующие:
процесс передачи и восприятия информации в условиях межличностного и массового общения при помощи вербальных и невербальных средств, что предполагает взаимопонимание, «взаимную симметрию», т.е. обратную связь (коммуникативная функция);
отслеживание результатов и влияние на них с целью контроля и достижения позитивных тенденций (информационная функция), основное назначение которых проведение конструктивного мониторинга мнений, отношений и поведения как внутри, так и вне организации и внесение соответствующих корректировок в PR-программы, работа с широкими группами общественности;
подготовку массива аналитических данных для принятия решения о проведении PR- кампании, выбора ее предпочтительной модели, общих контуров стратегии и тактики (аналитико-прогностическая функция);
содействие в принятии управленческих решений, проведение программы в организации связей с общественностью, определение ее стратегии, разрешение кризисных ситуаций, возникающих в процессе функционирования органов местного самоуправления (организационно-технологическая функция);
проведение консультаций по организации и развитию отношений с общественностью, разработку форм сотрудничества, различных программ, кампаний (консультативно-методическая функция) 88.
Рассмотрим данные направления более подробно.
Основной функцией служб по связям с общественностью в органах местного самоуправления следует считать коммуникационную, которая заключается в установлении, поддержании и расширении контактов органов местного самоуправления с гражданами и организациями. Данное направление деятельности служб по связям с общественностью особенно важно на современно этапе развития России, поскольку посредством коммуникации осуществляется становление, развитие и функционирование социальных систем. Именно коммуникация обеспечивает взаимоотношения между людьми и их общностями, делает возможной связь между поколениями, накопление и передачу социального опыта, его обогащение, разделение труда и обмен его продуктами, организацию совместной деятельности, трансляцию культуры.
Важнейшим условием осуществления коммуникации в системе местного самоуправления является информирование граждан, что предполагает проведение службами по связям с общественностью информационной политики.
Под термином «информационная политика» понимается «совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактике, задачах … управления, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых для регулирования и совершенствования как собственно процессов информационного взаимодействия в общественно-политической сфере жизнедеятельности общества, так и процессов обеспечения такого взаимодействия»89.
Выделяют несколько моделей информационной политики, которые реализуются в местном самоуправлении:
Преактивная. Власть не только не является сторонником предоставления гражданам полной и достоверной информации о своей работе, но и старается препятствовать гласности.
Реактивная. Власть не мешает стихийно идущим процессам. Информационная политика не разрабатывается и не осуществляется.
Проактивная. Власть осознала необходимость изменений и пытается создать более или менее цельную программу развития. Формально граждане имеют право высказываться, но их мнения не слишком волнуют власть.
Интерактивная. Качественное отличие данной модели от предыдущей обусловлено той ролью, которая отводится населению. Здесь граждане выступают не как объект воздействия, а как партнер90.
Несомненно, что наиболее эффективной является интерактивная модель информационной политики. Она позволяет обеспечить устойчивую, планомерную и репрезентативную информационно-коммуникативную деятельность, определяющую эффективность всего управленческого процесса на местном уровне.
Реализация данной модели информационной политики предполагает:
равноправный обмен информацией о процессе управления муниципальным образованием и его конкретных проявлениях;
предоставление точной, полной, достоверной, завершенной и проверяемой информации;
информирование ведется в соответствии с основными культурно-цивилизационными ценностями, исповедуемыми данным обществом;
информирование населения происходит в соответствии с основными правами человека и гражданскими свободами: свободой политических и иных убеждений, свободой слова и печати, свободой собраний и объединений, свободой получать и распространять информацию;
процесс информирования является не линейным, однонаправленным вертикальным процессом (от органов местного самоуправления – к пассивно воспринимающим их массам), а совокупностью разнонаправленных сообщений, обмен которыми происходит между различными членами гражданского общества на горизонтальном уровне и между членами гражданского общества и органами власти.
Итак, эффективность функционирования системы местного самоуправления во многом определяется качеством организации службами по связям с общественностью информационно-коммуникативного пространства. Это та основа, которая способствует становлению гражданскому обществу.
При всей желательности и очевидной необходимости решения данной задачи сегодня ясно, что информационное пространство муниципальных образований в России характеризуется наличием признаков, не способствующих его становлению. К числу таких характеристик относятся:
Несбалансированное взаимодействие, при котором информационный поток направлен практически в одну сторону. Разумеется, в силу асимметричности властных отношений информационно-коммуникативные связи в них вряд ли могут быть сбалансированы полностью, однако современная ситуация примечательна неоправданно чрезмерным доминированием субъекта над объектом.
Наличие естественным образом возникших и созданных искусственно коммуникационных барьеров, возникающих как следствие ряда причин: недостатков в подготовке сообщений (смысловые барьеры); неадекватных установок коммуникаторов и реципиентов (перцептивные барьеры); нарушений в каналах передачи информации (инструментальные барьеры); упущении в самом процессе коммуникации (процессуальные барьеры); эмоциональной избыточности контактов (эмоциональные барьеры).
Ясно выраженная установка власти на авторитарное воздействие, выражающееся, в частности, в нарушении принципа внутренней несвободы, в соответствии с которым свобода субъекта власти всегда ограничена. Следствием такого подхода является коммуникативный произвол со стороны, как коммуникаторов, так и реципиентов. Первые считают возможным распространять не только недостоверную информацию, но и осуществлять насилие над сознанием людей; вторые – не прислушиваться к информационным источникам, игнорировать их.
Манипулятивный характер коммуникативного взаимодействия, в результате которого коммуникация все чаще сводится к управлению сознанием, к отвлечению людей от подлинных интересов, к подмене ценностей и символов.
Итак, информационно-коммуникативное пространство органов местного самоуправления в России слабо организовано. В результате сужается пространство публичной политики и общественной самодеятельности масс, исчезают стимулы для заинтересованного выражения общественного мнения, его влияния на деятельность властных структур.
Это подтверждается результатами социологических исследований, которые использовались при написании данного вопроса91. Так, анализ полученных данных в ходе общероссийского исследования показал, что население демонстрирует умеренно позитивные результаты в осведомленности о деятельности органов местного самоуправления (37 % знают об этой деятельности, 37 % - что-то слышали). Однако эти результаты не получили подтверждения в ходе региональных исследований: только 40,9 % респондентов считают себя достаточно информированными о текущей деятельности местной власти, в то время как 55 % туляков полагают, что они слабо об этом осведомлены (рис.7, прил., табл. 8-11).
Рисунок 7
Информированность населения о деятельности
органов местного самоуправления
С
читаете
ли Вы себя достаточно хорошо осведомленными
о текущей деятельности органов местного
самоуправления?
Причем, наибольшую информированность продемонстрировала такая категория жителей как пенсионеры. Это объясняется тем, что, во-первых, они являются наиболее экономически уязвимой частью населения и в наибольшей степенью неудовлетворенны своим материальным положением, а, во-вторых, в силу особенностей своего воспитания в рамках советской системы, когда доля участия населения в общественно-политической жизни была достаточно высока.
Однако следует обозначить положительную тенденцию в вопросе, касающемся информированности населения о текущей деятельности органов местного самоуправления. Так, согласно результатам исследования, в 2006 г. около 70 % населения г. Тулы не были знакомы с деятельностью органов местного самоуправления, а в 2000 году более 85 % населения были не информированы о деятельности данных органов власти (прил., рис.11, 12). В первую очередь, это связано со слабой информационной политикой органов местного самоуправления: основная часть населения Тулы (85,9 %) считает, что информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления осуществляется не в полном объеме (рис.8, прил., табл.12, 13).
Рисунок 8