Тема 7. Поощрения и юридическая ответственность государственных служащих

1. Поощрения государственных служащих.

2. Понятие и виды юридической ответственности государственных служащих.

3. Уголовная ответственность государственных служащих.

4. Административная ответственность государственных служащих.

5. Дисциплинарная ответственность государственных служащих.

6.Гражданско-правовая ответственность государственных служащих.

1. Поощрения государственных служащих

Статья 13 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации⁴¹.

Поощрения - положительная санкция, заслуженная мера одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение⁴². Поощрения представляют собой средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, поощряют сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей. Поощрения лучших работников делают их известными, создают им почет, положительно влияют на коллег по работе, вызывая стремление следовать их примеру.

Согласно ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации, применяются следующие виды поощрений:

- обявление благодарности;

- выдача премии;

- награждение ценным подарком;

- награждение почетной грамотой;

- представление к званию лучшего по профессии;

- представление к государственным наградам.

Схема 8. Меры, поощрения государственных служащих

Перечень мер поощрения, приведенный в ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации, является примерным. Другие виды поощрений работников за труд определяются коллективным договором или правилами внутреннего распорядка организации, а также уставами и положениями о дисциплине (см. схему 8). Ряд государственных органов применяет в качестве поощрения переходящие призы, фотографирование у знамени, вручение благодарственных писем, выдачу бесплатных и льготных путевок в санатории и дома отдыха и др.

2. Понятие и виды юридической ответственности государственных служащих

Как и все граждане, государственные служащие, совершившие уголовное преступление, гражданское правонарушение или административный проступок вне службы, подвергаются соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время государственные служащие совершают правонарушения и проступки, которые непосредственно связаны с государственной службой, с невыполнением или ненадлежащим выполнением своих служебных обязанностей. Такие правонарушения характеризуются повышенной опасностью, поскольку затрагивают непосредственно интересы государства, правопорядок, права и свободы граждан, а потому должны сопровождаться повышенной юридической ответственностью.

Под юридической ответственностью государственных служащих понимаются меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным служащим правонарушения (см. схему 9). Основанием для применения таких мер является нарушение государственным служащим своих обязанностей.

К особенностям регламентации ответственности государственных служащих относятся:

- в ряде случаев - повышенная ответственность;

- специфические санкции, применяемые только в отношении государственных служащих.

В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к государственным служащим могут применяться следующие виды юридической ответственности:

- уголовная;

- административная;

- дисциплинарная;

- гражданско-правовая.

Схема 9. Виды ответственности государственных служащих

В регламентации юридической ответственности государственных служащих, в практике применения мер наказания в отношении государственных служащих имеются недостатки. В частности, Федеральный Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" регламентирует лишь дисциплинарную ответственность лиц, занимающих должности категории "Б" и "В", а это, естественно, не все ответственные за неисполнение законов и реализацию полномочий государственных органов. Кроме того, в положениях об органах государственной власти, как правило, не существует разделов об ответствености, нет формулировок о том, кто за это отвечает или в каком порядке такая ответственость устанавливается.

На взгляд специалистов, требуется дисциплинарный кодекс, регулирующий ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы⁴³.В нем могут быть установлены критерии оценки и основания ответственности, определены процедуры, необходимые для реализации данного института.

Более того, предлагается ввести ответственность не только по принципу вины в деятельности государственых служащих (доказанность коррумпированности, взяточничества и т. п.), но и за результат этой деятельности, либо полученный противоправным путем, либо приносящий общественный вред, и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности⁴⁴.

3. Уголовная ответственность государственных служащих

Как граждане РФ государственные служащие, виновные в совершении конкретного преступления, могут быть подвергнуты уголовному наказанию по приговору суда, В то же время государственные служащие могут быть подвергнуты уголовному наказанию за деяния, совершенными ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым. При этом речь идет и о деяниях, которые могут совершать недолжностные лица. Однако должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию. Это могут быть, например, преступления против свободы, чести и достоинства личности на службе (ст. 126-130 УК РФ).

В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только государственные служащие. К ним, в частности, относятся:

- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

- превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);

- отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ);

- присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ);

- незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ);

- получение взятки (ст. 290 УК РФ);

- дача взятки (ст. 291 УК РФ);

- служебный подлог (ст. 292 УК РФ);

- халатность (ст. 293 УК РФ);

- отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ);

- воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149 УК РФ);

- воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ);

- регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);

- контрабанда (ст. 188 УК РФ);

- провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ).

Заслуживает внимание предложение С. Глазьева о поправках в Уголовный кодекс, которые вводят прямую персональную ответственность чиновников за нарушение законов. Заметим, что эти поправки он безуспешно пытается внести уже пять лет⁴⁵.

4. Административная ответственность государственных служащих

За административные правонарушения, не связанные с выполнением служебных обязанностей, государственные служащие несут административную ответственность на общих основаниях и по общим правилам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. За некоторые административные правонарушения к административной ответственности привлекаются только определенные категории государственных служащих, если нарушение ими должностных обязаностей определяется как административное правонарушение.

Речь идет о должностных лицах, в служебные обязанности которых входит выполнение определенных правил (требований). Согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. При этом под должностным лицом понимается лицо, постоянно или временно, или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Административная ответственность государственных служащих - это мера воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемая в уголовном порядке⁴⁶. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь два - предупреждение и штраф.

В законодательстве указывается в каких случаях ответственность государственных служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких - административной. Согласно ст. 25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствиии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

Однако за нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа⁴⁷.

Субъектами административных правонарушений могут быть не только должностные лица, но и государственные служащие, не являющиеся должностными лицами. К таким административным правонарушениям относятся самоуправство, злоупотребление властью и использование служебного положения в корыстных либо ложно понятых государственных интересах, необоснованное задержание и доставление в правоохранительные органы, нарушение учетно-регистрационной и лицензионной дисциплины и т. д.

Наложение административных взысканий осуществляется специальными органами исполнительной власти и в некоторых случаях судами (судьями).

Конкретные проступки, за совершение которых предусмотрена административная ответственность государственных служащих, указаны в статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других нормативных актах.

5. Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Статьей 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок). Обязанности государственного служащего определены в Трудовом кодексе Российской Федерации, ст. 10 вышеуказанного закона, Правилах внутреннего трудового распорядка государственного органа, трудовом договоре (контракте), должностной инструкции.

Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений суда. По вопросам ответственности за такие должностные проступки Президентом РФ был издан специальный Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"⁴⁸.

Согласно ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", видами дисциплинарных взысканий являются:

- замечание;

- выговор;

- строгий выговор;

- предупреждение о неполном служебном соответствии;

- увольнение.

Система дисциплинарной ответственности государственных служащих выглядит следующим образом (см. схему 10):

Если государственный служащий совершил должностной проступок, то руководитель государственного органа проводит служебное расследование. Целью расследования является выяснение всех обстоятельств проступка: какие обязанности не выполнены, степень вины служащего, условия (обстоятельства), при которых совершен проступок, его тяжесть, последствия проступка и т. д.

Схема 10. Дисциплинарная ответственность государственных служащих

На время расследования служащий, допустивший проступок, может быть временно, на срок не более месяца, отстранен от исполнения должностных обязанностей распоряжением руководителя государственного органа. На время отстранения служащий выполняет указания лица, проводящего расследование. В это время за ним сохраняется денежное содержание.

До применения дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть затребовано письменное объяснение (ст. 193 Трудового кодекса Российской Федерации). Если государственный служащий отказывается дать объяснение, то об этом составляется акт.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - не позднее двух лет со дня его совершения.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания объявляется государственному служащему под расписку в течение трех дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано государственным служащим в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Дисциплинарные взыскания в личное дело государственного служащего не записываются, за исключением записи об увольнении.

Дисциплинарное взыскание снимается автоматически, если в течение года со дня его применения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Взыскание может быть снято и до истечения года, если служащий не допустит нового нарушения дисциплины и проявит себя как добросовестный работник.

Дисциплинарные взыскания налагаются на государственного служащего по подчиненности вышестоящим органом или начальником. Такое взыскание может быть наложено не всяким органом или должностным лицом, а руководителем, имеющим право назначать на государственную должность. Это связано с правом органа (руководителя) увольнять с занимаемой должности.

6. Гражданско-правовая ответственность государственных служащих

Гражданско-правовая ответственность государственного служащего наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Она выражается в том, что государственный служащий, причинивший имущественный вред, обязан возместить его. Он не освобождается от обязанности возместить имущественный вред и после прекращения государственной службы.

В то же время некоторые специалисты отмечают фактическую невозможность юридического лица получить возмещение вреда причиненного ему незаконными действиями органов государственной власти или их должностными лицами⁴⁹. Как известно, ст. 53 Конституции РФ такое право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами, закреплено за каждым. Однако несовершенство действующего законодательства и судебной практики ведет к тому, что это конституционное право практически не может быть реализовано.

Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен имуществу гражданина или юридического лица по вине государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей и иск о возмещении предъявлен, то в соответствии со ст. 1069 ГК РФ государственный орган обязан вмешаться и взять на себя ответственность за допущенные государственным служащим неправомерные действия или бездействия⁵⁰.

В отношении пострадавших государственный орган несет ответственность непосредственно своими бюджетными средствами, однако при недостаточности таких средств субсидиарную ответственность несут Российская Федерация или субъект РФ как собственник, финансирующий соответствующий государственный орган (ст. 120 ГК РФ).

Однако материальная ответственность государства не исключает материальной ответственности государственных служащих в порядке регресса, т. е. в виде возмещения государственному органу или казне по их требованию выплаченных пострадавшему сумм.

В соответствии с п. 3 ст. 4 федерального Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" на государственных служащих, привлекаемых к ответственности за имущественный вред, причиненный государственному органу при исполнении должностных обязанностей, распространяется действие норм трудового законодательства о материальной ответственности работников.

Отдельные категории государственных служащих, виновные в причинении имущественного вреда государству при исполнении ими должностных обязанностей, несут материальную ответственность на основе специальных нормативных актов, например, военнослужащие - на основе федерального закона "О материальной ответственности военнослужащих"⁵¹;сотрудники органов внутренних дел - на основе Инструкции о порядке возмещения военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава материального ущерба, причиненного государству, утвержденной приказом МВД СССР от 5 апреля 1984 г. № 70.

Государственные служащие в большинстве случаев несут ограниченную материальную ответственность. Как правило, таким пределом является определенная часть месячного денежного содержания государственного служащего. Привлечение государственного служащего к полной материальной ответственности производится в судебном порядке. Руководитель государственного органа может обратиться с исковым заявлением в суд о взыскании материального ущерба с государственного служащего в течение года со дня обнаружения материального ущерба.

Государственный служащий вправе обжаловать применение к нему мер материальной ответственности в соответствующий государственный орган или суд. Жалоба подается в письменной форме в трехмесячный срок со дня объявления взыскания.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Какие меры поощрения могут быть применены в отношении государственного служащего?

2. Назовите виды юридической ответственности государственных служащих.

3. Назовите составы уголовных преступлений государственных служащих.

4. Дайте характеристику административной ответственности государственных служащих.

5. Назовите виды дисциплинарной ответственности государственных служащих.

6. В чем состоит особенность гражданско-правовой ответственности государственных служащих?

7. Что вы думаете относительно имеющегося утверждения "в России чиновники безответственны"?