Тема 15. Организация и правовое регулирование государственной

1. Государственная служба США.

2. Государственная служба Франции.

3. Государственная служба Германии.

1. Государственная служба США

Правовое положение государственной службы США регулируется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титуле 5 Свода законов. Законодательная регламентация института государственной службы имеет комплексный характер.

Идеологической основой функционирования государственной службы США является "система заслуг". Она означает, что любое действие в отношении кадров - будь то прием на работу, продвижение по службе, увольнение, понижение в должности и т. п. -. должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством его работы. Проводить кадровые действия на основе взятки, знакомства или другого основания, за исключением заслуг самого работника, запрещено. Исходя из этого, сформулированы законодательно закрепленные основные принципы системы заслуг:

1. Набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности.

2. Ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, расы, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно применяться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.

3. За равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения.

4. Все служащие должны отвечать высоким требованим профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах.

5. Федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно.

6. Сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами.

7. Следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности.

8. Служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к реализации партийно-политических целей, и служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний.

9. Служащие должны быть защищены от преследований за законное раскрытие информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

(А) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления либо

(Б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества.

Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной кадровой практики.

Главой федеральной государственной службы является президент США, однако реальной властью он обладает преимущественно в отношении высших "политических" чиновников, возглавляющих правительственные ведомства. Остальные служащие защищены законами и фактически им несменяемы.

В формировании федеральной государственной службы важную роль играет Конгресс США. Он регулирует ее через законы и бюджет. Кроме того, Сенат прямо участвует в назначении высших федеральных служащих.

Немного из истории государственной службы США. В 1820 г. был принят закон, ограничивающий срок полномочий государственных служащих 4 годами. Смысл его был ясен: дать новому президенту легальную возможность произвести крупную реорганизацию аппарата исполнительной власти.

Во времена президентства Э. Джексона произошло завершение формирование "системы добычи", согласно которой с приходом нового президента все государственные должности считаются вакантными и могут быть замещены по его рапоряжению. Эта система действовала до 1853 года, когда был принят "экзаменационный" закон.

В конце 1865 года сенатор Т. Дженкес внес билль, предлагавший создание Комиссии государственной службы, которая должна была экзаменовать соискателей правительственных мест кроме тех, кто назначался "с совета и согласия Сената".

В 1883 году Конгресс принял закон о государственной службе, известный также как закон Пендлонта, сохраняющий свое значение и сейчас. Он ввел новые принципы формирования корпуса государственных служащих, получившие наименование "системы заслуг".

Теоретической основой реформирования системы государственного управления США стала доктрина отделения политики от управления, впервые сформулированная политологом, позднее - президентом США В; Вильсоном. По его мнению, государственный аппарат имеет функции: политическую (определение общего курса) и управленческую (проведение его в жизнь). Первую функцию должны осуществлять выборные представители нации, в первую очередь президент, вторую - профессионально подготовленные и политически нейтральные специалисты, которые должны компетентно исполнять распоряжения любых политических руководителей. Поэтому смена последних не должна вести к смене штата государственных служащих.

Первоначально закон Пендлонта охватил менее 11% государственных служащих. Постепенно сфера его действия расширялась: в 1890 г. на "систему заслуг" были переведены уже 20% служащих США, в 1900 - 42%, 1910 - 58%, 1920 - 77%, 1940 - 69%, 1950 - 83%, 1971 - 84%¹¹⁴.

Закон 1970 г. усовершенствовал оценку труда служащих. Главным ее средством стала ежегодная аттестация руководителями своих подчиненных в форме заполнения анкет-характеристик с итоговой оценкой их работы (неудовлетворительно, удовлетворительно, отлично). Оценки были достаточно формальны, 99% служащих получали оценку "удовлетворительно". Чтобы преодолеть формализм, стали проводить аттестацию и проверку служащих специальными независимыми комиссиями, используя такие средства, как психологические тесты, собеседования, а также проверку на "детекторах лжи".

Аттестация карьерных служащих не проводится в течение 120 дней после вступления в должность нового президента. Состав аттестационных комиссий каждого ведомства публикуется в "Федирал Реджистер". При аттестации карьерного служащего комиссия должна состоять по меньшей мере наполовину из карьерных служащих этого ведомства.

Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый "академический" отпуск для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада.

Более решительную попытку реформирования системы государственной службы предприняла администрация Картера. Принятый в 1978 г. Конгрессом закон учредил Службу старших руководителей, члены которой могли более свободно перемещаться по служебной лестнице, одновременно получая и более высокие оклады.

В соответствии с этим законом, Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Функции регулирования различных аспектов государственной службы были разделены между:

1) управлением по руководству персоналом, которое должно было обеспечивать централизованное руководство кадровой политикой, координировать кадровую политику отдельных ведомств.

Директор управления и его первый заместитель назначаются президентом по рекомендации и с согласия сената сроком на 4 года. Директор одновременно является помощником президента по кадровой политике. Из общей численности управления более 6 тыс. человек, более половины сотрудников заняты в службах на местах и 5 межрегиональных центрах (Атланта, Чикаго, Далас, Сан-Франциско, Филадельфия). В управление передан также консультативный комитет по установлению базовых ставок окладов федеральным служащим.

2) советом по защите системы заслуг, призванным следить за соблюдением в кадровой политике принципов системы заслуг, недопущением запрещенной кадровой политики.

Совет состоит из трех членов, назначаемых по рекомендации и с согласия сената, и территориально разветвленного аппарата. В совет входит представитель оппозиционной партии. Члены совета назначаются на семь лет и не могут быть смещены в течение это времени. Они не могут быть также назначены на новый срок.

Совет принимает решения по жалобам служащих. И в случае нарушений выносит решения об отмене неправомерных действий, а также о дисциплинарных действиях в отношении виновных служащих или учреждений. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет ежегодно докладывает президенту и Конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практике.

1. Существует также Служба (бюро) специального совета, которая в своей деятельности тесно связана с Советом по защите системы заслуг. Она назначается президентом по рекомендации и с согласия сената сроком на 5 лет из лиц, допущенных к адвокатской практике. Она занимается расследованием предположений о запрещенной законом кадровой практике.

Каждый государственный служащий защищен от наказания за "сигнал тревоги" (за исключением раскрытия информации, признанной секретной и запрещенной к разглашению законом, однако, Главному инспектору может быть раскрыта и такая информация). Письменный отчет о результатах расследования Специальный совет предоставляет Конгрессу и президенту, копия отчета передается служащему, подавшему "сигнал тревоги".

3) комиссией по равным трудовым возможностям, организующей специальное наблюдение за недопущением различных форм дискриминации на государственной службе.

Закон о реформе гражданской службы 1978 г. включает также этический кодекс государственной службы. В соответствии с этим кодексом каждый государственный служащий США должен:

1. Ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или государственному департаменту.

2. Защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов страны и никогда не участвовать в их нарушении или уклоняться от их выполнения.

3. За полновесную дневную оплату прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей.

4. Стремиться найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения заданий.

5. Никогда не дискриминировать несправедливо одних путем предоставления другим особых благ и привилегий за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей.

6. Не давать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое не могло бы быть связано с общественным долгом.

7. Не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средства извлечения личной выгоды.

8. Не быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это является несовместимым с сознательным выполнением служебных обязанностей.

9. Разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается.

10. Придерживаться этих принципов, осознавая, что государственная служба - это доверие.

Государственные служащие США делятся на две основные группы:

- политических руководителей, назначение которых производится в соответствии с принципами патронажа;

- профессиональных бюрократов, проходящих службу на основании "системы заслуг"; карьера большей их части строится на основе закона Пендлтона, другие, отнесенные к разряду "исключительных", следуют внутриведомственным документам.

К последним отнесены дипломаты, служащие ФБР, ЦРУ, Агентства по атомной энергии и т. д., а также должности, для замещения которых проведение конкурсов считается нецелесообразным. Они известны как "реестры А и В":

- "реестр А" включает должности, для занятия которых проведение экзаменов считается неккорректным (служащиее Федеральной резервной системы, юристы, священники);

- "реестр В" охватывает должности, для занятия которых необходима сдача экзаменов, которые не носят характера конкурса (гражданские должности в системе разведки, инспектора банков в системе Министерства финансов и т. д.).

Из-под действия конкурсной системы выведена также категория PL, которая включает служащих НАСА и др.

Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют целью проверки профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с управлением государственной службы.

Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности.

Согласно законодательству США, общая численность высшего звена государственной службы не должна превышать 10777 человек. Причем число некарьерных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10 процентов от общей численности высшего руководящего состава. Интересно отметить, что общая численность высших чиновников, не имеющих до вступления в должность 5-летнего непрерывного стажа государственной службы, не может превышать 30 процентов¹¹⁵.

В 1988 г. правительство США создало федеральный институт по качеству для повышения производительности и качества работы государственной бюрократии. Власти поддержали программу Гарвардского университета "Инновации в государственных органах и местной власти".

В отношении служащих высшего руководящего состава применяется следующая система премирования. Размер единовременного премирования не должен превышать 30 процентов от суммы должностного оклада. Одновременно может поощряться не более 50 процентов служащих высшего руководящего состава.

Денежное поощрение в виде признания особых заслуг может быть произведено, во-первых, главой ведомства, и, во-вторых, президентом за внесенный служащим вклад в повышение эффективности государственного управления либо за особые заслуги в защите государственных интересов.

Почетное звание "заслуженный" или "выдающийся" присваивается на один год в следующем порядке. Ежегодно ведомства передают в Управление государственной службы списки лиц, рекомендованных к присвоению почетных званий. Присваивает их по представлению этого Управления президент. Законодательство особо оговаривает запрет на присвоение почетных званий чаще, чем один раз в 4 года. Общая численность "заслуженных государственных служащих" не должна превышать 5 процентов, а "выдающихся" - 1 процента от общего числа служащих высшего руководящего состава государственной службы США. "Заслуженный государственный служащий" единовременно премируется в размере 10 тыс., а "выдающийся" - 25 тыс. долл.

В США любой работник, независимо от того, работает он на государственной службе или частной фирме, имеет право один раз получить образование с отрывом от производства, необходимое для поступления на государственную службу. Процесс обучения может длиться от 3 до 12 месяцев. Таким образом создается резерв кандидатов для работы на государственной службе.

3. Государственная служба Франции

Традиции государственной службы во Франции отличаются от англо-американских. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин "бюрократизм" имеет французское происхождение.

Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы. Среди известных семейств Франции принято отправлять своих сыновей на пополнение не только офицерского, но и чиновничьего корпуса. Французская административная элита пополнялась преимущественно из среды элиты экономической и интеллектуальной, образуя целые династии. Только в последнее десятилетие произошла ее демократизация.

Выходцы из рядов чиновничества занимали самые высокие государственные посты, включая президентские (Помпиду, Жискар д'Эстен, Ширак).

Франция является родоначальницей создания системы специализированых учебных заведений, выпускники которых пополняли ряды государственных служащих. Среди них наиболее престижны: Высшая нормальная школа, Политехническая школа, Национальная административная школа (ЭНА), Региональный институт администрации. Слушатели ЭНА специализируются на правовых и экономических проблемах управления. Право на поступление сюда имеют три категории граждан, каждая из которых проходит отдельный конкурс:

- лица с высшим образованием и не старше 26 лет;

- государственные служащие не старше 30 лет со стажем не менее 5 лет;

- выборные должностные лица местных органов, а также руководители профсоюзов и общественных ассоциаций.

По окончании школы, исходя из результатов экзаменов и зачетов, производится классификация выпускников, по итогам которой они назначаютсч на тот или иной пост. При этом подписывается личное обязательство работать на государство в течение 10 лет под залог возврата сумм, выплаченных слушателю во время обучения¹¹⁶.

Выпускниками ЭНА являются практически все высшие чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоративных принципов.

В 1946 году издан Закон об общем статусе чиновников. Он установил новую структуру и иерархию корпуса госслужащих, их зароботную плату и социальные права. Им было разрешено создавать профсоюзы и бастовать (но сохраняется запрет на политические забастовки). По данному закону, их можно было увольнять только на основании специального закона о сокращении не только должностей, но и персонала.

Назначения на высшие посты производит президент совместно с премьер-министром. Последний осуществляет общее руководство государственной службой. В этом ему помогает входящая в штат премьера специальная Дирекция администрации и публичной службы, созданная в 1945 г. Она призвана следить за движением кадров, заботиться о единообразии принципов кадровой политики ведомств, производить необходимые исследования. Однако глава правительства обычно делегирует свои полномочия по руководству государственной службой одному из министров или госсекретарей.

Важной структурой является Высший совет публичной службы, который возглавляется премьер-министром или уполномоченным им лицом. В его состав на паритетных началах входят представители профсоюзов и администрации (по 19). Он обсуждает предполагаемые реформы государственной службы, заслушивает ежегодный доклад о ее состоянии, рассматривает жалобы служащих на решения администрации.

Государственные служащие делятся на политических назначенцев и профессиональных чиновников.

В 1946 г. было введено понятие "класс", которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность исполняемой им работы. Класс А (20% госслужащих) призван вырабатывать управленческие решения исходя из политических установок правительства. Класс В (41%) выполняет данные решения. Класс С (32%) составили специалисты. Класс Д (7%) - вспомогательный персонал (данный класс был в 1990 г. фактически слит с классом С).

Комплектование корпуса государственных служащих происходит в два этапа. На первом из них - кандидаты оцениваются по общим формальным критериям (гражданство, моральные качества, служба в армии, образование, медицинские критерии, возрастной предел в 40-45 лет).

Лица, прошедшие предварительный отбор, обычно должны пройти его второй этап - конкурс, который часто принимает форму экзамена, проводимого ЭНА. Учитывая важность конкурса, его порядок определяют законом, а также подзаконными актами. Они конкретизируют характер и программу экзаменов, порядок формирования экзаменационной комиссии, обязывают регулярно публиковать список открывающихся вакансий.

Характер экзамена зависит от класса, в состав которого желает поступить соискатель. Выработаны специальные критерии:

- класс А - обширные общие знания, профессионализм, высокие интеллектуальные способности и твердый характер;

- класс В - наряду с общими и специальными знаниями, особо требуется умение принимать административные решения, хорошее ориентирование в законах и подзаконных актах;

- класс С - необходимые специальные навыки;

- класс Д - общие знания в объеме начальной школы. Специалисты (класс С) и вспомагательный персонал (класс Д)

набираются не через конкурс, а с помощью тестов, призванных подтвердить их квалификацию или образованность.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Возможно зачисление претендента или на годичную работу в качестве стажера, или в список кандидатов с правом поступления в специализированное учебное заведение. После этой дополнительной подготовки происходит окончательное назначение.

Аттестация чиновников обычно проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих в баллах, а также в составлении на них развернутой характеристики. Каждый служащий оценивается по нескольким стандартным параметрам, важным как для исполнителей (физическая пригодность, знание работы, пунктуальность, рвение, быстрота работы), так и руководителей (умение предвидеть, организовывать, наблюдать). Кроме этих общих критериев, существуют специальные, зависящие от специфики ведомства.

Зарплата государственного служащего должна составлять не менее 100% прожиточного уровня. Разница между максимальными и минимальными окладами сократилась с 20:1 - в начале XX в. до 5:1 - в его конце.

Служащие-специалисты (юристы, экономисты, инженеры) обычно получают больше административных чиновников. Государственные служащие получают больше служащих местных органов власти. Публичные служащие в начале своей карьеры обычно получают меньше работников, занятых в частном секторе, однако постепенно их доходы выравниваются.

Обычно стандарты рабочей недели, отпуска, условия получения пенсии чиновников превышают стандарты, действующие в частном секторе.

Закон устанавливает пятилетний мораторий на переход государственных служащих в частные предприятия.

4. Государственная служба ФРГ

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в хорошем смысле этого слова) традициями. Ставший нарицательным тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма. При нем чиновники чаще всего набирались из офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Кроме того, прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности.

В 1899 г. официально вводится понятие "политические чиновники" и дается полный перечень входящих в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотрудников правительства и отдельных министров. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а также назначают временную пенсию.

Имеется специфический институт почетных чиновников - должность, которая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо льгот. Примерно соответствует работе на общественных началах.

В Германии существует административная юстиция - система специальных административных судов как институт гражданского контроля над чиновничеством. В 1933 году фашисты упразднили административные суды с весьма показательной формулировкой "Административные суды не нужны потому, что защищают интересы личности, а не государства". Их функции были переданы органам гестапо, осуществлявшим контроль над госаппаратом.

Современная государственная служба Германии отсчитывается от вступления в силу Конституции 1949 года. Кроме нее, вопросы государственной службы регулируются многими специальными законами, в том числе Общим законом о правовом положении государственных служащих, Законом о федеральных государственных служащих, Положением о прохождении государственной службы в Федерации, Законом об обеспечении государственных служащих, Федеральным дисциплинарным уставом, Законом об окладах государственных служащих федерального уровня.

Общий закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:

- низший уровень службы;

- средний уровень службы;

- повышенный уровень службы;

- высший уровень службы.

Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги. Всего их 16.

Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных изданиях. Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов.

Претендент считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении, которая содержит следующие реквизиты: вид служебных отношений - "пожизненно", "на испытательный срок", "временно", "в качестве почетного служащего", "на время" с указанием срока назначения, название должности.

Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который не может превышать 5 лет. Назначение на государственную службу

пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летного возраста.

Каждый служащий обязан принести присягу.

Общее руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Какие новые тенденции развития государственной службы характерны для развитых государств?

2. Назовите основные положения американской "системы заслуг".

3. Охарактеризуйте основные элементы запрещенной кадровой политики США.

4. Перечислите основные положения этического кодекса государственной службы США.

5. Кто имеет право на поступление в Национальную административную школу Франции?

6. Назовите специальные критерии оценки знаний соискателей государственной службы Франции.

7. Каковы условия пожизненного назначения на государственную службу Германии.

8. Что, на ваш взгляд, из зарубежного опыта организации и правового регулирования государственной службы полезно использовать в России?

СЕМИНАРСКИЕ ЗАНЯТИЯ