Тема 9. Федеральная государственная служба

1. Структура федеральной государственной службы.

2. Особенности государственной службы федеральной законодательной власти.

3. Государственная служба федеральной исполнительной власти.

4. Государственная служба федеральной судебной власти.

1. Структура федеральной государственной службы

Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную деятельность должностных лиц, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными органами, по обеспечению выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности соответствующих должностных лиц (см, схему 11).

Схема 11. Система федеральной государственной службы

Федеральная государственная служба осуществляется в аппаратах Администрации Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, и других должностях в соответствии с законодательством РФ.

Содержание, структура, границы деятельности федеральной государственной службы определяются полномочиями федеральных государственных органов.

Существуют два типа федеральных органов: органы, ведающие вопросами федерального значения; органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Первый тип государственных органов осуществляет полномочия в масштабе всей страны, независимо от территориального устройства (например, Государственная фельдъегерская служба). Второй тип государственных органов, как правило, имеет в субъектах Федерации свои структуры - управления, комитеты, службы (структуры по управлению образованием, здравоохранением, занятости и др.).

Каковы особенности системы федеральной государственной службы? Во-первых, главная особенность федеральной государственной службы заключается в предмете ведения федеральной государственной службы, который отведен ей Конституцией Российской Федерации и последующим на ее основе законодательством. Предмет ведения федеральной государственной службы определяется предметом ведения и соответствующими полномочиями Российской Федерации в лице федеральных государственных органов. Во-вторых, предмет ведения федеральной государственной службы определяет и масштабы ее функционирования, т. е границы территории, в пределах которой федеральные государственные органы и другие федеральные государственные структуры реализуют в лице состоящих в них федеральных государственных служащих свои полномочия. Это вся территория Российской Федерации. В-третьих, она имеет не субординационный, а координационный характер. Государственные службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на основе согласования совместных действий. В-четвертых, данная система носит преимущественно нормативный характер. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной государственной службы является нормативное регулирование, то есть управление с помощью различных правовых норм - законов, совместных постановлений, общих процедур и т. д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, постановления, процедуры, регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. В-пятых, все координационные органы здесь обладают не распорядительными, а лишь рекомендательными функциями.

По оценке некоторых специалистов, большая часть государственных служб федеральных органов государственной власти осуществляет свою деятельность не имея нормативно закрепленных положений или регламентов⁵⁹. Естественно, это негативно сказывается на результатах деятельности федеральной государственной службы.

Деятельность федеральной государственной службы регулируется Федеральным законом "Об основах государственой службы Российской Федерации" и Положением о федеральной государственной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267⁶⁰. УказомПрезидента РФ "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 6 сентября 1995 г. № 900⁶¹ предусматривалась разработка и принятие Федерального закона "О федеральной государственной службе". Однако пока такой закон не принят.

Общие вопросы организации федеральной государственной службы регулируются в основном Указами Президента РФ. Это касается реестра должностей, социальных гарантий служащих, переподготовки и повышения квалификации служащих, квалификационных требований к государственным служащим, аттестации, борьбы с коррупцией в государственном аппарате и т. д.

Некоторые вопросы федеральной государственной службы регулируются постановлениями правительства РФ. Речь идет о конкурсном отборе в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуре и штатах. В частности, постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 " О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти"⁶² устанавливает, что в этих органах количество ведущих должностей не должно превышать десяти процентов, а старших - сорока процентов общей численности работников федеральных органов; штатная численность департамента должна быть не менее 35 единиц, управлений - 20, отдела - 10, отделов в составе департамента (управления) - не менее 5 единиц.

Управление федеральной государственной службой осуществляют лица, занимающие государственные должности категории "А", а также другие должностные лица (руководители департаментов, отделов и т. д.).

2. Особенности государственной службы федеральной законодательной власти

Государственная служба федеральной законодательной власти состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания - аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено.

С организационной стороны государственная служба Совета Федерации разделена на четыре группы аппарата (см. схему 12):

- руководство аппарата Совета Федерации;

- секретариаты;

- центральный аппарат;

- аппараты комитетов.

Схема 12. Структура аппарата Совета Федерации РФ

Все аппараты Совета Федерации функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются прежде всего тем руководителям Совета Федерации, которых они обслуживают, а затем всего аппарата палаты. Центральный управленческий аппарат подчиняется руководителям Совета Федерации, а также руководству аппарата. Аппараты комитетов и комиссий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем руководству всего аппарата верхней палаты. Следовательно, объединяющую функцию в структуре государственной службы Совета Федерации выполняет руководство центрального аппарата.

Государственная служба Государственной Думы организационно делится на пять групп аппаратов:

- аппараты фракций и депутатских групп;

- аппараты комитетов и комиссий;

- секретариаты;

- центральный аппарат;

- управление делами.

Каждый из аппаратов Государственной Думы функционирует на основе принципа двойного подчинения. Аппараты депутатских фракций и комитетов подчиняются руководству фракций и комитетов, а также руководителю всего аппарата. Центральный аппарат подчиняется руководству Думы и общему руководству аппарата. Секретариаты непосредственно подчиняются руководителям Думы и руководству центрального аппарата.

3. Государственная служба федеральной исполнительной власти

Большинство федеральных государственных служащих работают в органах исполнительной власти. В них занято почти 90% всего аппарата федеральной государственной службы.

Это единственная ветвь федеральной государственной службы, в которой просматривается некоторый субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет государственная служба Президента РФ. Затем слабо подчиненная ей государственная служба Правительства. Нижнюю ступень в этой иерархии занимает государственная служба федеральных министерств и ведомств, которые подчиняются государственной службе Правительства и лишь через нее - государственной службе Президента.

Государственная служба федеральной исполнительной власти более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь нормированы, хотя многое еще регулируется аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Государственная служба Президента РФ организационно включает две взаимосвязанные, но специфические части: Администрацию

Президента и Управление делами Президента, два самостоятельных и параллельно функционирующих управленческих аппарата, которые непосредственно подчинены Президенту РФ.

Администрация Президента РФ формируется на основе пункта "и" статьи 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента РФ. В Администрации Президента РФ действует около 40 подразделений (советы, главные управления, управления, отделы, рабочие аппараты, секретариаты).

На управление делами Президента РФ возложена обязанность по материально-техническому обеспечению всех органов федерального государственного управления.

Государственная служба Президента РФ формируется как особая сфера государственного управления, которая не должна дублировать государственную службу Правительства РФ. Однако на практике это не вполне удается. Кроме того, аппарат Президента РФ (примерно 1500 человек) в полтора раза больше аппарата Правительства РФ (примерно 1000 человек) и весьма основательно "загружает" последний своими поручениями. Так, за 1994 г. в Правительство РФ было направлено 3821 поручение⁶³.

Второй уровень государственной службы федеральной исполнительной власти составляет государственная служба Правительства РФ. В аппарате Правительства РФ - 37 подразделений (секретариаты, департаменты, управления)⁶⁴. Основную нагрузку по подготовке и реализации управленческих решений, ориентированных на странув целом, выполняют департаменты, то есть их деятельность направлена в основном вовне - на регионы, другие федеральные органы. Имеющиеся в составе Правительства РФ управления заняты по преимуществу "внутренними" проблемами, они обеспечивают в той или иной форме управленческую деятельность руководителей Правительства и департаментов.

В составе аппарата Правительства РФ некоторое число департаментов повторяет подразделения аппарата Президента РФ. Кроме того, многие департаменты являются органами, параллельными министерствам и ведомствам, например, департамент экономики и министерство экономики, департамент финансов и министерство финансов и др.

Третий уровень федеральной государственной службы исполнительной власти образуют государственные службы министерств и ведомств, которых на 1 января 2001 г. насчитывается 46, в том числе 24 федеральных министерства, 5 государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 6 федеральных служб, 7 агенств, 2 федеральных надзора⁶⁵.

Наиболее уязвимым местом государственной службы федеральной исполнительной власти является разобщенность, отсутствие четкой субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Наибольшая несогласованность просматривается во взаимоотношениях между аппаратом Президента РФ, с одной стороны, и аппаратами Правительства РФ, его министерств и ведомств - с другой. На взгляд некоторых специалистов, чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня государственной службы федеральной исполнительной власти сделать едийой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая функционировала бы как целостный, хорошо отлаженный механизм⁶⁶.

4. Государственная служба федеральной судебной власти

Государственная служба федеральной судебной власти состоит из трех совершенно самостоятельных государственных служб: Конституционного, Верховного и Арбитражного судов.

В аппарате Конституционного суда имеется 23 самостоятельных подразделения: 19 секретариатов судей Конституционного Суда, центрального секретариата (9 управлений, 4 отдела, 6 служб), финансового управления, отдела кадров, управления делами (см. схему 13). Причем Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. Они подчиняются только руководству Конституционного суда.

Схема 13. Структура аппарата Конституционного суда РФ

В аппарате Верховного Суда - 15 подразделений: 5 секретариатов, 7 отделов, 2 управления, управления делами. Все подразделения непосредственно подчиняются только руководству Верховного суда. Внутреннюю структуру имеет лишь управление делами.

В аппарате Высшего Арбитражного Суда - 13 подразделений: 2 секретариата, 2 группы консультантов, 5 отделов, 4 управления⁶⁷. Структурные подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего Арбитражного Суда. Внутреннюю структуру имеют только управления.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Какова структура федеральной государственной службы?

2. Назовите особенности федеральной государственной службы.

3. Каковы основные функции федеральной государственной службы?

4. Каковы особенности государственной службы федеральной законодательной власти?

5. В чем состоит специфика государственной службы федеральной исполнительной власти?

6. Проведите сравнительный анализ структур государственной службы федеральной судебной власти.

7. Какие проблемы, на ваш взгляд, имеются при формировании федеральной государственной службы?