Тема 3. Исторический аспект становления и развития государственной службы россии

1. Государственная служба России в XVIII-начале XX вв.

2. Советская государственная служба.

1. Государственная служба России в XVIII-начале XX вв.

В конце XVII века в России сформировалась специальная группа служилых людей приказов, которая явилась основой для возникновения в начале XVIII века профессионального чиновничества, т. е. служащих государственных учреждений нового типа. Первоначальное становление государственной службы в России происходило на протяжении столетий. В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины XVII в. стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Возникновение в России слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами государственного управления было обусловлено образованием централизованного государства. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Европы.

Особое значение при этом придавалось правовому регулированию деятельности государственной службы. К числу нормативных правовых актов, закрепляющих становление чиновничества как особого управленческого слоя, следует в первую очередь отнести Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720 г.), "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе" (1722 г.), Устав о службе гражданской (1832 г.) и др.

Генеральный регламент представлял собой устав государственной гражданской службы. Он содержал характеристику обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организации делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления.

Табель о рангах вводил виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины. Взамен прежнего порядка замещения должностей по признаку знатности рода была установлена новая система приема на государственную службу и продвижения по иерархической лестнице. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственом учреждении. Основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством.

Петр I установил правило: занятие должностей осуществлялось в строгой последовательности, начиная с самой низшей должности, при этом назначать на должности непременно из служащих того же учреждения, где открывалась вакансия.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение впервые было оформлено при Петре I в "Табели о рангах". Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Табель о рангах сохраняла значение основного документа, которым регламентировался порядок государственной службы Российской империи вплоть до 1917 г.

Устав о гражданской службе регулировал важнейшие стороны государственной службы, в том числе вопросы приема на гражданскую службу, производства в чины, общие обязанности государственных служащих и др.

В целом до Октябрьской революции 1917 года в России было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих.

Чиновники должны были верно служить царю, и назначались они в царской России на должность пожизненно. Естественно, в законодательстве были оговорены случаи, когда чиновников можно было уволить с работы.

При вступлении в государственную должность служащие принимали присягу.

Характерными недостатками государственной службы дооктяб-рской России являлись:

- бюрократизация аппарата государственной службы;

- отсутствие равного доступа граждан на государственную службу,

- абсолютизация принципа централизма в организации системы государственной службы;

- отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников представительным органам государственной власти;

- сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при производстве в чины;

- неясность критериев оценки работы служащих;

- наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе;

- злоупотребление властью и должностными полномочиями;

- нарушение принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др.

Естественно, было бы необъективным представлять работу российского чиновничества только в негативном свете. На его счету немало крупных прогрессивных преобразований. Среди них особое значение имеет отмена крепостного права, проведение либеральных реформ 60-70-х годов XX века, создание государственного сектора промышленности, развитие железнодорожного строительства и др.

2. Советская государственная служба

После Октябрской революции 1917 года складывающаяся веками государственная служба России была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. Согласно идеологическим догмам, старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, и его место должна была занять новая "пролетарская" государственная служба.

Царское законодательство о государственной службе было отменено, а новое, советское, законодательство о государственной службе создавалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. Очевидным было и нежелание создавать законодательство о государственной службе, ибо сразу после революции господствовали представления о быстром отмираниии государства.

Отношения в государственном аппарате в советский период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров СССР, местных советах народных депутатов, а также специальными нормативными актами - Временными правилами о работе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 г., Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности от 20 марта 1932 г., Единой номенклатурой должностей служащих от 9 сентября 1967 г., Квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих от 1987 г. и др.

В качестве вывода из практики правового регулирования государственной службы в СССР можно констатировать следующее: правовая база этого института представляла собой некодифицированную и неинкорпорированную совокупность нормативных правовых актов разной юридической силы. Среди этих актов преобладали акты исполнительной власти - постановления Правительства СССР и ведомственные акты. В годы существования Советского Союза так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел.

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим, помимо лиц, работающих в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на различных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК, Номенклатура ЦК была высшим разрядом и насчитывала в 1980 г. примерно 22,5 тыс. человек. Списки таких должностей являлись строго секретными. И. В. Сталин так определял требования к номенклатуре: "Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь"³⁰. Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин требовал: "Необходимо каждого работника изучать по косточкам"³¹.

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что зарплата чиновников не должна превышать зарплаты средего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. составляла - 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства.

Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, обеспечивалось специальное медицинское и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные пенсии. Привелегии рядовых государственных служащих были гораздо скромнее и выражались прежде всего в "заказах" с продовольствием, доступе к дефицитным товарам, возможности получать без очереди жилье, хорошие санаторные путевки и др. Привелегии являлись средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять возможность жить в уютном "спецмире", надо было "играть по правилам".

Номеклатура не имела частной собственности, но от имени народа распоряжалась огромной частью общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. В то же время общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению к государственным служащим. Знакомство с лидерами и видными функционерами ком-партиии давало преимущество при занятии должности и продвижении по службе.

Советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты:

- отсутствие профессионального чиновничества;

- отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе;

- чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах;

- служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде;

- правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права (зарплата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация и т. д.).

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Назовите сильные и слабые стороны "Табели о рангах".

2. Назовите характерные недостатки царской государственной службы.

3. Что такое номенклатура?

4. Назовите отрицательные черты советской государственной службы.

5. Какие рациональные элементы и негативные стороны исторического опыта, на ваш взгляд, следует учитывать в организации современной государственной службы в России?