- •Тема 1. Предмет, методология и источники дисциплины "государственная служба"
- •"Государственная служба" как научная и учебная дисциплина. Объект и предмет ее исследования
- •2. Методология дисциплины "Государственная служба"
- •3. Источники и литература дисциплины "Государственная служба"
- •Тема 2. Основные понятия о государственной службе
- •Тема 3. Исторический аспект становления и развития государственной службы россии
- •Тема 4. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной службы
- •Тема 5. Основы правового положения государственного служащего
- •Тема 6. Прохождение государственной службы
- •Часть 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает равные права всех граждан России на поступление на государственную службу.
- •Тема 7. Поощрения и юридическая ответственность государственных служащих
- •Тема 9. Федеральная государственная служба
- •Тема 10. Государственная служба субъектов российской федерации
- •Тема 11. Кадровая политика в сфере государственной службы
- •Тема 12. Коррупция в сфере государственной службы
- •Тема 13. Эффективность государственной службы
- •Тема 14. Реформа государственной службы
- •Тема 15. Организация и правовое регулирование государственной
- •Тема 1: Предмет, методология и источники курса "Государственная служба" - 2ч.
- •Тема 2: Основные понятия о государственной службе - 4ч.
- •Тема 3: Основы правового положения государственного служащего - 2ч.
- •Тема 4: Прохождение государственной службы - 2ч.
- •Тема 5: Кадровая политика в сфере государственной службы - 2ч.
- •Тема 6: Коррупция в системе государственной службы - 2ч.
- •Тема 7: Зарубежный опыт организации и правового регулирования государственной службы - 4ч.
- •Контрольные тесты
- •Методология дисциплины "Государственная служба".
Тема 4. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной службы
-
Основные концепции бюрократии.
-
Сущность и причины бюрократизма на государственной службе.
-
Основные направления ограничения бюрократизма в сфере государственной службы.
-
Основные концепции бюрократии
Для понимания существа проблемы бюрократиии важно не смешивать три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной и бюрократизм - как стиль работы части управленцев. Кроме того, следует иметь в виду, что бюрократия в разных государствах и в разные времена сильно отличается одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по уровню честности и коррумпированности.
Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая32.
По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:
- компетенция каждого бюрократического уровня четко регла-метирована, т. е. зафиксирована нормативно;
- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичекой организации в целом.
Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:
- бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;
- это наилучшая из всех возможных форм организации;
- важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:
- наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
- структурное сходство всех современных правительств;
- отделение управления от политики;
- профессионализм служащих;
- организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
- наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.
Принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди них он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества и др. Бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Суть подхода К Маркса к бюрократии четко обозначена в его работе "К критике гегелевской фолософии права"33. Но взгляд К. Маркса на бюрократию представляется односторонним. Он не видел социальной полезности государственной бюрократии.
Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.
Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.
К основныым чертам китайской модели бюрократии можно отнести:
- отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезнено взаимозаменять;
- постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;
- крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
- жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т. п.;
- финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданых максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;
- отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;
- тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.
Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".
В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т. д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем34:
- в дополнение к веберовской модели, субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.
- подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".
2. Сущность и причины бюрократизма на государственной службе
Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т. п. На взгляд В. Смолькова, бюрократизм - "это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества"35. Такой стиль работы государственного аппарата неизбежно ведет к неэффективному управлению, и при отсутствии контроля со стороны общества государственный аппарат утрачивает свою сугубо служебную роль и начинает использовать властные полномочия преимущественно в своих интересах. Именно такая ситуация наблюдается сегодня в России.
В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от большинства общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связаннные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе, не соответсвующее качеству их работы. При этом государственный аппарат нередко стремиться навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.
К причинам существования бюрократизма в сфере государственной службы можно отнести:
- коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;
- отсутствие рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих;
- нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, паралельных структур;
- низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;
- недостаточная профессиональная подготовка политических деятелей и государственных служащих;
- отсутствие реальной и эффективной борьбы с бюрократизмом;
- чрезмерная централизация государственного управления;
- неразвитость демократических начал в обществе;
- отсутствие контроля деятельности исполнительной власти;
- отсутствие строгого розграничения функций управления;
- Др.
На взгляд Г. В. Атаманчука, жажда власти выступает основным источником бюрократизма. Власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества36.
Бюрократизм - это имманентное свойство любой системы управления. Здесь уместно вспомнить мысль Аристотеля о том, что любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться. Поэтому полностью уничтожить бюрократизм невозможно. Более реалистично свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности.
В то же время следует подчеркнуть, что современный государственный аппарат не является сплошь бюрократизированным. В нем немало квалифицированых и честных работников, выполняющих полезную для общества работу. Однако чаще всего не они определяют ведущую тенденцию развития государственного аппарата.
3. Основные направления ограничения бюрократизма в сфере государственной службы
Ограничение бюрократизма в сфере государственной службы необходимо рассматривать в широком контексте экономического политического и духовного обновления российского общества. Эти ограничения нельзя сводить лишь к критике бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям государственного аппарата.
Для ограничения бюрократизма важное значение имеют следующие меры:
- развитие самоуправленческих начал в обществе, в том числе на производстве;
- выявление, согласование и реализация интересов основных социальных групп общества, а не только привилегированных;
- преимущественно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих;
- аттестация государственных служащих независимыми комиссиями;
- борьба с коррупцией в государственном аппарате;
- формирование новой культуры взаимотношений между властью и обществом;
- развитие институтов гражданского общества;
- формирование социально-правового государства.
При этом следует помнить исторические уроки борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами государственной власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации государственной власти. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократизм не меньший, чем он существовал ранее.
Вопросы для самоконтроля и обсуждения:
-
Назовите основные концепции бюрократии.
-
В чем отличие взглядов на бюрократию К. Маркса и В. Ленина от взглядов М. Вебера?
-
Охарактеризуйте сущность теории "рациональной бюрократии".
-
В чем состоит эволюция взгляда на бюрократию современных западных теорий?
-
Дайте характеристику "иррациональной бюрократии" (бюрократизма).
-
Каковы причины существования бюрократизма в сфере государственной службы?
-
Назовите основные меры по ограничению бюрократизма в сфере государственной службы.