Тема 5.Государственное социальное обеспечение как парадигма социальной работы в советский период (1917-1990гг.)

В начале века Россия вошла в эпоху войн и революций, приведших в итоге к свержению самодержавия и приходу к власти большевистской партии. Создаваемая социалистическим государством в первые годы советской власти система социального обеспечения носила ярко выраженный классовый характер.  

Первые мероприятия Советской власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер. 11 декабря 1917 г. принимается Положение о страховании на случай безработицы, а 22 декабря 1917 г. - Декрет "О страховании на случай болезни". Тогда же было принято “Положение о страховом совете”, “Положение о страховом присутствии”.

Сообщение СНК РСФСР от 30 октября 1917 г. распространило страхование за счет средств предпринимателей на всех наемных работников и на все виды потери трудоспособности, в том числе материнство, с возмещением, по меньшей мере, полного заработка. Первые декреты советской власти касались прежде всего социального обеспечения победившего в революции пролетариата.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения. Указом СНК РСФСР от 21 февраля 1919 г. в его ведение были переданы санитарный надзор, лечебная помощь, а также страховые взносы на врачебную помощь. Больничными кассами были реквизированы стационары и амбулатории, принадлежавшие частным лицам, благотворительным обществам, земству. Начала формироваться общедоступная и бесплатная система медицинского обслуживания населения. Впервые была организована бесплатная медицинская помощь на дому.

Социальное обеспечение трудящихся возлагалось на Наркомат труда. В 1918 г . был принят кодекс законов о труде, в котором устанавливались следующие положения:

- запрещалась сверхурочная работа;

- устанавливался шестичасовой рабочий день для подростков до 18 лет,

- была введена всеобщая трудовая повинность (труд выступал как средство борьбы с паразитическими слоями общества).

Задачей пролетарской революции было сломать прежний государственный аппарат и создать новый. В связи с этим стали закрываться прежние государственные и общественные структуры, в том числе благотворительные общества и учреждения. Функции органов управления социальным обеспечением выполняли местные советы депутатов. В центре при Совете народных комиссаров был образован Народный комиссариат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. Народному комиссариату государственного призрения были переданы все дела благотворительных обществ. В его функции входили организация и оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, вдовам, лицам, пострадавшим за дело революции, инвалидам войны и их семьям. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. В апреле 1918 г. Наркомат государственного призрения был переименован в Наркомат социального обеспечения. Народный комиссариат социального обеспечения стал развивать деятельность по следующим направлениям: охрана материнства и младенчества, работа в детских домах, деятельность по обеспечению несовершеннолетних, выдача продовольственных пайков, обеспечение увечных воинов, медицинская помощь, обязательная помощь нетрудоспособным, помощь инвалидам войны за счет государства.

Как писал заместитель руководителя реорганизованного наркомата социального обеспечения Н. Милютин, вопросы социального обеспечения трудящегося населения становились стержнем государственной политики в области социальной помощи. В основе социальной поддержки был положен принцип равного доступа к системе минимальных благ, предоставляемых государством. Т.е., право распределять, кому и как оказывать помощь оставляло за собой государство, так как именно оно было главным субъектом помощи.

В условиях гражданской войны был осуществлен переход от социального страхования к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., где подчеркивалось, что обеспечению подлежат все без исключения лица, источниками существования которых является только собственный труд. К основаниям предоставления социального обеспечения Положение относило: временную утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, к видам обеспечения - врачебную, лекарственную и другую научно-поставленную медицинскую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. Оно предоставлялось в таких формах как пенсии при постоянной утрате трудоспособности, пособие в случае временной нетрудоспособности, пособия по беременности, лечебная помощь, пенсии в связи со смертью кормильца. Однако в полуразрушенной революцией и гражданской войной России это было не более чем благим, но несбыточным пожеланием.

В обстановке гражданской войны Советское государство закономерно уделяло особое внимание социальному обеспечению красноармейцев и красногвардейцев и членов их семей. 7 августа 1918 г. Совнарком издал декрет “О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств”. Через полгода действие декрета было распространено на моряков Военно-Морского флота, военнослужащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота. 28 апреля 1919 г. законодательство о социальном обеспечении дополняется Положением “О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств”.

В результате мероприятий правительства по организации государственной системы социального обеспечения в течение 1918-1920 гг. значительно увеличилось число пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями. Если в 1918 г. получали государственные пенсии 105 тыс. чел., в 1919 - 232 тыс., то в 1920 - 1 млн. чел., из них 75% составляли военнослужащие.

Условия тяжелого экономического положения государства периода гражданской войны и идеологические установки большевиков на быстрое построение коммунизма обусловили практику натурализации социального обеспечения. При военном коммунизме была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Согласно Декрету от 30 октября 1918 г., предметы питания распределялись по 4 категориям "трудового населения"; 1) рабочие физического труда, занятые в советских предприятиях и учреждениях; 2) лица, занятые умственным и конторским трудом на советских предприятиях и учреждениях; 3) лица, занятые в частных предприятиях и хозяйствах, не эксплуатирующие чужого труда; 4) сельское население, для которого устанавливалась твердая норма для личного потребления и хозяйственных надобностей. Излишки продуктов изымались в государственный фонд.

Инвалиды и семьи красноармейцев получали продовольствие по карточке “Красная звезда” по нормам, установленным правительством.

В апреле 1919 года был принят Декрет о финансировании социального обеспечения. Источниками финансирования социального обеспечения являлись взносы предприятий, учреждений и других работодателей. Трудящиеся от взносов освобождались. Несколько позже положение было дополнено постановлением, по которому все предприятия и учреждения, кроме частных работодателей, освобождались от уплаты страховых взносов. Расходы по социальному обеспечению государство полностью брало на себя.

Подводя итоги развития законодательства о социальном обеспечении в первые годы советской власти, в Программе РКП (б), принятой VIII съездом партии в марте 1919 г., подчеркивалось, что "Советская власть провела в законодательном порядке полное социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда, от всех видов потери трудоспособности и - впервые в мире - от безработицы, за счет нанимателей и государства, при полном самоуправлении обеспечиваемых и при широком участии профессиональных союзов".

С окончанием гражданской войны и введением новой экономической политики (нэп) социальное обеспечение вступило в новый период своего развития. В условиях нэпа, дорогу которому открыл Xсъезд РКП(б) в 1921 г., социальное обеспечение приобретает новое направление – социальное страхование.

Поворотной вехой перехода от социального обеспечения периода гражданской войны и военного коммунизма к социальному страхованию стал декрет Совета народных комиссаров от 15 ноября 1921 г. “О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом”, в соответствии с которым социальному страхованию подлежали лица, занятые наемным трудом в государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях. Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице. Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий в размере 21-28 % от выплачиваемой предприятием общей суммы заработной платы. Застрахованные же полностью освобождались от взносов.

Этим же декретом вводились как выдача пособий в случае болезни, так и назначение пенсий. По постановлению Совнаркома “О социальном обеспечении инвалидов” (8 декабря 1921 г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. 21 декабря 1921 года издается Декрет «О кооперации инвалидов, где были обозначены формы государственного обеспечения:

- полное государственное обеспечение (выплата пенсий, содержание в домах инвалидов, бесплатное переобучение и обучение;

- трудовое устройство – в виде внесения пая за инвалидов в артель, предоставление бесплатного патента на промыслы и торговлю, широкие льготы кооперации инвалидов;

- бесплатное протезирование и предоставление курортной помощи и путевок в дома отдыха;

- льготы по налогам и коммунальным услугам;

- первоочередное землеустройство инвалидов, снабжение семенами, лесом.

Кооперирование инвалидов было самым реальным видом оказания им помощи. В середине 1920-х гг. возникли две крупные общественные организации. В 1923 г. была создана общественная организация – Всероссийское общество слепых; в 1926 г. – Всероссийское общество глухонемых. Их задачи – улучшение жизненных условий инвалидов через их материальное обеспечение, обучение доступным ремеслам, промыслу; лечение, трудоустройство.

К началу 1922 г. страховые взносы были расчленены на взносы на социальное страхование от безработицы, временной нетрудоспособности, болезни, на социальные пособия.

Введение социального страхования с учетом изменившихся социально-экономических отношений в период нэпа потребовало новых организационных форм этой системы. В тезисах центрального комитета коммунистической партии от 4 сентября 1922 г. было определено, что социально-страховательная работа осуществляется специальными кассами социального страхования. Комитеты этих касс формировались профсоюзами путем выборов на профсоюзных конференциях.

Подобные изменения стали основанием для постановления ВЦИК и Совнаркома от 21 декабря 1922 г. о передаче дела социального страхования в ведение Народного Комиссариата труда и его местных органов.

В иной форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в ней крестьянами. Государственным социальным обеспечением пользовались лишь крестьяне-участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени. Декретом СНК от 14 мая 1921 г. "Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев" предписывалось образовывать при сельсоветах и волостных исполкомах крестьянские комитеты взаимопомощи. Крестьянские комитеты взаимопомощи осуществляли социальную помощь нуждающимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом. К октябрю 1924 г. в РСФСР было организовано свыше 50 тыс. крестьянских комитетов взаимопомощи. На основе их опыта деятельности позднее возникла система крестьянских обществ взаимопомощи. В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили “Положение о крестьянских обществах взаимопомощи”, которое обязывало общества осуществлять социальное обеспечение семей военнослужащих, инвалидов и всех беднейших слоев деревни, содействовать государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся на их территории инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, яслей, бесплатных столовых. Для решения данных задач частично выделялись средства от государственных органов социального обеспечения. Крестьянские общества взаимопомощи действовали примерно до 1930-1931 гг. С созданием колхозов отпала потребность в трудовой помощи со стороны крестьянских обществ.

Огромной проблемой молодого советского государства в середине 1920-х гг. была детская беспризорность. В 1920 г. начала свою деятельность Комиссия по улучшению жизни детей (председатель – Дзержинский). Задачи: оказание помощи беспризорным продовольствием, жильем, одеждой; издание распоряжений, касающихся охраны жизни и здоровья детей; внесение предложений в центральные органы власти (законы).

После 1923 г. открывались ночлежки, коммуны, создавались детские инспекции, которые боролись с беспризорностью и защищали права детей. Стремясь ослабить остроту проблемы беспризорности, советское государство использовало для этого возможности различных экономических секторов, включая частный, а также привлекало общественность. Местные отделения общества поддержки беспризорников «Друг детей» были открыты в ряде российских городов уже в начале 20-х гг. Члены общества оказывали детям не только материальную помощь, но и проводили с ними воспитательную работу, содействовали их устройству в детские дома, приюты, школы.

В марте 1926 года правительство РСФСР приняло Положение о борьбе с беспризорностью, а в начале осени был разработан и принят трехлетний план этой деятельности, обеспеченный соответствующим финансированием. Особое внимание уделялось ослаблению проблемы уличной беспризорностью. Тогда явно не хватало специальных социальных учреждений, способных принять таких детей. Поэтому активно использовалась практика передачи детей в крестьянские семьи, на обучение к кустарям, в колхозы и совхозы. Основанием для передачи беспризорников в семьи были постановления советского правительства 1928 г.: “О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи”, “О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящихся в городах и рабочих поселках”. Кроме того, в целях ликвидации беспризорности, государство обязывало все предприятия независимо от вида собственности предоставлять подросткам рабочие места.

Советской властью в 20-е гг. было сделано много по решению проблемы беспризорности. Если в 1922 г. общее количество беспризорных в СССР исчислялось в 7 млн. человек, то в 1928 году – 300 тыс.

Снятие остроты проблемы беспризорности не означало ее окончательного решения. В 30-е гг. преобладали такие меры борьбы с этим явлением, как направлении бездомных подростков в трудовые колонии, воспитательные колонии, на комсомольские стройки, а ребят-правонарушителей – в специальные изоляторы и трудовые лагеря.

Итак, на начальном этапе становления Советской власти государство при формировании и управлении системой социальной защиты развело рабочих и крестьян на разные полюсы организации и финансирования. Система социальной защиты крестьян развивалась менее быстрыми темпами. Отсюда вводится понятие биполярная модель, т.е. на одном полюсе существовала государственная система, на другом – общественно-частная. Государственная система финансировалась на 100% за счет государства и охватывала в основном городское население и промышленный сектор экономики. Общественно- частная финансировалась на 100% за счет средств колхозов (сельскохозяйственных артелей) и обеспечивала в основном сельское население и сельскохозяйственный сектор экономики. Только в 1935 году колхозам было предоставлено право за свой счет создавать пенсионные фонды.

После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В год образования СССР (1922 г.) понятие социальное обеспечение начинает звучать по-другому. Социальное обеспечение – это государственная система материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, при потере кормильца, а также многодетных семей, осуществление охраны материнства и детства, медицинское обслуживание, лечение как средство профилактики и восстановления трудоспособности. Осуществляется за счет государственных и общественных средств.

В 1930-е гг. начинается процесс усиления централизации власти. Утвердилась командно-административная система управления, укрепился контроль города над деревней, стремительно выросло число рабочих, ликвидировалась безработица. С окончанием восстановления народного хозяйства, отказа от нэповских принципов и утверждения административно-командной системы управления, усиления централизации и огосударствления вызвало трансформацию социального страхования и социального обеспечения. Особенностью развития соцобеспечения и в целом социальной сферы в 30-е гг. являлось их чрезмерное огосударствление, или патернализация. Так, социальное страхование в 1933 г. было передано в ведение профсоюзов, а страховые кассы ликвидированы. Но их финансовые средства, образовав бюджет социального страхования, были консолидированы в государственном бюджете страны. Социальное страхование в то время охватило всех рабочих и служащих. Оно полностью проводилось за счет средств предприятий и учреждений. Следует признать, что в тех условиях патернализация имела позитивное значение, способствуя существенному увеличению бюджета социального страхования СССР.

В связи с тем, что социалистическая индустриализация определялась главной задачей в строительстве социализма, особое внимание уделяется социальному обеспечению рабочих. Постановление Народного Комиссариата Труда 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и ряда других отраслей. Устанавливался самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости: для мужчин с 60 лет, для женщин с 55. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при 20 летнем стаже.

В новом Положении ВЦК и Совнаркома (март 1928 г.) было упорядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера зарплаты. В 1930-х гг. пенсионное обеспечение сформировалось в самостоятельный вид социального обеспечения. Важнейшим шагом стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. В 1932 г. пенсионное обеспечение по старости было распространено на всех рабочих и на часть служащих, были повышены нормы пенсий, введены надбавки за продолжительный срок работы, легализован новый вид пенсии за выслугу лет. В начале 1930-х был принят ряд постановлений, улучшающих пенсионное обеспечение учителей, агрономов. Для деятелей партии, революции, науки появились персональные пенсии.

В сельской местности также происходят определенные изменения. С ростом колхозов (сплошной коллективизацией) повсеместно возникли кассы взаимопомощи колхозников, которые пришли на смену крестьянским обществам взаимопомощи (КОВ). Было утверждено постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 13 марта 1931 г. Положение о кассах взаимопомощи колхозников и колхозниц.

К принятию Конституции СССР 1936 г. в нашей стране в основном сложилась система социального обеспечения, охватывающая всех. До начала Великой отечественной войны Народный комиссариат социального обеспечения курировал следующие сферы социального обеспечения: государственное обеспечение инвалидов, организацию материально-бытового, санаторно-курортного обслуживания, работу врачебно-трудовой экспертизы, руководство работой касс взаимопомощи, подготовку кадров по социальному обеспечению, утверждение законов по социальному обеспечению. Под контролем Народного комиссариата социального обеспечения находились все общества инвалидов Всесоюзное общество глухих, Всесоюзное общество слепых, Всероссийский совет кооперации инвалидов и др. С 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета, а медицинское обслуживание предоставлялось всем гражданам независимо от того, застрахованы они или нет. Шагом вперед стало введение понятий профилактики заболеваемости и социально-бытовой помощи. Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных.

Социальное обеспечение в годы Великой Отечественной войны

Начавшаяся 22 июня 1941 г. Великая отечественная война стала тяжелым испытанием для народов многонационального Советского Союза. Был создан Государственный комитет обороны, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти. В ускоренном порядке проводилась мобилизация в ряды Вооруженных сил.

К началу Великой Отечественной войны в СССР сложилась патерналистская система социального обеспечения. Ее централизованный характер позволил в тяжелых условиях оперативно организовать оказание социальной помощи многим категориям населения. К числу важнейших направлений осуществления социальной поддержки и социального обеспечения можно отнести: организацию помощи семьям фронтовиков; заботу о детях-сиротах; поддержку инвалидов, оказания им содействия в трудоустройстве и др.

В годы Отечественной войны главное внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей. 26 июня 1941 г. был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время», где регламентировался порядок выплаты пособий. Они начислялись нетрудоспособным членам семей: детям младше 12 лет, учащимся младше 18 лет, нетрудоспособным родителям (отцу старше 60 лет, матери старше 55 лет); братьям и сестрам младше 16 лет (учащимся до 18 лет); жене и родителям – инвалидам первой и второй групп независимо от возраста. В правительственных указах военных лет утверждался порядок назначения пенсий и пособий лицам высшего, старшего, среднего младшего начальственного состава, определялся порядок установления пенсий и выплаты пособий семьям военнослужащих в военное время, учреждались льготы для семей погибших и без вести пропавших фронтовиков, были созданы отделы по устройству и обеспечению семей военнослужащих.

В 1943 г. были приняты постановления “О льготах для семей военнослужащих, погибших на фронте”, “О пособиях и пенсиях семьям военнослужащих”.

Важным направлением периода Отечественной войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, создание домов инвалидов и трудовых интернатов. Ежемесячно им выплачивались государственные пенсии, а также были назначены различные льготы (обеспечение жильем в первую очередь и т.д.). При местных органах социального обеспечения были созданы отделы государственного обеспечения инвалидов войны. В сельской местности поддержку инвалидам оказывали кассы общественной взаимопомощи колхозов. В годы войны инвалидам предоставлялось преимущественное право поступления на работу. В соответствии с постановлением правительства СССР «О трудовом устройстве инвалидов Великой Отечественной войны» от 6 мая 1942 г. на органы соцобеспечения, их руководителей возлагалась персональная ответственность за трудоустройство инвалидов войны и организацию обеспечения новым профессиям.

Еще одной проблемой была детская беспризорность. В 1941-42 гг. из прифронтовых районов было эвакуировано 976 детских домов со 107 тыс. воспитанниками. К концу войны число детских домов составило свыше 6 тыс. домов с 1 млн. сирот. Для оказания помощи детям создавалась сеть общественных столовых, приютов, санаториев, организации устанавливали шефство над детьми.

Кроме заботы о семьях фронтовиков, инвалидах и детях-сиротах органы соцобеспечения помогали беженцам, переселенцам, одиноким и многодетным матерям, беременным женщинам и другим категориям населения, нуждающимся в социальной поддержке. В июле 1944 г. были увеличены льготы для матерей и беременных женщин. Предусматривалась на предприятиях с массовым применением женского труда обязательная организация детских яслей, садов, комнат для кормления грудных детей и комнат личной гигиены женщины.

В октябре 1944 г. было принято решение о возвращении военнопленных. Начало свою деятельность Управление по делам департации. Но если пленные были “подозрительны”, их отправляли в лагеря. Были приняты постановления, которые касались репатриантов (паек, бесплатная медицинская помощь, единое пособие, предоставление военнослужащим ссуд на строительство жилья).

Таким образом, функционировавшая в 1941-1945 гг. система соцобеспечения была в значительной мере адекватна чрезвычайным условиям военного времени. В ее рамках довольно успешно решались важные социальные проблемы. Региональные и местные власти активно использовали мобилизационное средство закрепления детей за конкретными предприятиями, учреждениями и колхозами, возлагая на них заботу по обеспечению школьников вещами. Патерналистская модель соцобеспечения стала важным звеном советской мобилизации социально-экономической системы, которая проявила в годы войны свою жизнеспособность.

В годы послевоенного восстановления народного хозяйства с целью подъема ведущих отраслей промышленности и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами Совнаркома 1947-1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников металлургической, угольной, строительной, химической и ряда других отраслей промышленности. Предприняты важные социальные меры: отменена карточная система на продовольственные и промышленные товары, снижены цены на некоторые из них, предоставлены дополнительные льготы участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, их семьям; повышены пенсии учителям, врачам, работникам науки.

К концу 1950-х гг. система социального обеспечения практически полностью сформировалась. В самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Вместо Народного комиссариата социального обеспечения в 1949 году образовывается Министерство социального обеспечения. Были определены категории нуждающихся в оказании государственной поддержки. Государство полностью обеспечивало трудящихся при всех видах потери трудоспособности, наступления старости и инвалидности, а также предоставляло пособия по временной нетрудоспособности, женщинам - по беременности и родам, предоставляло места в домах престарелых и инвалидов. В данный период на всех граждан СССР стало распространяться бесплатное медицинское обслуживание, государство содержало санатории и курорты, летние детские лагеря. Со второй половины 50-х гг. начали вводиться законодательные акты, направленные на улучшение условий социального обеспечения женщин, в частности по беременности и родам. Важнейшим этапом в развитии законодательства о социальном обеспечении явились принятие 14 июля 1956 г. Закона о государственных пенсиях и утверждение 5 февраля 1955 г. ВЦСПС Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. Эти нормативные акты распространялись на рабочих и служащих, был значительно расширен круг лиц, имеющих право на пенсию, повышены размеры пенсий. Однако эта система еще не охватывала колхозное крестьянство и нетрудоспособных лиц, не имеющих необходимого стажа для назначения пенсии.

Важнейшей задачей этого периода были вопросы восстановления и развития общего и профессионального образования. Во второй половине 40-х гг. в городах и поселках было построено и восстановлено 4345 школ, на селе, в основном за счет колхозов было возведено 14193 школы с количеством школьных мест почти в 1,5 млн. учащихся. В 1951 году число общеобразовательных школ составило 222 тысячи, расширилась сеть вечерних школ рабочей и сельской молодежи. С 1950-1951 гг. вся страна перешла к всеобщему семилетнему образованию. В связи с острой нехваткой учителей, во второй половине 40- начале 50-х гг. было открыто 75 новых педагогических институтов. В 1949 г. постановлением правительства была повышена зарплата учителям, увеличены пенсии за выслугу лет. Сельские учителя имели право на бесплатное обеспечение жильем, коммунальными услугами, продуктами питания. Восстановление высшей школы было завершено в 1948 г. Только за вторую половину 40-х гг. было открыто 112 вузов. Большое внимание уделялось воссозданию системы здравоохранения. Была восстановлена и расширена сеть больниц, поликлиник, госпиталей для инвалидов. Восстанавливались и строились санатории, дома отдыха.

С 1961 г. расширяются функции Министерства социального обеспечения РСФСР. Согласно Постановлению Совмина РСФСР, в компетенцию Минсобеса вошли выплата пенсий, обеспечение врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи.

В 1960-1962 гг. было завершено упорядочение зарплаты по всем отраслям производства. Была введена единая система ставок, служащие перешли на 7-6 часовой рабочий день. Средняя продолжительность рабочей недели составила 40 часов. В 1964 г. принимается закон “О пенсиях и пособиях членам колхозов”. Законом СССР от 15 июля 1964 г. для работающих в колхозах впервые были установлены оплачиваемый отпуск по беременности родам и пенсии по старости и по инвалидности, а для членов их семей - пенсии по случаю потери кормильца. Для реализации этого Закона был создан специальный фонд - централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Этот фонд образовывался за счет отчислений колхозов и выплачивал пособия по временной нетрудоспособности, предоставлял путевки в санатории, дома отдыха и другие виды социального страхования. Тем самым, как отмечалось в литературе, "завершилось создание единой системы пенсионного обеспечения, утвердились общие и единые принципы права на пенсию всех граждан страны социализма".

Социально направленный характер имела экономическая реформа, начатая в 1965 году. Ее связывают с именем А. Н. Косыгина. Реформа предусматривала меры улучшения управления промышленностью и другими сферами народного хозяйства, а главное – усиление материального стимулирования промышленного производства, улучшения системы оплаты труда. Предприятия получили право за счет прибыли создавать фонды материального поощрения, социально-культурных мероприятий, жилищного строительства. Это позволило значительно повысить прирост темпов развития всех сфер производства.

Материальное обеспечение социально нуждавшихся категорий населения осуществлялось на основе трех сложившихся систем: 1) государственное социальное обеспечение различных категорий граждан, определенных нормативными актами, в т.ч. военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся, за счет государственных, республиканских и местных бюджетов

2) государственное социальное страхование, распространившееся на рабочих и служащих и находившееся в ведении профсоюзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетных дотаций. Государственное социальное страхование предусматривало предоставление за счет государства следующих видов материального обеспечения матери и ребенка: а) пособие по беременности и родам; б) пособие на рождение и кормление ребенка; в) путевки в пионерские лагеря, детские санатории; г) внешкольное обслуживание детей.

3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету.

Граждане были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение и страхование.

В советский период сложилась государственная патерналистски эгалитарная модель социального обеспечения. В этой модели государству отводилась ключевая роль в разрешении социально-экономических проблем всех социальных групп на уравнительной основе. Это были уравнительное государственное социальное обеспечение, по существу не зависящее от трудового вклада лица, полная гарантированная занятость и доступное государственное здравоохранение.

В начале 1980-х гг. происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Социальное обеспечение стало преследовать более широкие цели, которые определялись словом “социальное”. Социальное обеспечение было призвано служить одной из форм реализации основной задачи социальной политики государства - подъема благосостояния народа. Исходя из этих основных целей, социальное обеспечение было призвано выполнять две основные функции:

1) личностную (индивидуальную) - удовлетворение личных потребностей нетрудоспособных граждан

2) социальную (общественную) - повышение жизненного уровня всего народа.

Личностная реализовывалась путем предоставления различных видов обеспечения во всех случаях нетрудоспособности: компенсация утраченного заработка (в виде пособий), материальное обеспечение (в виде пенсий, пособий инвалидам с детства); материальная поддержка (помощь дополнительно к заработку); полного обеспечения, одинакового для всех (дома-интернаты); предоставления социальных услуг.

Материальное обеспечение престарелых и инвалидов осуществлялось в натуральной и денежной форме, преимущественное распространение получила денежная помощь. С 1 июля 1988 года была увеличена минимальная денежная сумма на личные расходы, проживающих в домах-интернатах для инвалидов и престарелых (не менее 10 руб., раньше - не менее 5 руб.); нормы выплаты пособий по временной нетрудоспособности при протезировании с помещением в стационар, нормы среднедушевого дохода в семье для бесплатного предоставления детям ортопедической обуви, а инвалидам с детства - спецсредств передвижения со скидкой до 50 % или бесплатно.

Нормы льгот натурального обеспечения и услуг не зависели от трудового вклада обеспечиваемого. При установлении таких норм как бесплатное (или со скидкой) предоставление натурального обеспечения учитывался фактор степени и причины потери трудоспособности. Бесплатно ортопедическая обувь выделялась инвалидам I группы, II и III группы - с 50% скидкой.

Персональным пенсионерам, имеющим партстаж не менее 30 лет, было предоставлено право на бесплатный проезд 1 раз в год на междугородном транспорте и бесплатное пользование городским транспортом. Инвалидам и участникам войны (или имеющим инвалидность от общего заболевания), семьями погибших военнослужащих, персональным пенсионерам предоставлялась 50% скидка по оплате жилья и коммунальных услуг.

В конце 1980-х-90-х гг. шел процесс расширения льгот по выплате пенсий в период работы, так как многие пенсионеры предпочитали работать после выхода на пенсию. В соответствии с законом СССР 1989 года “О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения и социального обслуживания” с января 1990 г. пенсионерам, работающим в качестве рабочих и мастеров, пенсии по старости выплачивались в полном размере независимо от их заработка.

Пособия по социальному государственному страхованию в соответствии с конституцией СССР распределялись на:

а) пособия по временной нетрудоспособности

б) пособия по беременности и родам

в) по рождению ребенка

г) на погребение

д) пособие по переквалификации.

Право на пособие имели все рабочие и служащие, а также трудящиеся других категорий.

В 1960-1980-е гг. в рамках действовавшей системы соцобеспечения было много сделано по защите прав женщин и детей. С 1966 г. малообеспеченные семьи получили право на бесплатное питание и получение лекарств для детей до 1 года. С 1970 г. стало выплачиваться единовременное пособие при рождении ребенка, а с 1974 г. – пособие малообеспеченным семьям. Правительственным постановлением 1981 г. для работающих матерей вводился дополнительный отпуск, который предоставлялся в удобное для них время Кроме того, увеличивается размер пособий одиноким матерям. Молодым семьям предоставлялись льготы при получении жилплощади, оформлении долгосрочных жилищных кредитов. В Советском Союзе сложилась достаточно упорядоченная государственная система экономической поддержки семей, которая включала в себя комплекс льгот и пособий (пособие по беременности, родам и материнству, ежемесячные

В это период шел процесс создания новых форм социального обслуживания граждан. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания появился и такой вид, как социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. В 1987 году приказом Министерства социального обслуживания РСФСР были утверждены положения «О территориальном центре социального обслуживания пенсионеров» и «Об отделении социальной помощи на дому одиноким престарелым и нетрудоспособным гражданам». При районных отделах социального обеспечения местных органов исполнительной власти были организованы специальные отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. Получила дальнейшее расширение и система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки, переподготовки.

В результате масштабных социальных преобразований была сформирована социэтальная модель помощи. Социальное обеспечение в советский период поднялось на качественно новый уровень, превратившись в единую государственную систему, которая выступала в нескольких организационно-правовых формах, обусловленных спецификой обеспечения отдельных категорий граждан. До тех пор пока резервы мобилизационной экономики не были исчерпаны, советское соцобеспечение работало стабильно и во многом успешно. Патерналистская система соцобеспечения позволила охватить практически все население страны социальными гарантиями и натуральными льготами. Недоплата зарплаты во многом компенсировалась символическими ценами за пользование общественным транспортом, низкой квартплатой, бесплатной медициной и образованием. Было существенно улучшено социальное обеспечение колхозников, а их статус во многом сближен с социальным статусом городских жителей.

К позитивным особенностям этой системы следует отнести предоставление социальных гарантий широким слоям населения и повышение уровня соцобеспечения за счет увеличения на эти нужды государственных расходов. Характерными чертами социального обеспечения являлись его всеобщность, равное право на его получение, доступность условий обеспечения, предоставление многообразных форм и видов социального обеспечения, бесплатное медицинское обслуживание, больничное и санаторно-курортное лечение, снабжение протезными изделиями, профессиональное обучение и переобучение, предоставление мест в домах престарелых и инвалидов, содержание детей в летних лагерях отдыха. Единая государственная система социального обеспечения стала гарантией всеобщей занятости населения, бесплатного медицинского обслуживания, охраны материнства и детства, предоставления довольно широкого спектра социальных выплат (пенсии, пособия), социальных услуг и обслуживания населения. Освобождение трудящихся от страховых платежей провозглашалось величайшим достижением социалистической системы.

Государственный контроль за мерой труда и мерой потребления в распределительных отношениях проявлялся в эгалитарном подходе, т.е. в уравнительности в распределении материальных благ. Социальные выплаты (пенсии, пособия) финансировались за счет государственных средств по "принципу социалистического равного распределения". Назначаемые пенсии, их размер не учитывали в необходимой мере трудовой вклад работников. Между тем, работникам, занятым в партийных, профсоюзных структурах, органах советской власти, назначались более высокие по размеру персональные пенсии. Несмотря на то, что советская система соцобеспечения предоставляла минимум социальных гарантий всем нуждающимся, она была далека от совершенства. В целом уровень социальной защищенности граждан страны оставался невысоким. Негативными сторонами этой модели соцобеспечения были сочетание гарантированной системы обеспечения с низким уровнем удельного веса фонда заработной платы в национальном доходе страны; чрезмерная централизация и бюрократизация управления системой обеспечения и страхования; практика неоправданного поглощения государством кооперативных предприятий социальной направленности. В условиях административно-командной системы была установлена государственная монополия на социальное страхование. Только высшим органам государственной власти и управления принадлежало право издавать основные нормативные акты, регламентировавшие порядок организации социального страхования..

Огосударствление социального обеспечения сопровождалось неоправданной ликвидацией давно возникших и приносящих большую пользу благотворительных обществ и лишением общественных организаций возможности участия в деле социальной помощи нуждающимся. В результате общественное призрение свелось к социальному обеспечению, были утрачены многие виды социальной поддержки. Был полностью ликвидирован институт монастырской и церковно-приходской благотворительности.

Формирование системы социальной зашиты в постсоветский период(1991-2004 гг.)

Негативные общественные тенденции к середине 1980-х годов приводят к необходимости реформирования общества. Однако экономические преобразования 1985-1988 гг. оказались малоэффективными. Попытка перевода промышленности на рыночные отношения привела к спаду производства, что повлекло за собой быстрое падение жизненного уровня основной массы населения. В 1991 г. темпы инфляции стали еще более внушительными. Радикальные экономические и политические реформы, начатые правительством России в 1991-92 гг. наметили глубокие структурные изменения и в государственном устройстве страны, в общественных и производственных отношениях. Выборы в декабре 1993 г. и одобренная на всенародном референдуме Конституция РФ заложили правовую основу новой российской государственности. Согласно ст. 7 Конституции РФ определяется как социальное государство. Государство должно определять на каждом этапе экономического и общественного развития разумный баланс между саморегулированием рынка и государственным вмешательством, дозировать объемы хозяйственной свободы и государственных социальных гарантий.

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

· возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

· возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных - государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;

· реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

На первом этапе начали возрождаться страховые формы социального обеспечения. В России были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно формируется нормативная база обязательного социального страхования по видам социальных рисков.

Новый этап развития социального обеспечения начинался с принятия 20 ноября 1990 г. Закона РСФСР “О государственных пенсиях в РСФСР”. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения Закон был направлен на повышение уровня пенсий и ликвидацию уравнительного подхода. В этих целях закреплены механизмы: освоевременивания заработка старых пенсионеров, дифференциации размера пенсии с учетом продолжительности трудового стажа, исчисление пенсии из среднемесячного заработка за последние 24 месяца работы или за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности, индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни и пр.

Постановлением Правительства России от 26 февраля 1997 г. была утверждена Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг. Положительным в Программе являлась ее тесная увязка с экономикой, переориентация социальной политики на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный и производительный труд, повышение на этой основе личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Однако Программа оказалась невыполненной. 17 августа 1998 г. в стране разразился мощный финансовый кризис, повлекший за собой и серьезные экономические последствия. В результате реформы обернулись крахом.

В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждаемость, бедность. В связи с "обнищанием населения" получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.). Для всех этих "социально уязвимых" категорий граждан необходима надежная сеть мер государственной социальной поддержки.

В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и др.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения. Закон "О государственной социальной помощи" (1999 г.) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме "монетизации льгот" и расширения "федеральных целевых программ". Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названного впоследствии "Законом о монетизации льгот". Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: "федеральные", "региональные" и "местные". Это положение сразу же вызвало критику, т.к. оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения.

Выход в начале 1990-х гг. социальной работы на профессиональный уровень - уникальное явление. Социальная работа рассматривается как профессиональная деятельность, целями которой является материализация, опредмечивание интересов и потребностей человека, достижение социально и личностно значимых результатов, закрепление или изменение положения личности, группы людей в обществе. Эти цели закреплены в Федеральном законе “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”. К 2000 г. в России действовало свыше 14 тыс. различных учреждений социального обслуживания населения. За период с 1993-1995 гг. число учреждений социального обслуживания семьи и детей выросло в 21 раз. Только в 2000 г. социальные услуги были предоставлены более 1,5 млн. семей. Увеличивается число социальных приютов для детей и подростков, социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями и центров психолого-педагогической помощи населению. Определенное развитие получили учреждения социального обслуживания молодежи. В 51 территории РФ работает более 430 учреждений, оказывающих социальные услуги молодым людям по 20 направлениям деятельности. Центры активно ведут профилактическую работу по предупреждению кризисных проявлений в жизнедеятельности семей. Центрами проводятся круглые столы, конференции и встречи по проблемам студенческих семей, многодетных семей, семей с детьми-инвалидами и т.д.

Усиливается роль центров в информационно-воспитательном воздействии на семью и детей, формировании нормального семейного микроклимата. Многие центры социальной помощи семье и детям уделяют внимание психологической поддержке населения. Центрами немало делается для повышения психологической грамотности населения, школьных педагогов, и тех, кто имеет прямое отношение к работе с детьми и подростками. Важное место среди учреждений социального обслуживания семьи и детей занимают центры психолого-педагогической помощи населению. В настоящее время психологические службы действуют в виде отделений психолого-педагогической помощи центров социальной помощи семье и детям, а также как самостоятельные учреждения, получившие название центров психолого-педагогической помощи населению. 

Таким образом, начиная с 2000 гг. явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуровневость правового регулирования. Между тем, перераспределение полномочий "центра и мест" в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан. Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (с изменениями от 23 июля 2008 г.) . Женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 "О федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" была утверждена федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Однако экономическое состояние и социальная жизнь показывают, что наше общество, его властные и законотворческие структуры только ограничились декларацией о социальном государстве и находятся на начальном этапе его формирования.