Тема 4. Новые подходы к организации общественного призрения и благотворительности в пореформенной России (60х г.Г. XiXв. - 1917г.)

После официальной отмены крепостного права происходит реорганизация административной системы и государственного управления. Развитие рыночных отношений, кризисное состояние социальной сферы привело монархическое правительство к необходимости передачи части функций государства местной общественности. Указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".Система земского самоуправления вводилась в 34 губерниях России. Земское самоуправление являлось одной из форм проявления либеральной тенденции в политическом развитии России. Вводится децентрализованный подход, который предполагает полисубъектную систему управления на местном уровне. Выборы в земские учреждения производились по трем избирательным куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и сельских обществ. В основу избирательной системы земств был положен имущественный ценз.

Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы во главе с уездным представителем дворянства. Это были постоянно действующие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Они осуществляли непосредственное управление хозяйственными и социальными делами местного значения. В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Земская интеллигенция практически заново создала целую группу отраслей местного хозяйства и социальной сферы.

Основное внимание земств сосредотачивалось на мерах по организации местного хозяйства и быта. Выделялись следующие функции земских органов самоуправления:

- создание и управление лечебными и благотворительными учреждениями(попечение о призрении нуждающихся, принятие мер, направленных на прекращение нищенства);

- развитие земского страхования

- развитие местной торговли и промышленности

- развитие народного образования, медицинского обслуживания

- содействие по предупреждению падежа скота

- обеспечение народа продовольствием.

В ведение земских учреждений были переданы больницы, лечебницы, дома призрения, народные школы.

Для финансирования различных экономических и социально-культурных мер в интересах местного населения устанавливались земские сборы. В этих целях земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, с частновладельческих крестьянских земель, с движимых и недвижимых имуществ в городах и уездах. Основным источником был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогообложение росло. Финансовую помощь от государства земства стали получать лишь с 1907 года.

Передача местным органам самоуправленческих прав и социальных функций способствовали развитию народного образования, здравоохранения, с/х и социального призрения. В сфере образования открывались земские школы, готовились для них учителя. Серьезный скачок по организации школ был сделан в сельской местности, где даже начальное образование находилось в зачаточном состоянии. К 1900 г. было открыто около 20 тыс. начальных школ, в то время как в течение 1770-1855 г. было основано всего 2986 школ. Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Для этих целей открывались специальные учительские семинарии. Многие земства содержали стипендиатов, которым оплачивали обучение. Это дало реальные результаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей. Постепенно сложился особый тип земской школы с трехгодичным и четырехгодичным обучением. Земские органы сыграли значительную роль в организации воскресных школ, которые давали возможность получить образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям. Местные органы способствовали развитию различных форм просвещения, в том числе организации книгоиздательского дела, созданию библиотек. Таким образом, постановка образования земствами носила комплексный подход, что выражалось в органическом соединении решения таких задач как строительство школьных зданий, формирование квалифицированных учительских кадров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и обеспечению учебными пособиями, создание сети культурных учреждений.

Значительное место в деятельности земских органов занимала организация медицинского обслуживания населения: создавались медицинские учреждения, аптеки в селах, открывались фельдшерские курсы, медицинские училища; проводилась профилактическая работа по предупреждению ряда заболеваний через распространение брошюр с элементарными сведениями, велась борьба с эпидемиями. За период с 1870 по 1910 гг. число врачебных участков увеличилось с 530 до 2686, в том числе в сельской местности с 70 до 1715. Если до реформы 1860 г. на одну губернию приходилось 9-10 больниц, то к началу 1890-х г. в земских губерниях их становится по 26-27. В неземских же губерниях число больниц уменьшилось в среднем до семи на губернию.

Земства оказывали социально-экономическую помощь крестьянству и другим сословиям. С помощью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошли в практику кредитное и страховое дело. Новым явлением в сельской жизни стало агрономическое обслуживание крестьянских хозяйств. Земская агрономическая служба принимала меры по повышению культуры крестьянского земледелия. Открывались с/х школы и курсы, создавались опытные станции, организовывались выставки земледельческой техники. Органы земского самоуправления первыми стали открывать склады по продаже с/х машин и инвентаря, создавать машинно-прокатные пункты. Усилиями земских самоуправленческих органов создавалась сеть ветеринарных учреждений. В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм корпоративного движения. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов. Кроме того, земские управы активно развивали сельский кредит. В 1870-е гг. было открыто около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяйствам.

Значительная работа проводилась органами местного самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки. С 1871 г. по 1890 г. земства израсходовали на общественное призрение 40 млн. руб. В связи с реорганизацией административного управления в целом, естественно, изменяется и управление общественным призрением. Там, где были введены органы местного самоуправления, ведущим звеном в системе обязательного общественного благотворения становились земства. Государство преимущественно осуществляло контролирующую и регулирующую функции. Регулирование осуществлялось через законодательные акты, а функции наблюдения и контроля за общественным призрением были возложены на МВД. На местах в губерниях, земствах, городах – заведование общественным призрением вменялось их общественным управлениям, а исполнительными органами являлись участковые попечительства. Причем, распределение обязанностей между уровнями попечительств (губернскими, уездными, волостными и др.) определялось не только территориально, но и в зависимости от категории, к которым принадлежали нуждающиеся.Губернские попечительства – обязательно опекали: душевнобольных, бродяг, ссыльных, малолетних преступников и профессиональных нищих.Уездные попечительства – опекали: детей, лиц, нуждающихся в заработке, а также на основании территориального принципа заведовали всеми учреждениями.Волостные попечительства – собирали сведения о нуждающихся, проживающих на территории волости и оказывали им необходимую помощь. Земская благотворительность во второй половине XIX в. развивалась в следующих направлениях:

1) расширение системы призрения через ее распространение на тех нуждающихся, которые не будучи дряхлыми и убогими не имели своего крова и пристанища. Для этих целей в земских губерниях создавались дневные и ночные приюты, а также ночлежные дома.

2) Попытки предупреждения “обеднения” отдельных лиц и целых семей. Этот вид социальной помощи был совершенно новым для России, главная его цель - не дать развиться бедности. К числу нуждающихся в помощи земства относили переселенцев, рабочих, уходивших на отхожие промыслы, безработных и неподготовленных к труду, недоимщиков по государственным податям, а также крестьян, не имевших прав на получение кредита в банке.

Для переселенцев и приходящих рабочих земства строили бараки, иногда с раздачей пищи, а также странноприимные дома, организовывались справочные бюро для централизованного поиска работы. Для недоимщиков к началу 1890-х г. создаются специальные ссудо-благотворительные фонды и капиталы. Для крестьян, которые не могли кредитоваться в банке, учреждались специальные благотворительные кассы.

3) реорганизация богадельных домов и разделение богадельцев на две группы: а) собственно богадельцы, т.е. нетрудоспособные по старости или болезни и неизлечимо больные; 2) богадельцы, способные к легкому труду. Для них были организованы ремесленные богадельни, при которых открывались земские магазины. В 1890-е гг. каждая земская губерния имела по 10 богаделен и инвалидных домов, тогда как в дореформенный период - всего по 2 таких заведения.

4) расширение системы призрения в области воспитания детей. В 1890-е гг. в губерниях с земским самоуправлением сеть детского социального призрения объединяла 318 заведений, тогда как в неземских - 35 детских заведений. Появление большого числа безнадзорных детей, имевших родителей, толкнуло земства к устройству бесплатных колыбелен, яслей, детских садов, сиропитательных приютов для детей-подростков. Привлекает внимание и судьба малолетних преступников, для которых открываются исправительные земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты. Развивается система устройства общежитий при школах для детей, живущих в отдалении от школы.

5) организация особых пенсионных касс. Цель их - создание гарантий на будущее низшим служащим, не имевшим прав на получение государственной пенсии (курьеры, конторщики, делопроизводители, сельские начальные учителя), через постоянные добровольные взносы в фонд касс с последующими возможностям получения как пособий и ссуд, так и пенсии. В апреле 1883 г. были установлены основные правила организации эмеритальных касс. Фонды должны были составляться из трех источников: ежегодные пособия земства в пользу кассы (3-10 % от сметы, ассигнуемой на содержание личного состава служащих в земстве), вычеты из жалования (2-6 %) и премий (6-10%) членов кассы; единовременные вступительные взносы. Срок выслуги полной пенсии колебался от 24 до 30 лет. Размер пенсии зависел от срока нахождения в кассе.

Огромную популярность в среде низших служащих на рубеже XIX-XX вв. получили общества взаимного вспомоществования, которые были ориентированы на предоставление своим членам возможностей получения единовременных пособий и ссуд.

Общественное призрение в России начинает развиваться по нескольким направлениям.

Таким образом, со второй половины XIX века возникает два типа общественного призрения: приказный или собственно государственный (в 21 губернии) и земско-государственный (в 34 губерниях). Если приказы были обязаны заниматься благотворительностью, то земства, расходы которых на социальные нужды были необязательными, лишь имели право работать в сфере призрения. Тем не менее, вклад земских губерний в общественном призрении был значительнее неземских. По данным комиссии статс-секретаря Грота, созданной в 1892 году, общее число различного рода благотворительных заведений увеличилось за 30 лет с 784 до 4500.

Однако было бы необъективным представлять социальную деятельность земских органов самоуправления только в позитивном ключе. Земские деятели обоснованно отмечали крупные нерешенные задачи даже в тех социально-культурных областях, где были достигнуты заметные успехи, в том числе и в сфере социального призрения. По справедливой оценке современников, земства выделяли на нужды социального призрения относительно небольшие и недостаточные суммы. Так, в 1912 г. эти расходы составили 3,6 млн. руб., или менее 2 % всех земских расходов по России за год. Главным образом, это было связано со скудным бюджетом самоуправленческих органов, недостаточной финансовой помощью со стороны государства, а также все новыми мерами правительства по ограничению правового статуса в направлении уменьшения самостоятельности институтов самоуправления. Но исторический опыт деятельности земских структур несомненно заслуживает внимания.

Городское самоуправление конца XIX - начала XX в. и его социальная деятельность.

На волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя, возникли и городские органы самоуправления 18 июля 1870 г. Александром II было утверждено “Городовое положение”. В отличие от “Положения о губернских учреждениях” “Городовое положение” распространялось на все губернии Российской империи. Основной целью городской реформы было улучшение хозяйства городов и привлечение к управлению ими “элиты” города — крупной финансовой и торговой буржуазии.

В соответствии с законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные распорядительные органы самоуправления - городские думы, избиравшиеся на 4 года. Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. В зависимости от размера налога, платившегося в городскую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов. Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов. Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание избирало по 50 гласных. Тем самым две трети состава думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков.

На пленарном заседании дума избирала исполнительный орган — городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более члена управы. В функцию городской управы входило “заведывание делами городского хозяйства и общественного управления”. Координация работы этих органов была возложена на градоначальника, возглавлявшего и думу, и управу. Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии создавалось Губернское по городским делам присутствие.

В соответствии с “Городовым положением” 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Кроме того, городские органы самоуправления должны были заниматься коммунальным благоустройством городов.

Бюджет городских управ складывался из средств казны, % с капиталов, недвижимости, городских и земских налогов, добровольных пожертвований граждан, средств от благотворительных акций. Для осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имуществ компаний и частных лиц. Недвижимые имущества облагались налогом не выше 1 % стоимости. Несмотря на то, что источники финансирования были весьма ограничены, они позволяли иметь минимальную финансовую базу. Достаточно весомую роль в развитии городской инфраструктуры играла общественно-частная благотворительность.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования, здравоохранения и социального призрения.

Целенаправленную и интенсивную работу городское общественное управление вело в сфере социального призрения. Задачи, стоящие перед городскими властями в сфере призрения, были примерно те же, что и у земств: попечение о нуждающихся, в том числе и детей, введение мер по прекращению нищенства, устройство благотворительных и лечебных заведений. Городские управления общественного призрения представляли разветвленную сеть общественной помощи и поддержки, которая отличалась большим разнообразием. Детские учреждения делились на три группы: заведения для призрения и воспитания малолетних и несовершеннолетних ( ясли, детские сады, воспитательные приюты); заведения дешевого и бесплатного образования (школы, ремесленные училища); заведения лечебной помощи для детей.

Призрением взрослых занимались пять типов учреждений:

1. Заведения для призрения престарелых, убогих и неспособных к труду;

2. заведения дешевого и бесплатного пропитания;

3. заведения дешевого и бесплатного проживания;

4. заведения трудовой помощи (Дома трудолюбия, общественные работы, биржи труда, работные дома)

5. заведения лечебной помощи.

При городских управах были созданы благотворительные комиссии, которые назначали единовременные и ежемесячные пособия “беднейшим” городским жителям. Кроме того, городам вменялось в обязанность выделять пособия на содержание благотворительных заведений.

Во многих городах был использован опыт Эльберфельдской системы призрения (провинция в Германии). Город разделялся на участки, во главе которых стояли попечители. В 1900-х гг. участковые попечительства функционировали в 60 городах России. Данная система строилась на следующих принципах:

1) лицам, не утратившим трудоспособность, предоставлялись все возможности для продолжения трудовой жизни

2) для оказания необходимой и рациональной помощи на местах изучались условия жизни

3) после оказания помощи велось постоянное наблюдение за этими лицами с целью предотвращения злоупотребления и ознакомления жизненного положения нуждающегося.

Таким образом, главная роль, за исключением содержания больниц и организации эмеритальных касс, в других видах призрения принадлежала городскому самоуправлению, сословным организациям, частным лицам. Благодаря их деятельности, произошло расширение масштабов и возникновение новых форм призрения, существенно возросла сеть благотворительных учреждений и заведений и увеличилось число призреваемых. Однако, судя по данным 1900-х гг., это было характерно только для 50 % российских городов, остальные не имели организованной системы общественного призрения.

Традиции и формы социальной помощи в крестьянской общине.

После отмены крепостного права в середине XIX в., в соответствии с “Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости” (1861 г.) община получила название “сельского общества” и вместе со своими выборными органами стала низшим звеном административного управления в деревне. Сельская община стала играть роль главной социальной ячейки. Соответственно, именно на нее были возложены основные обязанности по социальному призрению. Все хозяйственно-бытовые вопросы решались на сельском сходе. Виды крестьянской взаимопомощи зависели от самого характера общинного строя, традиций деревенского быта, сезонности сельскохозяйственных работ, незащищенности сельских дворов от стихийных бедствий.

Широко распространенным местным обычаем в крестьянских общинах были помочи. Для получения такого рода трудовой помощи крестьяне обращались к сельскому сходу, который и выносил положительный приговор.

Мир проявлял заботу о маломощных крестьянских хозяйствах. Иногда своим приговором мир выделял земельный надел маломощным семьям, освобождал эти семьи от повинностей и брал их на себя. Без внимания сельского мира не оставались больные общинники: им могли обработать посевное поле, убрать урожай, привести лес, бесплатно выполнять все хозяйственные работы, отложить уплату повинностей на год или больший срок. За счет экономически сильных хозяйств мир создавал из их пожертвований известный хлебный фонд, с помощью которого община помогала выжить семьями беднейших хозяйств. В условиях натуральных крестьянских хозяйств сельские общины редко использовали денежную форму социального пособия. Самой распространенной формой социальной помощи в крестьянской среде оставалась подача милостыни. Причиной подобного явления были нежелание или неспособность многих сельских общин превратить дело общественного призрения в организованную и постоянно действующую систему отказа части крестьян регулярно изымать из семейного бюджета определенную долю средств на содержание немощных, распространенное среди нуждавшихся настроение не связываться с официальными инстанциями по поводу ходатайств о призрении, наконец, многовековая традиция нищенства.

Сельская община использовала различные формы социальной помощи осиротевшим детям. Сельский сход мог назначить “черед”, т.е. дети поочередно ежедневно переходили из дома в дом и находились на пропитании в течение дня. Для сохранности имущества детей-сирот сельский сход назначал опекуна, который выполнял свои обязанности бесплатно. При этом община стремилась пристроить детей или на обучение, или на работу. С достижением совершеннолетия мир возвращал детям-сиротам земельный надел для ведения самостоятельного хозяйства.

Составной частью общинного крестьянского быта являлось призрение престарелых, увечных и не способных содержать себя трудом. По российскому законодательству заботу о таких людях должны были брать на себя родственники. Если нуждавшиеся не имели родственников, то социальное призрение инвалидов, стариков и других немощных людей возлагалось на крестьянскую общину. Тем вдовам и старикам, которые в какой-то степени могли работать на земле, мир выделял бесплатно небольшие земельные участки. Для социального призрения увечных, дряхлых, немощных людей крестьянским обществом использовались различные формы. Широкое распространение получила такая форма социальной помощи как поочередное кормление по домам с временным принятием в дом на жительство. Наряду с этим практиковался и такой способ как прием домохозяевами нуждающихся на длительный срок с предоставлением питания. Такая форма призрения использовалась на условиях либо платы общиннику за содержание от крестьянского общества, либо освобождение крестьянского двора от уплаты мирских и даже всех натуральных повинностей. Иногда выделялся дополнительный участок мирской земли или земельный надел неимущих.

В общественном призрении на селе не получила необходимого распространения организация специальных заведений, в том числе богаделен и домов призрения. Подобное положение губернские общественные организации объясняли тем, что крестьяне, нуждавшиеся в призрении, неохотно шли в богадельни и дома призрения и предпочитали получать денежное пособие от волости или сельских общин. Однако правильная постановка общественного призрения, связанная со строительством, полным оборудованием и содержанием профессионального обслуживающего персонала богаделен была в финансовом и другим отношениям не по силам крестьянским общинам.

В большей степени в крестьянской среде привилась такая форма социальной помощи как организация детских яслей-приютов. В 1899-1902 гг. усилиями и на средства Попечительства о домах трудолюбия, Ведомства императрицы Марии, земских органов самоуправления были созданы десятки яслей-приютов для крестьянских детей. С помощью земских врачей, фельдшеров, учителей и других представителей сельской интеллигенции многие ясли-прюты были превращены в образцовые пункты попечения о детях и наглядно продемонстрировали крестьянам их необходимость, особенно во время летних полевых работ.

Итак, в крестьянской среде утвердились соответствующие ее жизненному укладу формы социальной помощи нуждающимся. Положительно оценивая многие элементы практики социальной помощи и общественного призрения среди крестьянства, общественное призрение в деревне страдало ограниченностью, осуществлялось главным образом в традиционных архаичных формах, медленно и с большим трудом воспринимало новые способы социальной поддержки нуждавшимся. Это было обусловлено технической отсталостью сельскохозяйственной отрасли в России, острым дефицитом финансовых средств у большинства крестьян, недостаточным материальным вкладом государства в дело преодоления социальных болезней на селе, низким уровнем общей культуры крестьянства.

Активизация церковной благотворительности во второй половине XIX- начале XX вв.

Либеральные реформы 1860-1870-х гг. создали благоприятные условия для благотворительной деятельности монастырей и церквей, способствовали росту социальной активности духовенства в сфере благотворительности.

8 мая 1864 г. Александром II был принят указ “О правилах учреждения православных братств”, в которых разрешалась и в то же время регламентировалась церковная благотворительная деятельность. Братская деятельность решала 4 основные группы задач: 1) религиозно-просветительскую (образование детей и взрослых); 2) миссионерскую (христианизация неправославных народов; 3) благотворительную (учреждение богоугодных заведений и оказание помощи неимущим и немощным); 4) церковно-устроительную (забота о благолепии храмов). Члены братства обязаны были либо вносить регулярные денежные взносы, либо участвовать личным трудом.

В том же году, 2 августа 1864 г., было принято “Положение о приходских попечительствах при православных церквах”, способствовавшее возрождению церковно-приходской благотворительности. Согласно закону, попечительства могли учреждаться при приходских церквях с учетом необходимости и возможностей местного сообщества. Активное создание этих попечительств начинается в конце XIX — начале XX века. К 1901 г. количество церковно-приходских попечительств составило свыше 19 тыс.

Церковно-приходские попечительства определялись как особые структурные подразделения в системе общественного призрения. Характерными чертами православного конфессионального направления призрения становятся, “с одной стороны, защита догматов милосердия и благотворительности церкви с ее традиционалистскими принципами, с другой — формирование тенденции конфессионального осмысления сущности проблем государственного призрения”.

В состав попечительств входили местные священнослужители и представители от прихожан, избираемые общим собранием. Обязательным было введение в состав попечительства церковных старост и волостных старшин, т.е. устанавливалась связь приходской организации с местными органами управления. В “Уставе об общественном призрении” подчеркивалось, что приходские попечительства, представляя собой общественные учреждения, “пользуются покровительством духовного и гражданского начальства”. Двойственный характер церковно-приходских попечительств вызывал затруднения в их деятельности. По мнению светских представителей, приходские попечительства являлись самостоятельными общественными учреждениями при православных церквах. По мнению же духовенства, попечительства подчинялись исключительно духовному епархиальному начальству и значит являлись лишь исполнительным органом по хозяйственной части. В связи с этим “светские деятели отшатнулись от приходских попечительств и предоставили их всецело духовенству”.

Деятельность попечительств заключалась в “содержании и удовлетворении нужд приходской церкви” и организации социальных учреждений. В сфере общественного призрения они должны были “изыскивать средства” для организации церковно-приходских школ, больниц, богаделен и приютов, а также оказывать поддержку “бедным” людям прихода, назначая им пособия.

Целую отрасль попечительской деятельности церковь занимала в сфере народного образования. Количество церковно-приходских школ и школ грамоты ежегодно увеличивалось. Согласно указу от 13 июля 1884 года были сформированы епархиальные училищные советы с участием директоров народных училищ “для лучшей организации церковно-приходских школ”. В каждом уезде функционировала комиссия, состоявшая из двух членов епархиального училищного совета.

В сфере призрения большинство церковно-приходских попечительств использовали такую форму социальной помощи как денежное пособие. Помимо это, в зависимости от материальных возможностей на содержании отдельных церковно-приходских попечительств находились приюты, богадельни. Кроме благотворительной деятельности, направленной на общественные нужды, особое место занимает социальная помощь самим церковнослужителям. При епархиях продолжали действовать “Попечительства о бедных духовного звания”, основной формой поддержки которых оставалась выдача единовременных или ежегодных денежных пособий к праздникам Святой Пасхи, Рождества Пресвятой Богородицы и Рождества Христова.

Инициативную социально-благотворительную работу православная церковь проводила в годы первой мировой войны 1914 г. По призыву Синода монастыри и церковные приходы активно участвовали в милосердной помощи беженцам, устраивали кампании по оказанию помощи семьям, мобилизованных на войну, открывали и содержали госпитали для раненных воинов, открывали инвалидные богадельни.

Финансовые средства на социальные нужды формировались за счет добровольных пожертвований, которые могли вноситься и в виде ценных бумаг. Денежные средства собирались прихожанами по подписным листам или в специальные кружки, установленные в церквях. Кроме того, церковно-приходским попечительствам разрешалось назначать определенный сбор (единовременный или постоянный), размер которого определялся на собрании прихожан.

Несмотря на значительное место в организации общественного призрения, нельзя не сказать, что все-таки большая часть средств направлялась на содержание и обустройство самих церквей. По сведениям 1900 года, всеми церковными попечительствами Российской империи на улучшение храмов было израсходовано 3 343 503 руб., тогда как на обучение грамоте и благотворительные нужды было выделено лишь 692 984 руб., т.е. в 5 раз меньше. По характеру оказываемой помощи церковно-приходские попечительства трудно отнести к одному из направлений общественного призрения. С одной стороны, они были подчинены Синоду, и, следовательно, можно говорить о церковной благотворительности, так как церковь через систему приходов осуществляла социальную поддержку нуждающихся. С другой стороны, помощь носила общественный характер, так как основным источником денежных поступлений на нужды призрения являлись добровольные пожертвования.

Благотворительная деятельность церкви развивалась крайне неравномерной. Наибольшие успехи достигались лишь в том случае, когда церковь опиралась на силы светской общественности и прихожан. Там же, где действовали под мелочной опекой Святейшего Синода и правительственных чиновников, все благотворительные начинания оборачивались откровенно показухой.

Ведомственная и общественная благотворительность в России.

Либеральные реформы Александра II обусловили рост общественной и частной инициативы в сфере российского милосердия. На демократической волне 60-70-х гг. многократно увеличилась сеть благотворительных обществ, союзов, ведомств. Под их опекой в 90-е гг. XIX в. действовали многие сотни социальных учреждений различного профиля и различного характера. Представители общественно-частной благотворительности занимаются различными видами помощи – от борьбы с детской смертностью, призрения нищих и больных алкоголизмом до поддержки деятелей науки, искусства и культуры.

Среди наиболее известных благотворительных обществ XIX - начала XX вв., которые приобрели общероссийское значение, следует выделить Императорское Человеколюбивое общество, Попечительство о трудовой помощи, Ведомство учреждений императрицы Марии и Российское общество Красного креста.

Деятельность Императорского Человеколюбивого Общества со второй половины XIXв. значительно расширилась, развиваясь по трем направлениям: 1) упорядочение работы Общества; 2) реорганизация действующих благотворительных заведений; 3) открытие новых заведений и отделений общества.

Во многих губерниях были открыты филиалы общества – губернские Попечительства. К началу 1900-х гг. Человеколюбивое общество превратилось в весьма разветвленную структуру, действующую в сфере народного просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, имевшую сотни учреждений. Ежегодно общество расходовало на благотворительные цели до 1,5 млн. руб.

Во второй половине XIX в. нарастал процесс постепенного огосударствления Общества. С 1897 г. работа в Обществе стала приравниваться к государственной службе. Чиновникам полагались государственные пенсии, льготы. Кроме того, был учрежден особый наградной знак Императорского Человеколюбивого общества.

Другим крупным благотворительным ведомством, успешно продолжавшим свою деятельность, было Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны. Выделяются следующие направления деятельности Ведомства:

1) призрение младенцев

2) опека над подростками

К началу 1900-х г. 176 детских приютов.

3) призрение слепых и глухонемых

4) призрение престарелых и оказание помощи.

Еще одной крупной благотворительной организацией стало Российское Общество Красного Креста. В 1844 г. по почину великой княгини Александры Николаевны и принцессы Терезы Ольденбургской в Санкт-Петербурге были организована первая община сестер милосердия. При общине было создано несколько самостоятельных учреждений: отделение сестер милосердия, больница, богадельня, детский приют, исправительная детская школа, отделение кающихся (для проституток). Немалым стимулом в деле организации Общества Красного креста послужила Крымская война 1853-1856 гг. В сентябре 1855 г. по инициативе Н.И. Пирогова и великой княгини Елены Павловны была основана Крестовоздвиженская община сестер милосердия. Эта община впервые в Европе ставила своей целью помощь раненым на поле сражения.

1 сентября 1895 г. было основано “Попечительство о домах трудолюбия и работных домах” под покровительством императрицы Александры Федоровны. Позже “Попечительство о домах трудолюбия и работных домах” было переименовано в Попечительство о трудовой помощи. Цель данного Попечительства заключалась в организация трудовой помощи тем, кто ищет для себя заработок и приют. Со временем попечительство расширяло свои функции, вовлекая новые категории нуждающихся. В 1890-е гг. стали учреждаться детские дома трудолюбия, которые находились в введении Попечительских обществ об Ольгинских детских приютах трудолюбия. К 1900 г. в ведении попечительства было 135 домов трудолюбия, к 1912 г. - 239. С 1897 г. стал выпускаться один из первых российских журналов, посвященных проблемам призрения - “Трудовая помощь”. Так постепенно оформлялась идея трудовой помощи как система мер по организации самостоятельной трудовой жизни, включавшей в себя разнообразные мероприятия по трудоустройству нищих и безработных.

На рубеже XIX-XX вв. особенно заметно усилилось внимание общественности вопросам социальной защиты детства, так как новые условия жизни диктовали необходимость защиты детей, находившихся в неблагоприятных условиях. В 1882 г. было организовано Общество попечения о бедных и больных детях “Синий крест”. В том же году в Москве на средства Александры Степановны Балицкой открывается первый приют для калек и парализованных. В 1893 г. возникло Общество защиты детей от жестокого обращения. Общество строило убежища и общежития с мастерскими. Тогда же создаются приюты для слабоумных детей и эпилептиков на средства частных жертвователей.

В декабре 1904 года в Петербурге был основан Союз для борьбы с детской смертностью в России. основанный в декабре 1904 г. в Петербурге. Устав Союза давал право открывать местные отделения по всей империи. Целью Общества стало как устройство санаториев, приютов и яслей для младенцев, специальных убежищ для рожениц, так и организация необходимой санитарно-гигиенической работы.

В первой половине XIX в. возникают и местные благотворительные общества.

Вплоть до начала 1860 гг. развитие общественной благотворительности сдерживается как трудностями регистрации обществ, так и подозрительным отношением со стороны государственной власти. Однако вторая половина XIX века ознаменовалась появлением массы новых обществ. Идя навстречу устремления общества в развитии частной благотворительности, правительство издало “Положение относительно пожертвований на устроение заведений для призрения неимущих”(1869 г.). Согласно этому Положению, право утверждать уставы благотворительных обществ было передано в МВД и не требовало утверждения императором. На губернаторов возлагалась обязанность определения необходимых средств на обустройство того или иного заведения.

Частная благотворительность второй половины XIX в. получила свое развитие не только в столичных городах, но и в провинции.

Социальное призрение в Коми крае

В начале XXвека в Коми крае происходит становление системы общественного призрения. На территории г. Усть-Сысольска с 1902-1917 г. действовали 4 благотворительных учреждений, входивших в ведение правительственных структур, а также общества, созданные по инициативе городских органов управления. Среди благотворительных организаций, существовавших в Коми крае были: Уездная комиссия Вологодского отделения Комитета Великой княгини Елизаветы Федоровны по оказанию благотворительной помощи семействам лиц, призванных на войну, «Усть-Сысольский отдел Романовского комитета», «Усть-Сысольское уездное попечительство детских приютов», «Усть-Сысолськое уездное попечительство по призрению семейств нижних чинов и ратников ополчения, призванных по мобилизации на войну». Местные попечительства выясняли степень нужд и своевременно оказывали помощь нуждающимся. Средства попечительств складывались из членских взносов, ассигнований земств или города, пожертвований частных лиц.

К местным учреждениям центральных правительственных ведомств относилось Усть-Сысольское уездное попечительство детских приютов Ведомства учреждений императрицы Марии, начавшего свою работу 1 января 1911 года под председательством В.Н. Городецкого. В ведении попечительства состоял Усть-Сысольский городской детский приют, который открылся в декабре 1908 года. Вначале он состоял в ведении МВД. В ведении попечительства приют находился семь лет – до января 1918 г., тогда он перешел в ведение уездного земства. Главной задачей приюта было призрение и образование детей-сирот, полусирот и детей из малоимущих семей. Средства приюта составляли от Усть-Сысольского земства по 2400 руб. ежегодно, пособие от Романовского комитета, частные пожертвования.

В ноябре 1914 г. с целью повышения эффективности деятельности, направленной на улучшение положения семей мобилизованных, а также для контроля над городским и волостным попечительствами, было организовано Усть-Сысольское уездное попечительство по призрению нижних чинов и ратников ополчения, призванных по мобилизации на войну. Попечительство занималось сбором и распределением пожертвований по оказанию помощи семьям мобилизованных на войну, рассматривало списки и назначало пособие семьям мобилизованных. Помимо выдачи пособий с 1 августа 1915 г. уездное попечительство стало заведовать делами по выдаче суточных денег эвакуированным нижним чинам (раненным, больным, отпущенным в отпуск

Местные благотворительные общества.

Для Усть-Сысольска, как и для других городов России в начале XXвека была характерна активизация общественных сил. Благодаря инициативе местных органов самоуправления в Усть-Сысольске было создано Общество вспомоществования нуждающимся учащимся женской прогимназии. Начало деятельности относится к 1902 году. В состав общества вошли преподаватели гимназии и могли вступить все желающие. Так, в состав общества входили лесопромышленники, производившие лесозаготовки в Коми крае (Пец, Шергальц, Майер, Лейндерс), купцы, земские врачи, преподаватели Санкт-Петербургского университета и работающие в гимназии в период с 1909 по 1916 гг. В благотворительную деятельность активно включались и женщины (например, дочь подполковника, дворянка Е.Л. Шмелева) была председателем правления общества и занималась этим бесплатно. Численность общества в 1915 году составляла 126 человек. Средства общества состояли из членских взносов (3 руб. для действительных членов и 1 руб. для членов-соревнователей, вносимых ежегодно); денег, вырученных от постановки спектаклей; денег, собранных по подписному листу; из оплаты за пользование роялем; частных денежных и натуральных пожертвований (например, С.И. Охлопков пожертвовал 130 аршин ситца, 64 аршина тюля для окон, клеенку для обеденного стола); процентов по сберегательной книжке; дивидентов от паевого взноса в Усть-Сысольской лавке общества потребителя. Однако основным и стабильным источником было пособие от усть-сысольского уездного собрания в размере 350 руб. (200 руб. материальная помощь и 150 руб. для оказания оплаты квартиры для бедных учениц). Целью деятельности общества являлось попечение о недостаточных учащихся. Обществом оказывалась помощь не только учащимся гимназии денежными и вещевыми пособиями, но и выпускникам прогимназии, желающим продолжить образование.

В сентябре 1913 года подобное общество вспомоществования было создано в мужской гимназии по инициативе директора М.А. Криницкого. Цель деятельности общества заключалась в содействии успешному развитию мужской гимназии. Члены общества закупали одежду, продукты питания для малоимущих гимназистов. Общество просуществовало недолго, так как его деятельность была не столь эффективна аналогичному обществу женской гимназии.

Усть-Сысолський филиал Вологодского общества взаимного вспомоществования помощников врачей открылся в 1908 году. Целью общества была идея корпоративного объединения, которое помогало бы совместному решению проблем младшего медицинского персонала. Численность общества в 1908 году – 7 человек, в 1913 году – 51 человек. Общество решало вопросы улучшения материально-правового положения фельдшерско-акушерского персонала, причем особо нуждающимся выделяли денежные пособия из кассы взаимопомощи. Была создана специальная библиотека, где выписывались медицинские журналы, специалисты получали теоретические знания и узнавали о новых местах работы. Устраивались лекции для повышения квалификации работников. Защищались права и интересы фельдшерско-акушерского персонала.

Кроме организаций благотворительной деятельностью занимались жители Коми края. Часто пожертвования совершались тысячами безымянных доброхотов, иногда они отрывали от себя последние копейки и отдавали их еще более нуждавшимся. Жители Коми края жертвовали свои деньги на различные цели: на сооружение храмов, памятников, содержание благотворительных заведений, в пользу бедных жителей города. Сбор средств проводился два раза в год – на Рождество и Пасху. Составлялся подписной лист, где записывались пожертвованные суммы.

Видными деятелями благотворительности и попечительства в Усть-Сысольском уезде в начале XXвека были Василий Кондратьевич Синявский и Василий Никанорович Городецкий. Василий Кондратьевич Синявский - первый усть-сысольский уездный исправник. В.К. Синявский и его подчиненные работали по сбору многочисленных пожертвований по разным поводам и случаям. В течение нескольких лет Синявский был на общественных началах директором Усть-Сысольского приюта. Заслуги Синявского были оценены, он был награжден орденом св. Анны второй степени. Василий Никонорович Городецкий был известным земским деятелем и возглавлял несколько лет органы попечительства. В.Н. Городецкий участвовал в компаниях по сбору пожертвований на разные цели. С 1891 г. был председателем Усть-Сысольского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений императрицы Марии. Прилагал все усилия, чтобы создать нормальные условия для работы детских приютов. Исполнял обязанности председателя уездного попечительства по призрению семей солдат, призванных на войну.

Благодаря деятельности благотворительных обществ и частным благотворителям решались социальные проблемы.

Таким образом, к концу XIX века в стране сложилась разветвленная система социального призрения. К концу XIX века в России насчитывалось более 14 тыс. благотворительных обществ и заведений

Благотворительные общества и заведения были разделены на две категории: для детей и взрослых. Взрослые, в основном, призревались в богадельнях, больницах, домах трудолюбия. Развита была открытая помощь: выдавались пособия, бесплатные обеды, бесплатное лечение, устройство в общежития, ночлежные приюты. Заведения для детей подразделялись на две группы:

1) заведения для призрения и воспитания малолетних и несовершеннолетних:

- дома воспитательные, сиротские и призрения детей

- ясли и колыбельни

- приюты исправительно-воспитательные

- приюты для калек, слабоумных и паралитиков

- убежища, детские сады

2) заведения дешевого и бесплатного обучения

- школы и училища общеобразовательные

- школы и училища ремесленных, профессиональные

Основными направлениями социальной помощи и защиты были воспитание и образование, обеспечение лечением и медицинским наблюдением, снабжением жильем, обеспечение дешевым и бесплатным питанием, трудовая помощь, опекунство.

Особенности развития социального призрения в первой трети XX века

В первые годы XX в. стоит выделить ряд новых явлений в деле благотворительности.

1) на рубеже XIX-XX вв. в России были сделаны первые шаги в области социального законодательства рабочих. Связано это было с относительно быстрым промышленным развитием России после отмены крепостного права, многократного увеличения численности рабочих.

В 1901 г. появились временные Правила о пенсиях для рабочих, в июне 1903 г. был издан закон “О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горно-заводской промышленности.

Политические потрясения 1905-1907 гг. ускорили подготовку новых законов по вопросам социальной защиты рабочих. В феврале-марте 1912 года III Государственная Дума приняла 4 социальных закона: о страховании рабочих от несчастных случаев; о страховании на случай болезни; об учреждении присутствий по делам страхования рабочих; об учреждении совета по делам страхования. Обязательному страхованию подлежали все работавшие на предприятии лица, размер годового содержания которых не превышал 1500 руб. Закон о страховании от несчастных случаев возлагал на предпринимателя обязанность страховать своих рабочих в специальных страховых товариществах.

Закон о страховании на случай болезни предусматривал организацию больничных касс, средства складывались из взносов рабочих и промышленников. Максимум вычета с рабочих был равен 3% заработка. На больничные кассы возлагалась функция выдачи денежных пособий: 1) по случаю болезни” 2) по случаю увечья; 3) по случаю родов; 4) по случаю смерти. Они могли также оказывать материальную помощь семьям пострадавших и безработным. Больничным кассам предоставлялось право устраивать и содержать собственные амбулатории и больницы. В случае утраты рабочих трудоспособности предприниматель был обязан обеспечивать бесплатное лечение в течение четырех месяцев.

Закон об органах управления системой рабочего страхования предусматривал создание Совета по делам страхования рабочих как центральное управленческое учреждение. Он формировался из 28 членов, в т.ч. 16 представителей правительства и 12 выборных представителей от участников больничных касс и владельцев предприятий. Правительственными инстанциями на местах стали Присутствия по делам страхования рабочих, куда входило 15 членов, из них - 8 представителей местной государственной администрации и 7 выборных членов, в т. ч. от участников больничных касс, от предпринимателей, от губернского земства и городской думы этого города, в котором размещалось Присутствие.

Страховые законы 1912 г. в известной степени поднимали уровень рабочего социального законодательства в России. Однако они имели крупные недостатки. Прежде всего, законы не носили общероссийского характера, а действовали только в регионах Европейской России. В целом, эти законы касались лишь шестой части рабочих России. Кроме того установленные размеры пособий, пенсий и других выплат не обеспечивали достаточного материального содержания рабочих. Серьезным недостатком законов явилось практическое отстранение рабочих от участия в управлении делом их социального страхования. Законы распространялись только на некоторые виды потерь нетрудоспособности, отсутствовало обеспечение в связи с безработицей.

2) продолжает оформляться система льгот лицам, пострадавшим во время войн. Стимулом явилась русско-японская война (1904-1905 гг.), Первая мировая война (июль 1914 г.). После окончания русско-японской войны был создан Алексеевский главный комитет по призрению детей лиц, погибших в войну с Японией, состоявший под покровительством императрицы Марии Федоровны и являлся внутриправительственной, межведомственной организацией. Непосредственное же попечение о военных сиротах на местах возлагалось либо на земские собрания и городские думы, либо на приказы общественного призрения. Основной формой признавалась выдача постоянных пособий из государственной казны. Правом на получение пособия обладали дети военнослужащих, погибших во время войны, умерших от ран и болезней, вызванных войной, а также умерших в течение года после войны. Выделялись две категория: дети офицеров и дети нижних чинов.

3) по предложению приват-доцента П.И. Люблинского и Петербургского Юридического Общества в январе 1910 г. в столице открылся первый в России специальный суд по делам о малолетних преступниках. Слушание дела всегда велось при закрытых дверях. Вызова свидетелей практически не было. Чаще всего судья, выяснив обстоятельства дела, брал с правонарушителя обещание исправиться и оставлял под надзором родителей и специального попечителя от суда. В случае повторного правонарушения ребенок помещался в детский исправительный приют.

4) Проведение общероссийских съездов Попечительства о домах трудолюбия и работных домах, которые прошли в 1902 и 1904 гг. В 1901 г. Попечительство также открыло в Петербурге первый постоянно действующий Музей трудовой помощи.

5) В феврале 1909 г. был основан Всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению. Цель его, по мнению одного из основателей С.Гогеля, заключалась в упорядочении и объединении благотворительной деятельности во всей России.

6) Проведение съездов по общественному призрению. Усилиями Союза 8-13 марта 1910 г. был проведен I Всероссийский съезд деятелей по общественному и частному призрению, наметивший план координации всех усилий по общественному и частному призрению.

Подводя итог анализу состояния дел в сфере общественного призрения, съезд констатировал, что первой задачей государства в деле организации общественного призрения должно быть создание отсутствующей в настоящее время системы общественного призрения. Основными условиями создания признавались следующие:

а) объединение всех организаций по территориальному признаку; установление взаимодействия между ними при общем наблюдении и руководстве со стороны губернских уездных земств, а в крупнейших городах - со стороны городских дум. В этом случае появляется возможность своевременной регистрации нуждающихся и скорейшего оказания им помощи.

б) Признание основным в организации общественного призрения принципа призрения по постоянному месту жительства, а не по месту родины или прописки

в) признание призрения, основанным на сословных началах, безусловным анахронизмом. Происхождение и религия в деле организации благотворительности не должны играть никакой роли.

г) Организация дела общественного призрения должна быть признана не столько правом, сколько прямой обязанностью органов местного самоуправления. В связи с этим следовало изменить трактовку обязательных и необязательных расходов со стороны местных земств и городских дум.

д) Для большей успешности дела общественного призрения следовало преобразовать местное самоуправление на началах всесословности, децентрализации и самостоятельности. В этих целях необходимым представлялось провести реформу местного налогообложения.

е) Для организации общественного призрения над особыми категориями нуждающихся (умалишенным, прокаженным, глухонемым, слепым, преступниками несовершеннолетними или освободившимися из мест заключения) требовались дополнительные дотации со стороны государства ввиду особой сложности данных задач.

ж) Помимо прямой помощи было необходимо развивать трудовую помощь для лиц, способных к труду. К качестве мер, предупреждающих профессиональное нищенство, назывались как организация как рабочих и земледельческих колоний, так и тюремных патронатов.

В мае 1914 г. Министерство внутренних дел организовало и провело Второй Всероссийский съезд по общественному призрению, участники которого отметили ряд достижений и неудач в деле уменьшения нищеты. По его итогам было выпущено два тома, в которых намечалась стратегия борьбы с нищетой и ее возрастным резервуаром - детьми из социальных низов, как составная часть обновления страны.

7) Принятие Устава общественного призрения.

В 1912 году Устав об общественном призрении был утвержден Николаем II и получил силу закона. Хотя Устав и явился значительным шагом вперед в деле организации общественного призрения в целом в России, до создания комплексной централизованной системы призрения было еще далеко. Были выделены два наиболее существенных недостатка нового устава. Во-первых, в уставе не были учтены все имевшиеся категории нуждающихся. Оказались забыты родильные приюты, ясли, заведения для излечения алкоголиков. Во-вторых, хотя высшее руководство делами общественного призрения отводилось МВД, в уставе отсутствовала планомерность и целесообразность в постановке дела благотворительности, так как местное управление оказалось разбросанным по множеству инстанций. Так, общий местный надзор за призрением возлагался на губернаторов и градоначальников, борьба с нищенством - на полицию. Непосредственное же руководство - на местные земские и городские органы самоуправления, а в неземских - на приказы. В сельской местности заведовали призрением местные сельские и волостные управления, в пределах церковных приходов - приходские попечительства.

8) В 1913 году указом императора Николая II образовалось Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества.

9) начинает разрабатываться методология подхода к социальной помощи. Появляются первые научные исследования по проблемам социальной патологии, формам организации и контроля нуждающихся в помощи. Важной чертой данного периода стало зарождение профессиональной помощи и появление профессиональных работников. Имелись различные курсы, ставшие началом обучения кадров для социальных служб. За создание школы взялись энтузиасты - преподаватели высших учебных заведений России, в частности, известный специалист по уголовной социологии С.К. Гогель. Как отмечал Гогель, зарождение социальной школы можно считать свершившимся фактом, так как она почти оформилась в лице Юридического факультета Психоневрологического института, где действовала особая кафедра “Общественное призрение”.

Таким образом, в развитии общественного призрения в начале 1900-х гг. наблюдаются две основные тенденции:

- объединение сил благотворительных обществ и заведений;

- широкая пропаганда идей благотворительности.

Выявляются новые подходы в организации дела призрения нуждающихся:

- децентрализация системы призрения, передача государством благотворительных организаций, учреждений органам земского и городского самоуправления, которые ближе к народу, лучше знают его потребности;

- индивидуализация помощи населению – учет нуждающихся, определение и оказание индивидуальной помощи (Германская Эльберфельская система помощи нуждающимся, индивидуальная работа с бедными);

- утверждение специализации благотворительных учреждений.

- переход к открытому типу призрения, т.е. обеспечение вне благотворительных учреждений. Главное преимущество – человек остается в кругу своей семья;

- стремление активизировать социально обездоленных, адаптировать его к нормальной жизни, основным средством выступает трудовая помощь;

- государственное и общественное стимулирование благотворительной деятельности (награждение орденами, медалями, льготы). Основными источниками финансирования стали – взыскания, капиталы особого назначения, судебные сборы.

В сферу внимания общественного призрения попадают сироты, незаконные младенцы, нуждающиеся в амбулаторном лечении, прокаженные, хронические больные, душевнобольные, престарелые, безработные, нищие.

Складываются общие фундаментальные представления о принципах, видах и способах государственного призрения, о категориях призреваемых, размерах помощи и обязанностях благотворительных организаций.

Однако существовали и определенные недостатки в организации презрения:

- не было единства в деятельности различных ведомств, управлений.

- не было определено долевое участие государства в благотворительности, отсутствовало четкое разграничение функций между государством и общинами.

- мало привлекались местные администрации, общины. Большая часть благотворительных организаций и обществ была сосредоточена в Москве и Санкт-Петербурге.

- мало внимания уделялось сельским местностям.