3. Обязанности и суверенитет государств

Великобритания, Бельгия, Греция, Россия имеют права и обязанности в

соответствии с международным правом и, таким образом, являются его

субъектами. Это произвольный пример государств, о которых обычный

человек думает как о независимых, а юрист признает их «суверенными»

[110]. Одним из наиболее постоянных источников замешательства насчет

обязательного характера международного права была трудность,

чувствующаяся в принятии или объяснении того факта, что государство,

являющееся суверенным, может также быть «связано» международным

правом или иметь обязанности в согласии с ним. Эта форма скептицизма,

в некотором смысле, более сильная, нежели отрицание того, что международное

право не обязывает, поскольку не имеет санкций. Ибо, если

однажды международное право будет укреплено системой санкций, то

это будет ответом на это отрицание. Но настоящее возражение базируется

на радикальной несовместимости, о которой говорится — или чувствуется,

что она существует, — в концепции государства, одновременно

суверенного и являющегося субъектом права.

Исследование этого возражения включает критический разбор понятия

суверенитета, прилагаемого не к законодательной власти или какому-

то другому элементу или лицу внутри государства, а к самому государству.

Когда слово «суверен» появляется в юриспруденции, всегда есть

тенденция связывать с ним идею лица над законом, чье слово закон для

его подчиненных подданных. Мы видели в ранних главах этой книги,

каким плохим руководством является это соблазнительное понятие для

структуры внутригосударственной правовой системы; но оно было даже

более важным источником замешательства в теории международного

права. Конечно, возможно думать о государстве так, словно оно разно-

222 Г л а в а д е с я т а я

видность Супермена — Существо, по сути своей беззаконное, но являющееся

источником права для своих подданных. С шестнадцатого столетия

и далее символическое отождествление государства и монарха («L'etat

с'est moi»), возможно, поощряло эту идею, которая была сомнительным

вдохновением многих политических теорий, так же как и правовых. Но

для понимания международного права важно разрушить эти ассоциации.

Слово «государство» не есть имя некоторой персоны или вещи, по

сути или «по природе» своей находящейся вне закона; это способ отсылки

к двум фактам: во-первых, что население, проживающее на определенной

территории, живет при той форме организованной власти, которая

обеспечивается правовой системой с характерными для нее структурой

законодательного органа, судами и первичными правилами; во-

вторых, что эта власть обладает не ясно определенной степенью независимости.

Слово «государство», конечно, имеет свою значительную область неопределенности,

но то, что было сказано, вполне раскрывает его центральный

смысл [111]. Государства, такие, как Великобритания или Бразилия,

Соединенные Штаты или Италия и т. д., обладают очень большой

степенью независимости и от правового, и от фактического контроля со

стороны каких-либо властей или лиц вне их границ и выступают как «суверенные

государства» в международном праве. С другой стороны, отдельные

государства, являющиеся членами федерального союза, такого,

как Соединенные Штаты, подчинены во многих отношениях авторитету

и контролю федерального правительства и конституции. Однако, независимость,

которую сохраняют даже эти федеративные государства (штаты),

велика по сравнению с положением, скажем, английского графства,

по отношению к которому слово «государство» («штат») вовсе не используется.

Графство может иметь местный совет, исполняющий в своей

области некоторые функции законодательного органа, но его скудные

полномочия подчинены власти парламента, и, за исключением определенных

незначительных аспектов, территория графства подчинена тем

же законам и правительству, что и вся остальная страна.

Между этими крайностями существует множество различных типов

и степеней зависимости (и, таким образом, и независимости) территориальных

единиц, обладающих организованным правительством. Различные

колонии, протектораты, сюзеренитеты, подмандатные территории,

конфедерации предоставляют увлекательные проблемы для классификации.

В большинстве случаев зависимость одной единицы от другой выражается

в правовых формах, так что то, чем является закон на территории

зависимой единицы, будет по крайней мере в определенных вопросах,

полностью зависеть от законотворческой деятельности в другой единице,

от которой зависит первая.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО 223

В некоторых случаях, однако, правовая система зависимой территории

может не отражать своей зависимости. Это может случиться, если

она лишь формально независима, и на самом деле через марионеток

управляется извне, или же потому, что зависимая территория имеет реальную

автономию в своих внутренних, но не внешних делах, и ее зависимость

от другой страны во внешних делах не нуждается в закреплении

в ее внутреннем праве. Зависимость одной территориальной единицы от

другой в этих различных видах не является, однако, единственной формой,

в которой ее независимость может быть ограничена. Ограничивающий

фактор может быть не властью или авторитетом другой такой

единицы, а международной властью, влияющим на единицы, которые

одинаково независимы друг от друга. Можно представить множество

различных форм международной власти и, соответственно, много различных

ограничений независимости государств. Возможности включают,

среди многих других, мировую законодательную власть по модели Британского

парламента, обладающую не ограниченными правом полномочиями

регулировать внутренние и внешние дела всех; федеральную законодательную

власть по модели конгресса, с правовой компетенцией заниматься

лишь оговоренными делами или с компетенцией, ограниченной

гарантиями особых прав составляющих единиц; режим, при котором

единственная форма правового контроля состоит из правил, общепринятых

как приложимые ко всем; и, наконец, режим, при котором

единственная признаваемая форма обязанности является контрактной

или самоналагаемой, так что независимость государства правовым образом

ограничена лишь посредством собственного акта.

Полезно рассмотреть этот спектр возможностей просто потому, что

осознание, что существует много возможных форм и степеней зависимости

и независимости, — это шаг по направлению к ответу на утверждение,

что поскольку государства суверенны, они «не могут» быть подчинены

международному праву или быть связанными им, или «могут»

быть связаны лишь некоторой специфической формой международного

права. Ибо слово «суверенность» означает здесь не более чем «независимость

»; и, как и последнее, определяется негативно (negative in force): суверенное

государство — это государство, не являющееся объектом определенных

форм контроля, и его суверенность — это та область поведения,

в которой оно автономно. Некоторая мера автономности привносится,

как мы видели, простым смыслом слова «государство», но утверждение,

что автономия «должна» быть неограниченной или «может»

быть ограниченной лишь определенного типа обязательствами, является

в лучшем случае утверждением требования, что государства должны

быть свободными от всех других ограничений, и в худшем — не подкрепленной

разумными доводами догмой. Ибо, если в действительности мы

224 Г л а в а д е с я т а я

находим, что среди государств существует данная форма международной

власти, суверенитет государств в некоторой степени ограничен, и он присутствует

лишь в той мере, в какой это позволяют правила. Следовательно,

мы можем лишь знать, какие государства суверенны, и в какой мере

они суверенны, когда мы знаем, каковы эти правила. Так же как мы можем

знать, свободен ли англичанин или американец и какова степень его

свободы только тогда, когда знаем каково английское или американское

право. Правила международного права действительно неопределенны и

противоречивы во многих отношениях, так что сомнений насчет области

независимости остается для государств гораздо больше, нежели сомнений

насчет степени свободы гражданина в рамках национального права.

Тем не менее эти трудности не подтверждают аргумент a priori, который

пытается вывести общий характер международного права из абсолютной

суверенности, которая принимается безотносительно к международному

праву, как нечто принадлежащее государствам.

Стоит заметить, что некритическое использование идеи суверенитета

распространило подобное замешательство в теории и внутригосударственного,

и международного права, и в обоих случаях требует аналогичных

коррективов. Под ее влиянием нас вели к убеждению, что в каждой

национальной правовой системе должен быть суверенный законодатель,

не подчиненный никаким правовым ограничениям, так же, как и к убеждению,

что международное право должно быть определенного характера,

поскольку государства суверенны и не подлежат правовым ограничениям,

кроме как самими установленным. В обоих случаях убежденность в

необходимом существовании не ограниченного правом суверена предрешает

вопрос, на который мы можем ответить, единственно лишь изучая

действительные факты. Вопрос для внутригосударственного права

таков: каковы пределы высшей законодательной власти, признаваемой в

этой системе? Для международного права: какова максимальная область

автономии, которую допускают для государств правила?

Таким образом, простейший ответ на настоящее возражение заключается

в том, что оно переворачивает порядок вопросов, подлежащих

рассмотрению. Нет способа узнать, какой суверенитет имеют государства,

пока мы не узнаем, каковы формы международного права и являются

они или нет просто пустыми формами. Большинство юридических дебатов

были запутанны, поскольку игнорировался этот принцип, и полезно

рассмотреть в свете этого те теории международного права, которые известны

как «волюнтаристские» или теории «самоограничения» [112].

Они пытаются примирить (абсолютный) суверенитет государств с существованием

обязывающих правил международного права, трактуя все

международные обязанности как самоналагаемые, подобно обязательствам,

которые возникают из обещания. Такие теории в международном

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО 225

праве являются двойниками теорий общественного договора в политической

науке. Последние искали объяснения тому факту, что индивиды,

«по природе» свободные и независимые, связаны, однако, внутригосударственным

правом, трактуя обязанность повиноваться закону как возникшую

из договора, который связанные им индивиды заключили друг с

другом и в некоторых случаях со своими правителями. Мы не будем рассматривать

здесь ни хорошо известные возражения против этой теории,

когда она воспринимается буквально, ни ее ценность в качестве поясняющей

аналогии. Вместо этого мы выведем из ее истории троякий аргумент

против волюнтаристских теорий международного права.

Во-первых, эти теории не могут полностью объяснить, каким образом

известно, что государства «могут» быть связаны лишь самоналагаемыми

обязательствами или почему этот взгляд на их суверенность следует

принимать в предварение любому исследованию действительного характера

международного права. Есть ли еще что-либо, говорящее в пользу

этого представления, кроме как того, что его часто повторяли? Во-

вторых, есть нечто несовместное в аргументе, разработанном, чтобы показать,

что государства, по причине их суверенности, могут быть подчинены

или связаны лишь правилами, которые они сами наложили на себя.

В некоторых крайних формах теории «самоналожения» соглашения государств

или договорные обязательства толкуются как простые декларации

их предполагаемого будущего поведения, и неосуществление их не

рассматривается как нарушение какого-либо обязательства [113].

Это хотя во многом и противоречит фактам, имеет, по крайней мере,

достоинство последовательности, ибо согласуется с простой теорией, что

абсолютный суверенитет государств несовместим с обязанностями любого

рода, так что, подобно парламенту, государство не может связать себя. Менее

крайний взгляд, что государство может налагать обязательства на себя

обещанием, соглашением или договором, не согласуется, однако, с теорией,

что государства подчинены только правилам, которые они сами наложили

на себя. Ибо для того чтобы слова, сказанные или написанные, функционировали

в определенных обстоятельствах как обещание, соглашение или

договор, и, таким образом, порождали обязательства и даровали права,

которые другие могли бы требовать, правила должны уже существовать,

обеспечивая то, что государство обязано делать все то, что оно соответствующими

словами взяло на себя. Такие правила, предполагаемые в самом

понятии самоналагаемого обязательства, очевидно, не могут извлечь свой

обязательный статус из самоналагаемого обязательства подчиняться им.

Действительно, каждое конкретное действие, которое данное государство

было обязано делать, могло бы теоретически получить свой обязательный

характер из обещания; тем не менее это могло бы иметь место

лишь в случае, если бы правило о том, что обещания и подобные формы

226 Г л а в а д е с я т а я

волеизъявления создают обязательства, было применимо к государству

независимо от любого обещания. В любом обществе, состоящем ли из

индивидов или из государств, необходимым и достаточным условием

того, чтобы слова обещания, соглашения или договора порождали обязательства,

является то, что правила, обеспечивающие это и специфицирующие

процедуру для этих самоограничивающих операций, должны

быть общеприняты, хотя и нет необходимости в том, чтобы они были

приняты абсолютно каждым. Где они признаны, там индивид или государство,

которые разумно используют эти процедуры, тем самым связаны

ими, независимо от того, предпочитают они быть связаны или нет.

Следовательно, даже эта наиболее волюнтаристская форма социальной

обязанности включает некоторые правила, которые связывают независимо

от выбора того, кого они связывают, и это, в случае государств, несовместимо

с предположением о том, что суверенитет требует свободы

от всех таких правил.

В-третьих, существуют факты. Мы должны отличать утверждения а

priori, которые мы только что критиковали, что государства могут связываться

лишь самоналагаемыми обязательствами, от утверждения, что

хотя они и могли бы быть связаны другими способами, в другой системе,

— в современном международном праве не существует никакой другой

формы обязанностей для государств. Возможно, конечно, что система

могла бы иметь такую всецело консенсуальную форму, — и отстаивание,

и отрицание этого взгляда на ее характер можно найти в трудах

юристов, во мнениях судей, даже судей международных судов, и в декларациях

государств. Только беспристрастное исследование действительной

практики государств может показать, корректен такой взгляд или

нет. Действительно, современное международное право является в очень

большой степени договорным правом, и были проделаны тщательные

попытки показать, что правила, которые, как кажется, связывают государства

без их предварительного на то согласия, в действительности покоятся

на согласии, хотя оно и могло быть дано «молчаливо» или должно

быть «выведено» («inferred*). Хотя не все они являются фикциями, но по

меньшей мере некоторые из этих попыток свести все формы международных

обязанностей к одной, вселяют то же подозрение, что и понятие

«молчаливой команды», которое, как мы видели, было разработано для

того, чтобы представить похожее, хотя и более очевидно ложное, упрощение

внутригосударственного права.

Подробное рассмотрение утверждения, что все международные обязанности

возникают из согласия связанной стороны, не может быть

предпринято здесь, однако следует отметить два ясных и важных исключения

из этой доктрины. Первое — это случай нового государства [114].

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО 227

Никогда не подвергалось сомнению, что когда новое, независимое

государство возникает, как Ирак в 1932 г. или Израиль в 1948 г., оно связано

общими обязанностями международного права, включающего, среди

прочих, правила, которые придают связующую силу договорам.

Здесь попытка обосновать международные обязательства нового государство

«молчаливым» или «выведенным» согласием кажется полностью

избитой. Второй случай — когда государство, присоединяющее

территорию или осуществляющее некоторое другое изменение, попадает

в первый раз в сферу действия обязанностей, налагаемых теми правилами,

которые оно да этого не имело возможности ни соблюдать, ни нарушать,

и на которые не было случая дать или не дать согласие. Если государство,

первоначально не имевшее доступа к морю, присоединяет морскую

территорию, ясно, что этого достаточно, чтобы сделать его подчиненным

всем правилам международного права, относящимся к территориальным

водам и открытому морю. Кроме этого, существуют более

спорные случаи, относящиеся главным образом к воздействию на тех,

кто не участвует в общих или многосторонних договорах [115]; но этих

двух важных исключений достаточно, чтобы обосновать подозрение в

том, что общая теория о том, что все международные обязанности являются

самоналагаемыми, была вдохновлена слишком абстрактной догмой

и слишком малым уважением к фактам.