Контрольні запитання.

1. Чим відрізняються об’єкти містобудівної та землевпорядної діяльності?

2. Які основні акти законодавства регулюють розробку містобудівної документації?

3. Який основний зміст Закону України “Про основи містобудування”?

4. Яка принципова структура Закону України “Про планування і забудову територій”?

5. У чому полягає врахування державних, громадських і приватних інтересів? Чи збігаються вони?

6. Чим відрізняється дозвіл на будівництво від дозволу на виконання будівельних робіт? Що таке вихідні дані?

7. Як впливає наявність або відсутність дозволів та вихідних даних на вартість земельної ділянки?

4.2 Містобудівна документація

Містобудівна документація − затверджені текстові й графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.

У даному розділі доцільно розглянути тільки ті аспекти Закону, що пов’язані з грошовою оцінкою земель або мають вплив на результати оцінки. Так, зокрема, тут будуть наведені основні види містобудівної документації та дані роз’яснення щодо них. Це ключове визначення цього розділу. Воно дає розуміння двох основних речей:

Рис. 4.1

1.Тільки затверджені у встановленому законом порядку текстові й графічні матеріали можуть бути названі документацією. Найдосконаліші розрахунки і обгрунтування разом із найточнішими схемами, але без затвердження є лише пропозиціями.

2. Документація обов’язково складається з текстових і графічних матеріалів. Зміст та обсяг як текстової, так і графічної частини визначається вимогами до того чи іншого виду документації й залежить від об’єкта, який розглядається (місце в адміністративно-територіальному поділі, розмір, складність та сукупність різних факторів), а також від конкретних вимог, що визначені завданням на проектування. Для однакових об’єктів документація може дуже суттєво відрізнятись в залежності від конкретних обставин.

Проектна документація − затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об’ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об’єктів будівництва.

Рис. 4.2

Проектну документацію широко використовується при застосуванні експертних методів грошової оцінки земельних ділянок. Слід звернути увагу на відмінності між проектною й містобудівною документацією. Проектну документацію розробляють для окремих об’єктів містобудування (будинки, споруди), і хоча вона також складається з текстових та графічних матеріалів, проте значно відрізняється за змістом. Потреба в розв’язанні архітектурних, конструктивних, технічних і технологічних питань висуває на перший план необхідність детального розгляду властивостей та особливостей окремого будинку, тоді як у містобудівній документації окремий будинок як об’єкт може взагалі бути знехтуваний.

З погляду оцінки головна відмінність полягає в наявності у складі проектної документації кошторису, тобто розрахунку вартості будівництва об’єкта, детальної калькуляції вартості окремих елементів будівництва відповідно до специфікації та вартості виконання окремих будівельних операцій. Кошторис є частиною проекту, форма, зміст і детальність якого визначається державними будівельними нормами. Розроблено спеціальні цінники на матеріали й види робіт, які жорстко контролюються. Відхилення від встановлених нормативів вважається значним порушенням законодавства і залежно від його тяжкості можуть застосовуватися штрафні санкції, адміністративне покарання, а в особливо тяжких випадках − і кримінальне покарання.

Слід зазначити, що містобудівна документація також містить розрахунки вартості здійснення проекту, але це не кошторис. Як правило такі розрахунки виконуються за типовою формою, але вони мають характер техніко-економічних обґрунтувань. На відміну від кошторису розрахунки є наближеними.

Генеральна схема планування території України − містобудівна документація, яка визначає концептуальні вирішення планування та використання території України.

Планування територій на загальнодержавному рівні полягає у розробленні Генеральної схеми планування території України (далі − Генеральна схема), якою передбачається раціональне використання території України, створення і підтримання повноцінного життєвого середовища, охорони довкілля, охорони здоров'я населення, охорони пам'яток історії та культури, визначення державних пріоритетів розвитку систем розселення, виробничої, соціальної й інженерно-транспортної інфраструктури.

Необхідно зазначити, що Генеральна схема існує у двох варіантах:

1) 7 лютого 2002 року було прийнято Закон “Про Генеральну схему планування території України”, який містить основні положення та напрямки подальшого розвитку планування території України і складається тільки з текстової частини;

2) Закон розроблено на основі повного складу проекту Генеральної схеми, який схвалено Кабінетом Міністрів України. Цей варіант містить 6 основних томів, 12 додаткових (з характеристиками АР Крим і областей), а також понад 50 різноманітних карт та схем.

З метою створення повноцінного життєвого середовища й сприятливих умов для розвитку економіки, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їхньої природної та історичної самобутності на основі результатів оцінки природних і антропогенних чинників (вид та щільність забудови, екологічний стан тощо) визначено за видами й режимами переважного використання (рис.4.3):

1) території з інтенсивною, переважно промисловою, міською житловою та громадською забудовою (зона урбанізації), в тому числі:

з критичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння (центральна частина Донбасу, міста з населенням понад 500 тис. чоловік, а також міста Севастополь, Сімферополь і Херсон, їхні приміські зони);

з високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння (приміські зони Києва, Черкас, Чернігова, Житомира, Вінниці, Полтави, Сум та Кіровограда, райони, що оточують центральну частину Донбасу);

із середнім рівнем виробничо-містобудівного освоєння (Красноперекопський, Керченський промислові райони Автономної Республіки Крим, Нікопольський марганцеворудний басейн та Західний Донбас; території, що прилягають до решти обласних центрів та розвинених промислових центрів із населенням понад 50 тис. чоловік, які відіграють роль переважно міжрайонних центрів розселення);

2) території переважно агропромислового виробництва та сільської забудови (зона сільського господарства);

3) території та об'єкти природно-заповідного фонду, ліси, водно-болотні угіддя, землі водного фонду, рекреаційного й оздоровчого призначення, інші природні території, важливі для збереження біологічного і ландшафтного різноманіття (зона національної екологічної мережі);

4) території (зона) радіаційного забруднення, в тому числі відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення, посиленого радіоекологічного контролю.

Законом визначено напрям регулювання економічного і соціального розвитку (обмеження або стимулювання певних видів діяльності), а також передбачено ряд заходів для вдосконалення систем розселення, створення умов сталого розвитку населених пунктів із метою забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів проживання.

У законі міститься перелік територій, розвиток яких потребує державної підтримки, заходи щодо розвитку соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, формування екологічної мережі, а також визначено етапи та механізми її реалізації.

Територіальні ресурси держави, на відміну від фінансових, матеріальних або демографічних, при сталих умовах є незмінним. Тому в межах державного кордону території різного функціонального призначення можуть тільки перерозподілятися за принципом замкненого балансу. Неможливо планувати збільшення промислових територій чи заповідників, не передбачивши одночасно зменшення інших територій. Генеральна схема є суто політичним документом, який визначає пріоритети держави у використанні власних територій. На рівні Генеральної схеми визначаються лише загальні завдання у територіальному розвитку регіонів, доцільність стримування надмірно індустріалізованих або надання підтримки депресивним регіонам, перерозподіл населення через розвиток систем розселення, аналіз територіальних диспропорцій та розробка рекомендацій щодо їх подолання.

За рішенням Кабінету Міністрів України можуть розроблятися схеми планування окремих частин території України − кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, міжнародних транспортних коридорів, прикордонних територій тощо.

Містобудівна документація загальнодержавного значення становить інтерес для землеоціночної діяльності, насамперед, з погляду прогнозування загальних напрямів функціонального перерозподілу територій і можливих змін цін на земельні ділянки певного функціонального призначення в тому чи іншому регіоні.

Схема планування території − містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення планування, забудови та іншого використання відповідних територій адміністративно-територіальних одиниць, їхніх окремих частин.

У схемах планування територій на регіональному рівні визначають заходи реалізації державної політики і враховують державні інтереси при плануванні цих територій, їхні історичні, економічні, екологічні, географічні й демографічні особливості, етнічні та культурні традиції. Детальніше головні завдання і порядок розробки й затвердження цього виду робіт викладено у статтях 7−9 Закону “Про планування і забудову територій”.

Наведений вид документації, незважаючи на узагальнену назву, має суттєві відмінності у змісті й включає три підвиди документації:

схему планування території області;

схему планування території району;

схему планування території (сільської, міської) ради.

Схема планування території АР Крим чи області за змістом і спрямованістю наближається до Генеральної схеми. Це в основному політичний документ регіонального значення, в якому визначають регіональні пріоритети використання територіальних ресурсів з урахуванням загальнодержавних завдань та інтересів суміжних адміністративно-територіальних одиниць, а також пропорції розподілу основних ресурсів (трудові, економічні, соціальні, водні, енергетичні, екологічні тощо).

Основні креслення (опорний та проектний плани) виконують на карті масштабу 1:200 000 − 1: 100 000.

На рисунку 4.4 наведено фрагмент схеми планування території Луганської області. Картографічна основа виконана в електронному вигляді (матеріал наданий інститутом “Діпромісто” м. Київ).

З метою чіткішого усвідомлення результатів такої роботи для грошової оцінки слід розглянути лише один аспект − вимогу статті 8 Закону “Про планування і забудову територій”: “спеціально уповноважений орган з питань містобудування та архітектури Автономної Республіки Крим, обласні, районні державні адміністрації відповідно до своїх повноважень: інформують населення через засоби масової інформації та письмово органи місцевого самоврядування, в тому числі органи місцевого самоврядування територій суміжних адміністративно-територіальних одиниць, про розроблення схем планування відповідних територій”.

Недотримання вказаного принципу за радянських часів призвело до ігнорування інтересів населення і суміжних регіонів. Для підтвердження цього варто лише подивитися на карту України й звернути увагу на розташування АЕС. Практично всі вони знаходяться на межі областей за принципом “на тобі боже, що мені не гоже”, тобто податки і вигоди від їхньої роботи залишаються на території областей, де розміщені АЕС, але в разі аварій наслідки значною мірою поширюються на сусідні території. Досить згадати карту радіоактивних плям, що утворилися враслідок Чорнобильської катастрофи, які, крім Київської області, поширилися в Житомирській, Рівненській і Чернігівській областях України, а також у Білорусі та Росії. Причому згоди сусідніх областей ніхто не питав і ніяких компенсацій не виплачували.

У наведеному прикладі показано, як вартість земельних ділянок у зоні впливу таких об’єктів була значно знижена без будь-якої можливості захистити свої права з боку постраждалої сторони. Тепер після введення в дію Закону “Про планування і забудову територій” така ситуація має бути виключена.

Схема планування території області повинна містити графічні матеріали, на яких відображено:

функціональне зонування території, існуючі й запроектовані населені пункти та їхні межі, центри систем і підсистем розселення;

рекомендовані території для розміщення нових промислових, аграрних, рекреаційно-курортних та інших комплексів;

великі зони масового відпочинку, туризму, приміські й зелені зони міст; зони, що охороняються, зони особливого режиму;

землі держземфонду та держлісфонду з виділенням лісів 1-ї групи і заповідників;

межі сільськогосподарських територій із виділенням зон меліорації й зрошення;

принципові напрямки трас магістральних транспортних та інженерних комунікацій, іригаційних каналів і водосховищ;

зони залягання корисних копалин, небезпечних геологічних та гідрологічних процесів (зони затоплення, сейсмічності, карстів), зони забруднення, а також розташування захисних споруд.

Текстові матеріали містять основні техніко-економічні показники, результати аналізу сучасного стану та пропозиції щодо подальшого використання:

природні передумови розвитку території (геологічні, інженерно-будівельні, гідрометеорологічні умови й обмеження) та можливий вплив на певні види діяльності,

аналіз сучасного стану продуктивних сил, розміщення значних обєктів підрприємництва, перспективи їхнього розвитку;

аналіз системи розселення та пропозиції щодо її вдосконалення;

стан інженерно-транспортної інфраструктури, можливості стосовно забезпечення подальшого розвитку відповідної території;

пропозиції щодо перерозподілу функціонального зонування території;

створення, зміни меж або режиму використання приміських і зелених зон;

аналіз стану навколишнього природного середовища та пропозиції щодо бажаних параметрів на майбутнє, шляхи досягнення проектних показників.

Структура і зміст текстових та графічних матеріалів в усіх схемах планування територій (область, район, міська, сільська рада) подібні, відмінності зумовлені масштабом і ступенем генералізації тих чи інших показників, а також індивідуальними особливостями території та завданням на проектування.

Схема планування території району (адміністративного району, а не району міста) за структурою і загальним спрямуванням нагадує схему планування області, але має більш господарську спрямованість. Це значною мірою пов’язано з масштабом проблем та можливостями їхнього розв’язання. Графічні матеріали розробляють на основі карт масштабу 1:10 000 або 1:25 000.

Графічні матеріали суттєво впливають на зміст роботи. При плануванні території області на карті (м-б 1:300 000) можуть бути відображені лише значні елементи. Навіть невеличкі села і хутори не завжди відображають на такій карті, не кажучи вже про окремі земельні ділянки. Так, при прокладанні траси автодороги на рівні схеми планування території області визначають принципово, по землях яких районів, міських і сільських рад має бути прокладена дорога, як вона “впишеться” в рельєф, де вона перетинатиме річки й водотоки, скільки і яких земель необхідно буде вилучити для її будівництва у межах кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Така ж робота на рівні схеми планування території району може вже врахувати, які саме земельні ділянки потрапляють у зону будівництва при прокладанні дороги, якому землевласникові чи землекористувачеві доведеться сплатити компенсацію і навіть орієнтовно визначити розмір такої компенсації з урахуванням функціонального призначення земель та їхньої якості. Звичайно, ці розрахунки будуть орієнтовні, але вони грунтуватимуться на врахуванні конкретної ситуації.

Переваги районного рівня порівняно з обласним полягають у значнішій деталізації зонування і визначенні меж. Недоліками є зниження комплексності оцінки, внаслідок чого фактори, які формуються за межами відповідних територій, можуть бути не в повній мірі враховані при оцінці.

Схема планування території (сільської, міської) ради − це документація, яку умовно можна вважати техніко-економічним обґрунтуванням майбутнього перерозподілу земель відповідної ради за функціональним призначенням. Головне завдання такої схеми – визначити потреби у зміні меж населених пунктів, потреби в територіях, передбачених для того чи іншого виду використання, й проаналізувати можливості покриття цих потреб і встановити види та місце розташування територій, функціональне призначення яких має бути змінено.

Наведемо приклад розв’язання проблеми. Згідно з пунктом 5 частини 1 cтатті 31 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” до повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування належить “визначення у встановленому законодавством порядку відповідно до рішень ради території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією”. Тобто, перш ніж місцева рада матиме право дати дозвіл на вилучення (викуп) та надання землі, наприклад, для садибного будівництва чи розміщення підприємства, необхідно визначити, чи є така можливість і чи не буде цим завдано шкоди подальшому розвитку населеного пункту. Території, визначені для містобудівних потреб, резервують, і їх подальше використання обмежується, а це вже впливає на вартість земельної ділянки.

У статті 11 Закону “Про планування і забудову територій” сказано, що схемами планування територій на місцевому рівні у разі необхідності може визначатися доцільність розроблення генеральних планів окремих населених пунктів. Такий запис зумовлений тим, що вартість і строки виконання схеми планування території відповідної ради набагато (іноді в кілька разів) менші, ніж розроблення генерального плану. Тому, коли немає потреби у детальному аналізі містобудівної ситуації або в межі ради входить кілька невеликих сільських населених пунктів, відпадає потреба у розробці для кожного з них генерального плану та витрачати кошти і час.

Містобудівна документація регіонального рівня становить інтерес для землеоціночної діяльності широкими можливостями щодо одержання інформації, необхідної для оцінки конкретних земельних ділянок. Іноді ця документація є єдиним джерелом одержання комплексної інформації (межі приміських і зелених зон, курортно-рекреаційних зон у поєднанні із зонами забруднення, залягання корисних копалин тощо). Особливо це стосується випадків оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів. Переважна кількість показників, які містяться в розрахункових алгоритмах, формулах і таблицях, може бути одержана саме з містобудівної документації регіонального рівня.