Копытов %22Административное право%22

данной отрасли права характерны наряду с общими признаками правовых норм и специфические особенности.E

Нормы административного права: 1 ) могут исходить от государственных органов законодательной и исполнительной власти, администрации государственных органов и организаций; 2 ) ориентированы преимущественно на закрепление публичных интересов; 3) направлены на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и деятельности государственной администрации, а также отношений с участием физических и юридических лиц, организаций, подпадающих под юрисдикцию государственной администрации; 4 ) обладают содержанием, отражающим признаки общественных отношений, регулируемых административным правом; 5) их адресатами являются субъекты государственной администрации, а также иные физические и юридические лица, организации, подпадающие под юрисдикцию государственной администрации; 6) применяются в основном субъектами, наделенными государственной административной властью; 8) предусматривают меры поощрения и условия их применения в отношении лиц, которые исправно осуществляют предписанную им деятельность в административно-правовой сфере; 9) в случае отказа от добровольной их реализации и нарушения обеспечиваются мерами правового принуждения, прежде всего служебно-дисциплинарного и административного.E

Среди норм административного права (и других отраслей) различают правовые нормативные предписания (нормы-предписания) и правовые логические нормы. Нормативные предписания являются первичными клеточками административного права и в точно определенной

словесной форме выражены в тексте нормативного правового акта или ином источнике права. Логические нормы составляются, компонуются из нескольких норм-предписаний, находящихся в одном или разных нормативных правовых актах (источниках).E

Правовые нормы-предписания имеют четко выраженную законодателем словесную форму и вполне определенное конкретное место в том или ином нормативном правовом акте. Правовые

логические нормы, хотя и передают волю законодателя (правотворческого субъекта), ее "правовой дух", но содержат элементы

интерпретации, толкования и потому не обладают столь жесткой словесной оболочкой, как нормативные предписания. Первые можно называть реальными, вторые - интерпретационными. Особенности тех и других легче понять, если вспомнить о трех классических структурных элементах правовой нормы: гипотезе, диспозиции, санкции.E

Гипотеза определяет условия, фактические обстоятельства, при которых действует норма. Диспозиция содержит само правило поведения, права и обязанности, которым должны следовать участники общественного отношения. Санкция указывает на неблагоприятные последствия и меры для тех, кто нарушает диспозицию и попадает в зону действия нормы.E

Административно-правовые нормы-предписания представляют собой логически завершенные и закрепленные в нормативном акте (его статье, параграфе, пункте) элементарные текстовые юридические конструкции в форме юридически обязательных велений (установлений). Они выражены в одном или нескольких предложениях конкретной части текста нормативного правового акта, связанных между собой, и рассчитаны на регулирование множества типичных случаев и ситуаций. Их очень легко найти в тексте акта и выделить из него. Например, в Федеральном законе "О бухгалтерском учете" содержится одна правовая норма-предписание, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства РФ о бухгалтерском учете: "Руководители организаций и другие лица, ответственные за организацию и ведение бухгалтерского учета, в случае уклонения от ведения бухгалтерского учета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и нормативными актами органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета, искажения бухгалтерской отчетности и

несоблюдения сроков ее представления и публикации привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации" [59. Ст. 18].E

В том же Законе, определяющем порядок организации бухгалтерского учета, имеется сразу три правовых нормы-предписания, в которых установлены требования к учетной политике организации: 1) "принятая организацией учетная политика применяется

последовательно из года в год"; 2) "изменение учетной политики может производиться в случаях изменения законодательстваE

Российской Федерации или нормативных актов органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета, разработки организацией новых способов ведения бухгалтерского учета или существенного изменения условий ее деятельности"; 3) "в целях обеспечения сопоставимости данных бухгалтерского учета изменения учетной политики должны вводиться с начала финансового года" [59. Ст.

6, ч. 4].E

Известно, что реальные нормы-предписания состоят из двух структурных элементов: гипотезы и диспозиции либо гипотезы и санкции. Логические правовые нормы включают вес три структурных элемента одновременно: гипотезу, диспозицию, санкцию.E

В каждом из приведенных выше четырех нормативных правовых предписаний есть гипотеза и диспозиция либо гипотеза и санкция. Следовательно, они могут быть изложены по схеме "если - то". Элемент "если" соответствует гипотезе, "то" - диспозиции или санкции. В качестве примера для иллюстрации возьмем последнее из предписаний, приведенное в п. 3, и изложим его по структурной схеме, принятой для нормы-предписания: если организация решит изменить учетную политику (гипотеза), то в целях обеспечения сопоставимости данных бухгалтерского учета она должна вводить указанные изменения с начала финансового года (диспозиция).E

Административно-правовая логическая норма представляет собой общее юридически обязательное правило поведения, составленное на основе логического выявления органических связей между несколькими и вполне определенными нормами-предписаниями. Такие нормы существуют в неявном виде в административном законодательстве. Их

выявляют на основе логического анализа ряда вполне конкретных нормативных административно-правовых предписаний в результате целенаправленной мыслительной деятельности, основанной на профессиональных навыках.E

Нормы-предписания, лежащие в основе правовых логических норм, могут быть размещены в разных частях нормативного правового акта или даже в различных актах. Административно-правовые нормы-

предписания объединяются логическим путем в рамках правовой логической нормы по известной триаде "гипотеза - диспозиция -

санкция" и благодаря этому приобретают более законченную с юридической точки зрения форму существования. Формула всякой логической нормы права звучит очень просто: "если - то - иначе". Элемент "если" соответствует гипотезе, "то" - диспозиции, "иначе" - санкции. Видение логических норм позволяет лучше оттенить и понять ту силу эффективной регуляции общественных отношений, которой обладают юридические нормы.E

С целью иллюстрации примеров мыслительных операций по выявлению административно-правовой логической нормы вновь обратимся к Федеральному закону "О бухгалтерском учете". В каждой из его 19 статей содержатся нормы-предписания, устанавливающие требования к бухгалтерскому учету в Российской Федерации. Их юридический и логический анализ дает нам возможность вывести следующую объективно существующую правовую логическую норму:

если организации находятся на территории РФ (гипотеза), то их

руководители обязаны осуществлять организацию бухгалтерского учета в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ о бухгалтерском учете при выполнении хозяйственных операций (диспозиция), иначе они привлекаются к

административной или уголовной ответственности согласно законодательству РФ (санкция).E

В основу приведенной правовой логической нормы положен ряд конкретных норм-предписаний. Среди них, в частности, предписания: а) о распространении Федерального закона "О бухгалтерском учете" на все организации, находящиеся на территории РФ; б) возложении ответственности за организацию бухгалтерского учета, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций на

руководителей организаций; в) привлечении руководителей и других лиц организаций, ответственных за организацию и ведение бухгалтерского учета, к административной или уголовной ответственности согласно законодательству РФ в случае их уклонения от ведения бухгалтерского учета в порядке, установленном законодательством и нормативными актами органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета [59. Ст. 4, ч. 1; ст. 6, ч. 1; ст. 18].

Чтобы получить законченную для данного случая логическую административно-правовую норму, необходимо обратиться также к ст.

15.11 КоАП РФ, в которой установлены вполне определенные административные санкции за нарушение правил и порядка ведения бухгалтерского учета. Указанная статья предусматривает, что "грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда". В примечании к той же статье дается разъяснение, что под грубым нарушением правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности понимается искажение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10% либо искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10% [45. Ст. 15.11].E

Таким образом, правовые логические нормы являются более сложными по содержанию и структуре юридическими конструкциями, чем правовые нормативные предписания. Они могут включать несколько или множество норм-предписаний. Нормы-предписания совпадают но смыслу с определенной частью (частями) логической административно-правовой нормы (гипотезой, диспозицией, санкцией).E

Законодательная техника и практика текстового изложения административно-правовых норм своеобразны. Наиболее сложная техника используется законодателем для изложения норм логических. Она состоит в том, что все три структурных элемента нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) могут: 1) непосредственно следовать друг за другом в одном нормативном административно-правовом акте; 2) находиться в разных частях одного и того же акта либо 3) вообще быть помещенными в разных актах. При рассмотрении административной

ответственности за правонарушения в бухгалтерском учете мы имели пример изложения логической административно-правовой нормы, указанной в третьем варианте.E

5.2. Виды норм административного права/

Критерии классификации норм административного права. Виды норм административного права: а) материальные и процессуальные; б) процедурные; в) регулятивные и охранительные; г) обязывающие, запрещающие и управомочивающие; д) нормы служебной (внутренней)

регуляции; е) диспозитивные; ж) обязательные и рекомендательные; з) нормы постоянного и временного действия; и) общефедеральные и региональные.E

Виды правовых норм выделяют в зависимости от определенных критериев их классификации. Используем основные из них, специально-юридические: 1) направленность норм на регламентацию материального содержания правового регулирования либо процедурнопроцессуального порядка его осуществления; 2) функции права; 3) способы регулирования, характер субъективных прав и юридических

правотворческого органа, выраженной в норме; 7) время действия норм; 8) государственно-территориальный масштаб действия норм.E

Критерий "Направленность норм на регламентацию материального

содержания правового регулирования, процедурного или процессуального порядка его осуществления" позволяет выделить нормы материальные, процедурные, процессуальные.E

Материальные нормы ориентированы на закрепление сфер ответственности, прав, обязанностей субъектов административного права, их правового положения. Таких норм большинство.E

Процедурные нормы регламентируют порядок взаимодействия субъектов, осуществления предписанной им деятельности (порядка и процедур поступления на государственную службу, прохождения государственной службы, лицензирования видов деятельности, уплаты

налогов и т.д.). Внешнее выражение они часто находят в административных регламентах. Например, в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, определен порядок планирования и организации работы Правительства РФ [405].E

Процессуальные нормы регулируют порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, обусловленных

производством по делам об административных правонарушениях,

служебных дисциплинарных проступках, обращениях физических и юридических лиц к субъектам государственной администрации.E

Критерий "Функции права" даст нам возможность вспомнить о двух функциях - регулятивной и охранительной. Соответственно названному основанию выделяют регулятивные (правоустановительные) и охранительные (защитные) административно-правовые нормы. Регулятивные административно-правовые нормы предназначены для установления прав и обязанностей субъектов, правил нормальной их деятельности. Охранительные нормы обеспечивают защиту, охрану норм первого вида от нарушений посредством установления мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, ответственности. В административном праве подавляющее большинство норм регулятивные. Примером норм второго вида являются нормативные предписания, устанавливающие меры административной ответственности за административные правонарушения |45. Разд. II, гл. 5-21].E

Критерий "Способы регулирования, характер субъективных прав и юридических обязанностей" позволяет классифицировать нормы па три вида: обязывающие, запрещающие, управомочивающие. В основу их выделения положены основные способы регулирования: обязывание, запрет, дозволение. Нормы обязывающие устанавливают обязанность субъектов административного права совершать определенные положительные действия. Пример такой нормы: "Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о ликвидации юридического лица обязаны уведомить в письменной форме об этом регистрирующий орган по

месту нахождения ликвидируемого юридического лица с приложением решения о ликвидации юридического лица" [82. Ст. 20, ч. 1].E

Запрещающие административно-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных действий в условиях, установленных нормами данного вида. Запреты носят общий либо специальный характер. Общим запретом является запрещение действий (бездействия), включенных законом в состав административных

правонарушений. Специальный запрет касается установления каких-то особых ограничений. Так, согласно Федеральному закону "Об оружии"

граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Однако им "запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения" [200. Ст. 24, ч. 2]. Приведенная административно-правовая норма содержит специальный запрет.E

Управомочивающие административно-правовые нормы устанавливают дозволение, предоставляя субъектам право на осуществление тех или иных активных действий в пределах предусмотренных этими нормами требований. Субъекты сами по собственному усмотрению решают, воспользоваться предоставленным правом или воздержаться от каких бы то ни было действий. Так, гражданин самостоятельно принимает решение о том, воспользоваться ему гарантированным Конституцией РФ и законом субъективным правом на обращение в государственный орган (орган исполнительной власти) или оставить свое право неиспользованным [27. Ст. 33; 124. Ст. 2].E

Имеются некоторые особенности в реализации управомочивающих административно-правовых норм, если их адресатами являются органы (должностные лица), наделенные административной властью. Очень часто таким субъектам предоставляется общее право в пределах их компетенции принимать юридически властные решения, издавать правовые акты. Следовательно, по общему правилу, руководствуясь уиравомочивающими нормами, они вправе принимать указанные решения либо воздерживаться от их принятия. Однако существуют

установленные в законодательстве условия, когда органы (должностные лица) обязаны издавать по определенным вопросам правовые акты, а в случае их непринятия несут юридическую ответственность за бездействие. Например, при приеме гражданина на государственную гражданскую службу представитель нанимателя не вправе уклониться от заключения служебного контракта и издания соответствующего правоприменительного акта 169. Ст. 23, ч. 1, 2; ст. 26, ч. 1].

Неиспользование должностными лицами властных правомочий на принятие решений (актов), когда принятие таких решений установлено

в качестве их обязанности, рассматривается в административном праве как правонарушение.E

Критерий "Функциональная специализация норм" позволяет выделить нормы, которые выполняют задачи внутренней административно-правовой регламентации. Их называют нормами

служебной (внутренней) регуляции. В этой группе выделяют пять видов нормативных предписаний. Общие (общезакрепительные) нормы направлены на фиксирование в обобщенном виде определенных позиций административного законодательства, административного права, особенностей и компонентов регулируемых административным правом общественных отношений. В КоАП РФ содержится нормативное предписание общего характера о том, что "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях" [45. Ст. 1.1, ч. 1.E

Дефинитивные нормы закрепляют нормативные определения (дефиниции) некоторых понятий. В законодательной практике последних лет данный вид норм получил широкое распространение. Так, в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" имеются юридически значимые нормативные определения таких понятий, как информация, информационные технологии, конфиденциальность информации, обладатель информации и т.д. 1183. Ст. 2].E

Декларативные нормы (нормы-принципы) устанавливают принципы, цели, задачи административного права, его подотраслей и институтов, а также институтов и органов исполнительной власти.

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит декларативные нормы о задачах законодательства об административных правонарушениях [45. Ст. 1.2].E

Оперативные нормы регламентируют изменение, отмену действующих административно-правовых нормативных актов, распространяют их действие на новый круг общественных отношений либо пролонгируют на новый срок. Нормы данного вида установили

Федеральные законы "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и "О приведении

законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лип"" [61; 1301.E

Коллизионные нормы указывают на административно-правовые нормы (закон, нормативный правовой акт, общность норм), которые должны быть применены в тех случаях, ситуациях, когда возникают противоречия, расхождения между отдельными актами. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержится норма, согласно которой федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования, действуют в части, не противоречащей данному Закону, и подлежат приведению в соответствие с ним. Однако эта норма не распространяется на указанные в п. 2 ст. 1 названного Закона виды деятельности, лицензирование которых осуществляется на основании иных законов (в частности, деятельность кредитных организаций и образовательная деятельность)

[111. Ст. 18, ч. 1 ].E

Критерий "Связь нормативных предписаний с формами индивидуального регулирования" предоставляет возможность увидеть административно-правовые нормы, ориентированные на "обслуживание" индивидуального регулирования. В административноправовой сфере велика роль властной правоприменительной деятельности. Однако в административном праве существует, хотя и в ограниченных масштабах, "автономное" (диспозитивное) регулирование, осуществляемое лично участниками общественных отношений па основе предоставленной им законом свободы распоряжения своими субъективными правами. Так, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт

интересов [69. Ст. 14, ч. 2].E

Критерий "Характер и сила воли правотворческого органа,

выраженной в норме" служит основанием для разграничения норм на обязательные и рекомендательные. От субъектов административного права требуется неукоснительно следовать обязательным нормам. Они не вправе самостоятельно отступать от установленных в них велений. За нарушение таких норм предусмотрено применение мер

дисциплинарного или административного принуждения. Рекомендательные нормы не требуют от субъектов непременно