Копытов %22Административное право%22

Глава 8. Исполнительные органы государственной власти: особенности их организационной системы, компетенции, регламентации и классификации/

8.1. Понятие, система и компетенция исполнительных органов государственной власти/

Организационные, функциональные и правовые особенности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Компетенция органов исполнительной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной власти и Президентом РФ.E

Орган государственной исполнительной власти - это субъект

публичного права, созданный в установленном законом порядке, имеющий организационно-правовую форму государственного бюджетного учреждения, финансируемый из бюджета Российской Федерации или ее субъекта, наделенный учредителем компетенцией, имуществом и правами юридического лица, включенный в организационную систему государственной исполнительной власти, участвующий в осуществлении возложенных на эту систему целей, задач, функций, а также административного управления и административно-правового регулирования путем издания правовых актов и совершения иных организационных действий.E

Исполнительные органы государственной власти представляют собой организованные структурные части государства, обладающие статусом субъекта публичного права и юридического лица. Они образуются и

ликвидируются государством в лице органов законодательной либо исполнительной власти в организационно-правовой форме

государственного бюджетного учреждения. Их финансирование осуществляется государством.E

"органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление", "структуры государственного управления".E

Всоответствии с федеративным устройством России свои органы государственной исполнительной власти имеют Российская Федерация

исе субъекты. Первые именуют федеральными, вторые - органами субъектов РФ, или региональными.E

Впроцессе исторического развития исполнительные органы государственной власти приобрели определенные организационные, функциональные и правовые особенности. Они претерпели существенную трансформацию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. По ранее действовавшему законодательству их называли органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами. В связи с коренными политическими и социальноэкономическими преобразованиями в стране, значительным сокращением государственного сектора экономики рассматриваемые органы функционально все в большей степени отходят от непосредственного государственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений, организаций. Они формируются как субъекты, участвующие в осуществлении государственного и правового регулирования в сферах своей деятельности и на подведомственной территории. За ними сохраняются функции управления (руководства) лишь в отношении тех организационных звеньев, которые входят в систему исполнительных органов государственной власти, а также непосредственно подчиненных им организаций (предприятий, учреждений).E

Конституция РФ и текущее законодательство создали правовые условия для изменения характера взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной власти. Они повлияли на рост самостоятельности и ослабление непосредственного

воздействия законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти формируются в основном при решающем участии Президента РФ и Правительства РФ, региональные - высших должностных лиц субъектов РФ и их правительств.E

За органами законодательной власти остался в основном такой мощный канал воздействия, как принимаемые ими законы. В то же

время Президент РФ и органы исполнительной власти в лице Правительства РФ, высших должностных лиц и правительств

(администраций) субъектов РФ получили возможность влиять на правотворческую деятельность органов законодательной власти через предоставленное им право законодательной инициативы. Президент РФ и высшие должностные лица субъектов РФ наделены правом подписи и нравом возвращения на повторное рассмотрение законов. Для обеспечения тесного и конструктивного взаимодействия с органами законодательной власти органы исполнительной власти назначают в них своих представителей.E

Исполнительные органы государственной власти составляют организационную систему, которая в свою очередь входит в систему органов государственной власти России. В Конституции РФ имеются четыре важнейшие предписания, закрепляющие существование указанной системы и уточняющие ее параметры. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов. Федерация и ее субъекты совместно определяют общие принципы организации системы исполнительных органов государственной власти. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти [27. Ст. 71, п. "г"; ст. 72, ч. 1, п. "н"; ст. 77, ч. 1 и 2].E

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет

Правительство РФ, которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров [27. Ст. 110]. Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, возглавляющим систему органов исполнительной власти РФ. В Конституции РФ не названы иные, кроме Правительства, федеральные органы государственной исполнительной власти, хотя таких органов немало. Система органов исполнительной власти установлена в Указах

Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти" . В состав указанных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства [227; 240; 243].E

Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют их высшие органы исполнительной власти в лице правительств (администраций), возглавляемые по федеральному закону высшими должностными лицами субъектов (президентами, губернаторами). В субъектах РФ формируются согласно конституциям (уставам), региональным законам органы государственной исполнительной власти субъектов в организационно-правовой форме министерств, комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.п.E

Основы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти установлены в разветвленной системе нормативных правовых актов (Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, других законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах). Практически каждый из существующих органов исполнительной власти имеет основной нормативный правовой акт, регламентирующий его статус, порядок образования, организации и функционирования. Иногда таким актом является федеральный или региональный закон. Например, основы организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России урегулированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" [30].E

Федеральные и региональные органы исполнительной власти РФ и ее

субъектов формируются и действуют на основе положений об этих органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждает Президент РФ [240. П. 2, ч. 1; 258-262]. Положения о других федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ [240. П. 2, ч. 1; 322-336]. Положения об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ

утверждают высшие органы исполнительной власти соответствующих субъектов.E

Для правового статуса исполнительных органов государственной власти наиболее характерно наличие компетенции, которая находит выражение в принадлежащих им властных правах и соответствующих им обязанностях. Нередко в нормативных правовых актах используется понятие "полномочия", которое охватывает права и обязанности органа исполнительной власти (должностного лица).E

Наделение органов исполнительной власти компетенцией осуществляется на основе законов, а также правовых актов вышестоящих органов исполнительной власти. Компетенционные права органов исполнительной власти адресованы исключительно тем субъектам права, которые им подчинены или подведомственны и юридически обязаны следовать принимаемым ими правовым актам.E

Компетенционные обязанности в отличие от прав имеют двоякую направленность. С одной стороны, конкретные органы исполнительной власти несут обязанности перед другими органами государственной власти, чьи акты согласно законам и праву они должны исполнять, перед кем отчитываются. С другой стороны, они несут обязанности перед подчиненными, подведомственными субъектами. И в том и другом случаях содержание обязанностей состоит в необходимости принятия правовых решений при наличии предусмотренных законодательством условий, в исправном и эффективном использовании предоставленной власти (компетенции).E

Таким образом, в правоотношениях с исполнительными органами подведомственные им субъекты административного права не только обязаны следовать их властной воле, но имеют право ожидать и требовать, чтобы они разумно и эффективно использовали

принадлежащую им власть в целях достижения запрограммированных в праве результатов.E

Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную деятельность. Государство возлагает на органы исполнительной власти деятельность по исполнению законов. Поэтому ее называют одновременно исполнительной и подзаконной. Органы исполнительной власти призваны осуществлять указы Президента РФ,

правовые акты вышестоящих федеральных и региональных исполнительных органов, а также адресованные им правовые акты

органов судебной и контрольной ветвей власти. Содержание возложенной на органы исполнительной власти деятельности определяется в законодательстве с помощью таких категорий, как цели,

задачи, предметы ведения, функции, формы, методы, компетенция, полномочия, права, обязанности.E

Система исполнительных органов государственной власти и сами эти органы имеют структуру, которая подвержена частым изменениям. Она установлена в правовых актах, схемах управления и штатных расписаниях. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом соответствующего субъекта. Их структура определяется высшим должностным липом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) того же субъекта [194.

Ст. 5, п. 2 "м"; ст. 17, п. 4].E

Совершенствование организационной структуры государственной исполнительной власти представляется делом чрезвычайно актуальным и необходимым. К сожалению, немало ошибочных решений принимается по вопросам создания государственных органов вообще и органов государственной исполнительной власти в частности. Нередко систему органов государственной власти, государственный аппарат сравнивают в литературе с машиной. Однако при создании и формировании рассматриваемой системы не научились еще использовать точные расчеты и технологии как при конструировании и

производстве машин, систем машин. Создатели органов государства, к сожалению, значительно уступают в профессионализме специалистам по техническим системам, так как часто руководствуются не твердым расчетом, а главным образом благими пожеланиями, ведомственными и даже клановыми, личными интересами и представлениями, нередко ошибочными. Если бы это было не так, то Россию не преследовали бы бесконечные организационные реформы.E

Исполнительные органы отличаются от государственных организаций следующими признаками: а) первые входят в организационную систему

государственной исполнительной власти, вторые - нет; б) первые наделены государством некоторым объемом исполнительной власти, компетенцией, а вторые их не имеют; в) первые участвуют в осуществлении государственной исполнительной власти, административного управления и административно-правового регулирования, вторые испытывают на себе воздействие власти, управления и регулирования, заняты выполнением производственнохозяйственной, социально-культурной и иной невластной деятельности.E

Существует некоторое сходство исполнительных органов государственной власти и работающих в них должностных лиц. И те и другие находятся в системе государственной исполнительной власти, наделены компетенцией. Однако должностные лица не являются ее структурными подразделениями и не обладают внутренней структурой. Они занимают должности в исполнительных органах и относятся к индивидуальным субъектам права (физическим лицам), в то время как органы государственной исполнительной власти принадлежат к коллективным (организованным) субъектам.E

8.2. Виды исполнительных органов государственной власти и их административно-правовые особенности/

Основания классификации исполнительных органов государственной власти. Административно-правовые особенности отдельных видов исполнительных органов государственной власти.E

Содержание административной правосубъектности органов исполнительной власти во многом определяется видовой их принадлежностью, поэтому есть необходимость рассмотреть вопросы

классификации органов. В качестве основных критериев используются обычно: 1) федеративное устройство государства и государственнотерриториальный масштаб деятельности; 2) порядок образования; 3) характер компетенции; 4) порядок разрешения подведомственных вопросов; 5) организационно-правовые формы деятельности.E

В соответствии с критерием "Федеративное устройство РФ и государственно-территориальный масштаб деятельности" органы

государственной исполнительной власти подразделяют на федеральные

ирегиональные (субъектов РФ). Естественно, что компетенция

федеральных исполнительных органов по предметам их ведения распространяется на территорию РФ, а региональных - на территорию соответствующего ее субъекта (республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).E

Существуют федеральные органы исполнительной власти, компетенция которых имеет силу не на всей территории РФ, а лишь на се части, включающей территории нескольких субъектов РФ. Они получили наименование межтерриториальных, или межрегиональных.

К ним относятся органы управления военными округами.E

исполнительной власти возглавляет Правительство РФ. Однако решение ряда вопросов формирования федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Президента РФ [27. Ст. 83, 111, 112, 116; 30. Ст. 7, 9, 12, 32].E

По критерию "Характер компетенции" исполнительные органы государственной власти классифицируют на три вида: а) общей компетенции; б) отраслевой компетенции; в) специальной компетенции. Органом общей компетенции является Правительство РФ. К этому виду органов относятся также высшие органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства). Термин "общая компетенция" в данном контексте означает, что обладающие такой компетенцией органы исполнительной власти возглавляют государственную исполнительную власть в России или субъекте РФ, осуществляют управление и регулирование в указанных государственных образованиях

по очень широкому кругу вопросов, несут ответственность за результаты их социально-экономического развития в целом.E

Органы исполнительной власти отраслевой компетенции заняты административным управлением и административно-правовым регулированием в пределах отраслей экономической, гуманитарной и государственно-политической сфер. Обычно это федеральные и региональные министерства, но могут быть и иные органы (например,

агентства).E

Органы исполнительной власти специальной компетенции выполняют определенные узко специализированные виды деятельности, функции разрешительного, контрольного и надзорного характера. К ним относятся федеральные службы.E

По критерию "Порядок разрешения подведомственных вопросов"

выделяют два вида исполнительных органов государственной власти: коллегиальные и единоначальные. Коллегиальные органы исполнительной власти принимают свои решения в форме письменных правовых актов коллегиально на заседании соответствующего органа по принципу большинства голосов. Поэтому довольно часто во главе органов подобного типа стоит должностное лицо, называемое "председатель" (Председатель Правительства РФ, председатель правительства субъекта РФ).E

Вединоначальных органах исполнительной власти решения в форме письменных правовых актов принимаются единолично руководителями таких органов, хотя их подготовка ведется структурными подразделениями и государственными служащими органов. Однако данное обстоятельство не дает оснований для признания тождества между единоначальным органом исполнительной власти и его руководителем (например, федеральным министерством и федеральным министром). Министерство является единоначальным органом исполнительной власти, а министр - его руководителем, должностным лицом. У них разный административно-правовой статус. Министерство относится к организованным субъектам административного права - исполнительным органам. Оно является юридическим лицом публичного права, созданным в организационноправовой форме учреждения. Министр как должностное лицо

принадлежит к индивидуальным субъектам, физическим лицам.E

Вединоначальных органах исполнительной власти, обычно создаются

совещательные, консультативные органы (например, коллегии в министерствах). Однако их наличие не превращает единоначальные исполнительные органы в коллегиальные. Порядок принятия решений, имеющих юридическое значение, по-прежнему остается единоначальным.E

Исполнительные органы государственной власти, как и все иные органы государственной власти, создаются в организационно-правовой форме некоммерческих юридических лиц - учреждений. Они имеют и более конкретизированные организационно-правовые формы: правительство; министерство; федеральная служба; федеральное агентство; администрация; мэрия; комитет; комиссия; главное управление; управление; департамент; отдел.E

Основными федеральными организационными звеньями современной системы административного управления являются министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В центральном аппарате федеральных министерств по основным направлениям их деятельности созданы департаменты, в федеральных службах и федеральных агентствах - управления.G

Глава 9. Основы административно-правового статуса организаций/

9.1. Особенности административно-правового статуса организаций/

Понятие организации. Виды организационно-правовых форм организаций. Организации коммерческие и некоммерческие, государственные и негосударственные. Государственная регистрация организаций. Органы (администрация) организаций.E

Организация - группа людей, объединенных для достижения определенных целей и решения задач, имеющая для этого ресурсы и

основанная на разделении труда, прав, обязанностей и ответственности. Термин "организация" можно соотнести со структурированным социальным образованием, созданным в определенной организационноправовой форме в установленном порядке для осуществления разрешенной законом коммерческой или некоммерческой деятельности, в котором имеются: а) персонал, сформированный в коллектив; б) орган управления организации, выступающий от ее

имени, через который организация приобретает права и обязанности,

реализует их, вступает в правоотношения; в) обособленное имущество, находящееся в собственности, хозяйственном ведении, оперативном