Копытов %22Административное право%22

Рассмотренная концепция известна и науке административного права. Отдельные административисты, взяв ее за основу, сконструировали административное процессуальное право по образу и подобию отраслей гражданского процессуального и уголовного процессуального права и даже предложили проект административно-процессуального кодекса (М.Я. Масленников). В их понимании административный процесс представляет собой урегулированную административным процессуальным правом правоприменительную и правоохранительную деятельность преимущественно органов исполнительной власти по применению административных санкций при разрешении индивидуальных конкретных дел, возникших из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением. В соответствии с судебной концепцией образования отечественного процессуального права, прошедшей серьезную проверку практикой, было предложено выделить из административного материального права третью самостоятельную по хронологическому счету процессуальную отрасль права - процессуальное административное юрисдикционное право (или проще - административное процессуальное право).E

В недрах науки административного права возникла и иная концепция формирования административного процесса и административного процессуального права, названная управленческой, или процедурноуправленческой. Ее авторы и многочисленные последователи в большинстве своем не отвергали и не отвергают административный процесс, основанный на судебной (юрисдикционной) концепции, и административное процессуальное (юрисдикционное) право. Они настаивают на том, что существует другой административный процесс, основанный на многообразной деятельности исполнительных органов государственной власти, который является юридической

процессуальной формой реализации этой власти (В.Д. Сорокин).E

Административный процесс в таком его понимании представляет собой совокупность совершаемых органами исполнительной власти

регулируют многочисленные виды управленческой деятельности

(нормотворческой, правонаделительной, правоприменительной,

контрольной и т.д.). Административно-процедурный процесс в отличие

от административно-юрисдикционного имеет позитивную

направленность и не предусматривает применение административнопринудительных мер. Напротив, административный юрисдикционный процесс основан на оценке поведения лиц, совершивших административные проступки (деликты), и применении к ним предусмотренных законом административных санкций (наказаний).E

Таким образом, сторонники административно-процедурного подхода полагают, что существует большой административный процесс, включающий административно-процедурную деятельность (процесс) и административную юрисдикционную деятельность (процесс) . Регулирование этих составных процессов осуществляется административно-процедурным и административным юрисдикционным процессуальным правом соответственно.E

В основе двух рассмотренных концептуальных подходов к административному процессу и административному процессуальному праву лежат два разнонаправленных и неоднородных критерия. Судебная (юрисдикционная) концепция опирается на существующую в юриспруденции традицию формирования отраслей процессуального права. Гражданское процессуальное право и уголовное процессуальное право регулируют общественные отношения, связанные с рассмотрением споров (конфликтов) о праве. В свою очередь процессуальное административное (юрисдикционное) право регулирует деятельность уполномоченных исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц по разрешению споров во внесудебном порядке и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.E

Управленческая (процедурно-управленческая) концепция административного процесса и административно-процессуального права игнорирует существующую традицию образования двух фундаментальных отраслей процессуального права. Она исходит из всеобщности свойства процессуальности, присущего социуму и общественным отношениям, включая административно-правовую сферу и се составляющие: деятельность государственной администрации, административное управление, административно-правовое

регулирование.E

В связи с тем, что концептуальные подходы к пониманию административного процесса и административного процессуального права не имеют общего основания и критерия, сторонники каждого из подходов будут бескомпромиссно дискутировать на параллельных курсах и доказывать правильность собственной позиции, не слыша друг друга. Ни одна из групп не сможет опровергнуть аргументацию оппонентов или доказать истинность своего подхода по той же причине. Ситуация явно напоминает описанную в поговорке: "В огороде бузина, а в Киеве дядька".E

Существующее в науке административного права в течение нескольких десятилетий положение дел сдерживает развитие конструктивных исследований и разработок, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и в сфере административной юрисдикции, и в сфере позитивного административного управления. Не секрет, что многолетние дискуссии о понимании административного процесса и административного процессуального права потребовали немало сил, энергии, времени, по не обеспечили пока получение ожидаемого научного результата. Полагаю, что инициативу должны проявить крупные научные учреждения, способные сконцентрировать достаточные ресурсы и объединить группы ученых для разработки указанных проблем. С учетом их достижений со временем может сказать свое веское слово и законодатель.E

14.2. Пути формирования административного процессуального права/

Роль законодателя и формировании административного процессуального права. Развитие научных исследований но проблемам формирования административного процессуального права. Административный (юрисдикционный) процесс и регулирующее его административное процессуальное право, созданное на основе аналогии с традиционными процессуальными отраслями права.E

Достижения современной науки административного права позволяют нам сформулировать ряд конструктивных и логически выдержанных

выводов по проблемам развития административного процессуального права.E

В формировании административного процессуального нрава решающее слово должен сказать отечественный законодатель. Существующее ныне совмещение материального и процессуального регулирования в одном кодифицированном нормативном правовом акте - КоАП РФ - сдерживает развитие административного процессуального права. Необходимо принятие самостоятельного и обобщающего кодифицированного процессуального закона - административного процессуального кодекса. Несколько концепций и проектов такого кодекса научная общественность обсуждала. Наличие кодифицированного закона, принятого в форме кодекса, или комплекса таких законов является непременным атрибутом развитой отрасли (подотрасли) права.E

Административистам предстоит провести фундаментальные научные исследования по проблемам административного процессуального права, чтобы выработать более или менее консолидированную позицию по вопросам его содержания и структуры и тем самым преодолеть существующую и явную разобщенность в данной области. Результатом

систематизации административного процессуального законодательства и структуры кодифицированного административного процессуального закона (комплекса законов). Указанные научные разработки могут стать материалом для конструктивного обсуждения проблем отрасли как в научном и юридическом сообществе, так и в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).E

Необходимо договориться о понимании ключевой для данного случая категории "административный процесс" и ее объеме. Русское слово "процесс" образовано от лат. processus - продвижение, движение вперед. Оно имеет несколько значений, которые вполне можно использовать и при объяснении искомой категории: а) ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т.д.; б) совокупность, комплекс последовательных действий для достижения

какого-либо результата; в) порядок осуществления деятельности,

действий следственных, административных и судебных органов; г) порядок разбирательства судебных и административных дел.E

С учетом краткого экскурса в лингвистику и имеющихся общих представлений о праве есть основания взять за основу два значения категории "административный процесс" : 1 ) упорядоченную посредством права деятельность государственной администрации (порядок реализации административной власти, осуществления административного управления, административно-правового регулирования); 2) упорядоченную посредством права деятельность преимущественно органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению административных споров (индивидуально конкретных дел), возникших из административных правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением.E

Известно, что государственная администрация в процессе своей деятельности призвана разрешать огромное множество дел позитивного (положительного) и негативного (правоохранительного) регулирования. Например, к первым из них относятся дела, связанные с выполнением организационных функций (государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, граждан по месту жительства и пребывания). Вторые обусловлены необходимостью осуществления

административного принуждения и разрешения дел об административных правонарушениях, а также дел о служебных дисциплинарных проступках и обращениях граждан и юридических лиц к субъектам государственной (публичной) администрации.E

Оба направления деятельности государственной администрации

необходимы для общества, оба регулируются правом. Однако у них разные цели, задачи, характер и содержание разрешаемых индивидуальных дел, юридических процедур их рассмотрения. Первое направление, хотя и именуется в административно-правовой литературе административным процессом, но рассматривается как совокупность совершаемых государственной администрацией административных процедур и соответствующих им правил (Л. Л. Попов).E

Административный процесс в таком процедурно-управленческом (процедурно-административном) понимании не имеет сопоставимых

параметров ни с гражданским, ни с уголовным процессом, а равно с гражданским процессуальным и уголовным процессуальным правом. Следовательно, он не является однопорядковым с ними, а потому аналогии здесь даже в терминологии неуместны. Например, лишь но формальным основаниям нельзя утверждать, что процедурноадминистративный (административный) процесс урегулирован административным процессуальным правом и его нормами. Он урегулирован административным материальным правом.E

Точно так же в гражданском материальном праве используются многочисленные нормы для регулирования порядка осуществления определенных видов деятельности физических и юридических лиц как субъектов гражданского права. Но никто не рискнет причислять эту деятельность к гражданскому процессу, а нормы называть гражданскопроцессуальными. Сошлюсь в качестве примера на ГК РФ. В нем установлено, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами [38. Ст. 53, ч. 1]. Здесь изложено содержание двух норм, имеющих место в гражданском материальном законе и регулирующих порядок деятельности юридического лица. Они не могут быть названы процессуальными, потому что не имеют никакого отношения к регулированию гражданского процесса. Противоположную позицию не поддержит ни один теоретик права, ни один цивилист.E

Аналогичное положение должно сложиться в конечном счете и в административно-правовой сфере. Административное процессуальное право - правовое образование, регулирующее процесс возбуждения и

рассмотрения административных дел преимущественно органами исполнительной власти и их должностными лицами о применении мер административного и дисциплинарного принуждения к субъектам, виновным в совершении административных и дисциплинарных правонарушений, а также о разрешении споров между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и субъектами государственной (публичной) администрации - с другой. Существуют основания называть

административно-процессуальными только те первичные правовые веления, в том числе нормы права, которые составляют указанное

образование. Все остальные первичные правовые веления являются административно-материальными, в том числе и административнопроцедурные.E

Какой же статус будет заслуженным в современный период для правового образования, названного в настоящем учебнике административным процессуальным правом: правовой институт или подотрасль административного права либо самостоятельная отрасль права? Полагаю, что с учетом взвешенной оценки действительного уровня его развития ему не будет пока тесно в рамках подотрасли административного права. В особенной части данной подотрасли уютно разместятся правовые институты производства но делам об административных правонарушениях, служебное дисциплинарное производство и производство по делам об обращениях физических и юридических лиц.E

Глава 15. Производство по делам об административных правонарушениях: понятие, содержание, процессуальные особенности/

15.1. Производство по делам об административных правонарушениях: понятие и основные компоненты/

Понятие производства по делам об административных правонарушениях. Основные компоненты производства по делам об административных правонарушениях: задачи; обстоятельства, исключающие производство по делу; органы и должностные лица, рассматривающие дела; участники производства; меры процессуального

обеспечения производства.E

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой выполнение судьями, уполномоченными исполнительными органами и их должностными лицами комплекса последовательных и юридически регламентированных процессуальных действий при рассмотрении конкретных дел об административных

проступках (правонарушениях) и применение к виновным в их

совершении физическим и юридическим лицам административных наказаний, установленных в КоАП РФ и законах субъектов РФ об

административной ответственности. Указанное производство является институтом административного процессуального права.E

В КоАП РФ установлены следующие основные компоненты производства по делам об административных правонарушениях: а) задачи производства; б) обстоятельства, исключающие производство по делу; в) судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; г) участники производства; д) предмет доказывания и доказательства по делу; е) меры обеспечения производства; ж) стадии производства, включая стадию исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях [45. Гл. 22-32].E

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: 1) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; 2) разрешение дела в соответствии с законом; 3) обеспечение исполнения вынесенного постановления по делу; 4 ) выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений [45.

Ст. 24.1].E

В законе четко определены обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих

правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста,

предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица; 3) действия лица в состоянии крайней необходимости; 4) издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; 5) отмены закона, установившего административную ответственность; 6) истечения сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличия по одном}' и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого

ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо

постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; 8) смерти физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении [45. Ст. 24.5].E

Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях/

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются: 1) судьями (мировыми судьями);E

2)комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;E

3)федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными

подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; 4) органами и

учреждениями уголовно-исполнительной системы; 5) органами, осуществляющими федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней; 6) органами исполнительной власти субъектов РФ в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора.E

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных

законами субъектов РФ, рассматриваются: 1) мировыми судьями; 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ [45. Ст. 22.1].E

Дела об административных правонарушениях, отнесенных КоАП РФ к подведомственности федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений, территориальных органов) ,

рассматриваются должностными лицами указанных органов в пределах их компетенции единолично. Перечень таких должностных лиц и их полномочия предусмотрены в КоАП РФ |45. Ст. 22.2; гл. 23].E

Участниками производства по делам об административных правонарушениях являются: 1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу; 2) потерпевший; 3) законные представители физического лица; 4) законные представители юридического лица; 5) защитник лица, в отношении которого ведется производство по делу; 6) представитель потерпевшего; 7) свидетель; 8) понятой; 9) специалист; 10) эксперт; 11) переводчик; 12) прокурор. Особенности правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях, их процессуальные права и обязанности установлены в КоАП РФ [45. Гл. 25].E

Предмет доказывания, доказательства по делу, оценка доказательств/

Предмет доказывания составляют обстоятельства, подлежащие выяснению по делу. К таким обстоятельствам относятся: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность;

3)виновность лица в совершении административного правонарушения;

4)обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а

также причины и условия совершения административного правонарушения.E

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного

правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются