Копытов %22Административное право%22

Установленный государством общий правопорядок в сфере административно-правового регулирования подвержен изменениям, которые могут быть значительными и не очень, положительными и негативными, ожидаемыми и неожиданными. Естественно, положительные для общества изменения государство должно поддерживать и развивать с помощью мер правового характера, а отрицательные посредством тех же мер - сдерживать, предупреждать и пресекать. Например, столь необходимый для России всплеск деловой, инвестиционной и инновационной активности сам собой не придет, если государство не будет стимулировать, поддерживать его развитие. Поэтому федеральные и региональные органы государственной законодательной и исполнительной власти периодически вспоминают о решениях, направленных на снижение коррупции, налогов, обеспечение дебюрократизации экономики, упрощения режима регистрации субъектов предпринимательской деятельности и режима лицензирования их деятельности. У них всегда есть возможность осуществить в тех же целях меры по упрощению налоговой, статистической и административной отчетности.E

В рамках отраслевого административно-правового режима принято выделять специальные административно-правовые режимы (САПР).

Они устанавливаются в тех случаях, когда общие юридические средства административно-правового регулирования недостаточны для обеспечения необходимого правопорядка, общественной безопасности, нормализации общественных отношений. САПР вводятся с тем, чтобы создать условия для более дифференцированного административноправового регулирования некоторой группы общественных отношений.E

В рамках САПР обычно предусматриваются следующие специальные

меры: 1) принятие режимных правил с преобладанием таких правовых способов регулирования, как обязывание и запрещение, и такого типа регулирования, как разрешительный; 2) создание постоянных или временных органов для поддержания специальных административноправовых режимов, решения предусмотренных вопросов.E

Специальный административно-правовой режим можно определить как основанный на нормах административного права особый порядок

деятельности его субъектов, использования находящихся в сфере административно-правового регулирования объектов, предметов

повышенной общественной ценности или опасности, обеспечивающий предупреждение и преодоление неординарных для данной сферы регулирования ситуаций и их негативных последствий.E

Специальные административно-правовые режимы сопровождаются установлением ограничений и мер административного принуждения. Поэтому их первичное юридическое закрепление производится законами. Правовую основу специальных административно-правовых режимов составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституция РФ закрепляет основополагающие положения для функционирования САПР. Она устанавливает очень узкий круг оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина. Конституция предусматривает введение таких ограничений лишь федеральным законом и только в той мере, "в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" [27. Ст. 55, ч. 3]. Данное конституционное положение не подлежит расширительному толкованию.E

В соответствии с конституционным принципом неприкосновенности основных прав и свобод не подлежат ограничению следующие права и свободы, предусмотренные в Конституции РФ: право на жизнь; достоинство личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия; свобода совести и вероисповедания; право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом

экономической деятельности; право на жилище; право на судебную защиту и право на получение квалифицированной юридической помощи; презумпция невиновности; право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников; право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на охрану закона; отсутствие обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность [27. Ст. 56, ч. 3; ст. 20, 21; ст. 23, ч. 1; ст. 24,

28; ст. 34, ч. 1; ст. 40, ч. 1; ст. 46-54].E

Специальные административно-правовые режимы, порядок их осуществления устанавливаются федеральными конституционными законами и федеральными законами. Например, САПР о военном и чрезвычайном положении урегулированы соответственно Федеральными конституционными законами "О военном положении" и "О чрезвычайном положении". Режим санитарно-эпидемиологического благополучия установлен Федеральным законом "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения", государственной тайны - Законом РФ "О государственной тайне", коммерческой тайны - Федеральным законом "О коммерческой тайне", радиационной безопасности - Федеральным законом "О радиационной безопасности населения". Некоторые САПР установлены кодексами РФ. Например, градостроительный режим регламентирован Градостроительным кодексом РФ [28; 32; 37; 85; 107; 140; 147].E

Рассматривая особенности САПР, нельзя обойти вниманием вопрос их классификации, имеющий важное практическое значение для законодателя, органов публичной власти и их должностных лиц, организаций, граждан. Существует несколько групп критериев разделения специальных режимов на виды, в частности: а) иерархический уровень субъектов, регламентирующих режимы

(критерий подведомственности в установлении режимов); б) уровень остроты ситуаций, требующих специального режимного регулирования

(критерий остроты режимной ситуации); в) характер и содержание явлений, обусловливающих необходимость в специальном режимном регулировании (предметный критерий); г) время действия (временной критерий).E

A. По критерию подведомственности выделяют три вида САПР:

федеральные режимы (устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти) ; региональные режимы (устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ); местные режимы (устанавливаются органами местного самоуправления на территории муниципальных образований). Отдельные виды режимов могут принадлежать по данному критерию одновременно ко всем трем видам (например, режимы особо охраняемых природных

территорий).E

Б. По критерию остроты режимной ситуации различают САПР

ординарные и экстраординарные. Первые устанавливаются при обычных условиях, но в отношении объектов, требующих особой защиты и охраны (например, заповедников или иных особо охраняемых территорий) . Экстраординарные режимы вводятся в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природнотехногенного характера, вызванных, например, агрессией против России, массовыми беспорядками, актами терроризма, стихийными бедствиями. В законодательстве предусмотрены такие типы экстраординарных режимов, как военное положение, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация и др. [28; 32; 103].E

B. По предметному критерию САПР делятся на группы в зависимости от того, применительно к каким по характеру и содержанию общественно значимым явлениям устанавливаются режимные правила. Существуют четыре группы таких явлений: а) ситуации и состояния; б) направления деятельности; в) жизненные условия; г) реальные объекты. Соответственно названным основаниям САПР и классифицируются по предметному критерию. Первая группа охватывает специальные

административно-правовые режимы, устанавливаемые для регулирования общественно значимых ситуаций и состояний (военное положение; чрезвычайное положение; особое положение) [28; 32; 103; 137].E

Вторую группу САПР составляют режимы, ориентированные на упорядочение видов и направлений деятельности (налоговый режим;

противопожарный режим; санитарно-эпедимиологический режим; таможенный режим; экологический режим) [ 48; 49; 50; 120; 147; 215].E

Третья группа САПР включает режимы, обеспечивающие создание

правовых условий для легализации лиц и определенных видов деятельности (государственная регистрация нрав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация прав на воздушные суда и сделок с ними; государственная регистрация юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан; лицензирование видов деятельности) [79; 80; 82; 111; 314; 391].E

В четвертую группу входят режимы, установленные для

деятельности на особо важных и ценных объектах, территориях,

объектах повышенной опасности либо обращения с такими объектами (режимы, направленные на защиту и охрану государственной границы; режимы заповедников, национальных и природных парков; режим закрытого административнотерриториального образования; режимы военных объектов; режимы работы па объектах повышенной опасности - атомных станциях,

тоннелях и т.д.) [70; 99; 140; 210; 214].E

Г. По временному критерию выделяют САПР, которые действуют постоянно и касаются определенных территорий, субъектов и объектов. Другие носят временный характер и вводятся в связи с возникновением некоторых ситуаций. К первым относят пограничный режим, режим закрытого административно-территориального образования. Среди вторых можно увидеть все типы экстраординарных режимов (например, режим чрезвычайного положения, режим военного положения) [28; 32;

70; 99]./

Глава 3. Административное право: место в правовой системе и система отрасли/

3.1. Место административного права в правовой системе России и его взаимодействие с другими отраслями права/

Особенности отраслевой структуры правовой системы России и место в пей административного права. Взаимодействие административного права с другими правовыми отраслями: конституционным, гражданским, трудовым, финансовым, уголовным, гражданским

процессуальным.E

Административное право как часть правовой системы находится в естественном взаимодействии с другими отраслями права.E

Административное и конституционное (государственное) право/

Между этими двумя отраслями наблюдается, пожалуй, самое тесное взаимодействие. Несомненно, конституционное право является не

только ведущей, но и базовой, фундаментальной в буквальном смысле этого слова отраслью нрава. Оно определяет конституционный строй Российской Федерации и систему органов государственной власти, основные права и свободы личности. Их реализация обеспечивается в значительной степени при посредстве административного права и в процессе административно-правового регулирования. Так, Конституция РФ устанавливает принципы единства системы государственной власти и одновременно разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти, основы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, их взаимодействие с субъектами других ветвей государственной власти [27. Ст. 5, 10, 11, 71, 72, 76, 78, 110-117].E

Административное право опирается на перечисленные конституционные положения, воспринимает и развивает их, добиваясь конкретизации и более детальной регламентации организации и деятельности системы исполнительной власти, что находит закрепление в федеральных конституционных и федеральных законах, других видах нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" [30; 194].E

Конституционные права и свободы граждан находят закрепление и развитие во многих нормативных правовых актах административноправового характера. Особенно это касается права на свободу и личную неприкосновенность, права неприкосновенности жилища, прав свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на

территории РФ, выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться в нее, права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, права на объединение, права проводить митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, права участвовать в управлении делами государства и доступа к государственной службе, права на использование своих способностей и имущества для

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности [27. Ст. 22, 25, 27, 29-32,34].E

Административное право определяет не только механизм реализации конституционных прав и свобод граждан, но и административноправовые способы их защиты, предусматривает меры административной ответственности за их нарушение. Известно, что в самом конституционном праве не установлены конкретные меры юридической ответственности за совершение тех или иных конституционных правонарушений. Защита норм конституционного права осуществляется с помощью санкций, предусмотренных в других правовых отраслях, в том числе в административном праве.E

Административное и гражданское право являются своеобразными антиподами с точки зрения их методов регулирования и используемых правовых режимов. В то же время за счет указанных особенностей они прекрасно дополняют друг друга. В процессе осуществления правового регулирования названные отрасли права "закрывают" собой две разные по юридическим характеристикам области общественных отношений: а) отношения, основанные на властном взаимодействии субъектов (сторон), их соподчинении друг другу и административных предписаниях; б) отношения, основанные на равенстве субъектов (сторон) и договорном регулировании.E

Гражданское и административное право регулируют нередко сходные общественные отношения имущественного и организационного характера. В ГК РФ указывается, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется [38. Ст. 2, ч. 3|. Следовательно, имущественные отношения, обусловленные административным подчинением их сторон,

регулируются административным нравом.E

Гражданский кодекс РФ устанавливает, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов государственных органов, в том числе органов исполнительной власти. Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содержащие нормы гражданского права. Гражданский кодекс РФ содержит норму о том, что гражданские права в

предусмотренных законом случаях могут защищаться в административном порядке [38. Ст. 8, ч. 1, п. 2; ст. 3, п. 4 и 7; ст. 11, ч. 2].E

аккумуляцией, распределением и расходованием денежных средств в государстве, активными участниками которых являются исполнительные органы государственной власти. При регулировании бюджетных и налоговых отношений финансовое право опирается на административное право по вопросам статуса и компетенции соответствующих исполнительных органов государственной власти. Защита регулируемых финансовым нравом общественных отношений осуществляется с помощью административно-правовых средств [45. Гл. 15, ст. 15.1-15.261.E

Административное и уголовное право также не лишены признаков взаимодействия. Уголовное право предусматривает, в частности, ответственность за преступления, совершенные в сфере регулируемых административным нравом общественных отношений. Административное право регламентирует вместе с рядом других правовых отраслей (например, гражданским правом) экономическую деятельность. Уголовное право обеспечивает ее защиту, предусматривая ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрацию незаконных сделок с землей. Таким образом, уголовное право обеспечивает реализацию и защиту административного права. Часто административное правонарушение перерастает в преступление (мелкое хулиганство - в уголовно наказуемое хулиганство, административные правонарушения против собственности

-в преступления, посягающие на собственность).E

ВУК РФ имеется ряд глав, в которых предусмотрена уголовная ответственность за преступления, прямо затрагивающие сферу деятельности государственной администрации и административноправового регулирования. Это касается преступлений против прав и

свобод человека и гражданина, преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против общественной безопасности, здоровья населения и общественной нравственности, экологических преступлений, преступлений против безопасности движения и эксплуатации транспорта, преступлений в сфере компьютерной информации, преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, государственной власти и интересов

государственной службы, порядка управления и др. [52. Гл. 19, 22, 24-30, 32, 33].E

Во взаимодействии между собой находятся административное и гражданское процессуальное право. Гражданский процессуальный кодекс РФ в ряде глав прямо устанавливает порядок производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, следовательно, и административно-правовых отношений. Суды общей юрисдикции рассматривают, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [41. Ст. 245]. Естественно, это могут быть споры по нормативным правовым актам, решениям и действиям (бездействию) органов государственной исполнительной власти, их должностных лиц и служащих. Среди категорий дел, вытекающих из административно-правовых отношений и рассматриваемых в судах, дела об отказе в разрешении на выезд из России ее граждан, а также оспаривание военнослужащими решений, действий (бездействия) органов военного управления или командиров (начальников) воинских частей. В ГПК РФ предусмотрено особое производство по отдельным категориям дел, которые также могут принадлежать к сфере административно-правового регулирования. К ним относятся дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение и затрагивающих деятельность органов записи актов гражданского состояния [41. Гл. 27-30, 36].E

3.2. Система отрасли административного права/

Фундаментальные факторы, обеспечивающие и характеризующие функционирование административного права как системного образования: правовые принципы; публичные цели и интересы; нормы;

индивидуальные предписания; права и обязанности. Крупные структурные подразделения административного права: подотрасли; правовые институты и субинституты.E

Административное право является составной частью системы российского права, его подсистемой и потому само является системным образованием. Поэтому оно обладает свойствами целостности и структурности. Его целостность поддерживается посредством таких основополагающих явлений, как предмет, метод и режим административно-правового регулирования, публичные цели и