Муниц. выборы

Муниципальные выборы в Российской Федерации

УДК 342.84(075.8) ББК 67.400.5я73 Ф15

Издание осуществлено в соответствии с Программой исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2004—2006 годы, одобренной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации 1 июня 2004 г.

Коллектив авторов:

Фадеев В. И., доктор юридических наук, профессор МГЮА — предисловие, гл. 1, 2, § 1—7 гл. 4, § 5 гл. 5; приложения (совместно с Н. М. Ми-

роновым и II. И. Рауткиной);

Рауткина Н. И., кандидат юридических наук — § 1, 2 гл. 3, § 1, 2, 4 гл. 5; приложения (совместно с Н. М. Мироновым и В. И. Фадеевым);

Миронов Н. М. — § 3—5 гл. 3, § 8 гл. 4, § 3 гл. 5; приложения (совместно с Н. И. Рауткиной и В. И. Фадеевым).

Руководитель авторского коллектива — доктор юридических наук, профессор В. И. Фадеев.

Научный редактор — доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации В. И. Лысенко.

Фадеев В. И., Рауткина Н. И., Миронов Н. М.

Ф15 Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Норма, 2006. — 368 с.

ISBN 5-468-00018-0

В учебном пособии на основе анализа избирательного законодательства, судебной и муниципальной практики, а также с учетом особенностей осуществляемой реформы местного самоуправления рассматриваются вопросы организации и проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.

Для студентов высших учебных заведений, аспирантов, преподавателей, организаторов и других участников муниципальных выборов.

© Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 2006

ISBN 5-468-00018-0 © ООО «Издательство НОРМА», 2006

Глава 4. Организация избирательного процесса в муниципальных образованиях …………………………………………..155

§ 1. Избирательный процесс в муниципальных образованиях:

понятие и основные стадии ………………………………………………155

5

Обращение к читателям

С октября 2003 г. в России проводится муниципальная реформа. Одновременно продолжается реформирование политических институтов страны и ее избирательной системы. Оба процесса протекают параллельно, оказывая друг на друга влияние, выдвигая новые требования к законодательству и правоприменению. В результате складывается новая для России сфера практической и теоретической деятельности, новая, мало освоенная область знаний — область исследования муниципальных электоральных институтов, являющихся базисом реформируемых органов местного самоуправления.

Предлагаемое вашему вниманию издание — первое учебное пособие, посвященное этой актуальной и недостаточно изученной проблематике. Книга подводит определенные итоги важному этапу муниципальной реформы — этапу формирования территориальной и организационной основы местного самоуправления, который в основном завершился в 2005 г. Целая череда муниципальных выборов, прошедших в 2004—2005 гг. во всех субъектах РФ, дает для изучения темы богатый практический материал. Его анализ позволяет увидеть «плюсы» и «минусы» новелл современного российского муниципального и избирательного законодательства.

Учебное пособие подготовлено специалистами-практиками, принимавшими в последние годы непосредственное участие в законопроектной и правоприменительной деятельности на федеральном уровне.

Книга содержит главы, посвященные как отдельным стадиям избирательного процесса, так и комплексным проблемам правового регулирования института муниципальных выборов, например, проблемам проведения выборов с учетом особенностей, установленных для отдельных видов муниципальных образований. Специальная глава посвящена организационно-территориальным основам институтов местной демократии. Отдельно освещены вопросы, касающиеся ста-

7

туса различных категорий участников избирательного процесса, статуса избирательных комиссий.

Предлагаемое издание, безусловно, дает ответы не на все злободневные вопросы, связанные с организацией муниципальных выборов. Накопление опыта законодательного регулирования и правоприменения в этой сфере продолжается. Однако нет сомнений, что подходы, отраженные в пособии, окажутся небезынтересными как для преподавателей и студентов юридических вузов, юридических факультетов вузов, так и для членов и работников аппаратов избирательных комиссий различных уровней, государственных и муниципальных служащих, обеспечивающих процесс подготовки выборов. Книга может оказаться полезной и для законодателей — депутатов законодательных (представительных) органов, а также для их помощников, специалистов аппаратов.

Учебное пособие «Муниципальные выборы в Российской Федерации» — это своего рода «пробный камень», первая попытка комплексного анализа института муниципальных выборов в контексте актуальной правоприменительной практики. Будем надеяться, что оно позволит наметить общие подходы к творческому освоению этой непростой проблематики, станет в известной степени ориентиром для широкого круга читателей, интересующихся проблемами развития электоральных институтов в период реформы местного самоуправления.

Л. Ф. Демьянченко,

член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

8

Предисловие

Правовые нормы, регулирующие организацию и проведение муниципальных выборов, в совокупности образуют институт муниципального избирательного права, являющийся важной составной частью избирательного права Российской Федерации. Выделение в системе избирательного права данной системы правовых норм обусловлено особенностями статуса органов местного самоуправления, порядка их формирования и взаимодействия с органами государственной власти. Поэтому изучение учебного курса «Муниципальные выборы в Российской Федерации» предполагает и краткое рассмотрение вопросов территориальной организации местного самоуправления, структуры его выборных органов и должностных лиц как необходимого условия овладения основной проблематикой данного курса.

Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление в качестве «одной из главных основ любого демократического строя». Это обусловлено, в частности, тем, что в организации местного самоуправления наиболее ярко проявляется идея приближения власти к народу. «...Народ является источником власти в обществе, — писал А. Токвиль, — однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»1. Именно на местном — муниципальном — уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Местное самоуправление призвано обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Институты местного самоуправления, способствуя развитию самоорганизации населения, общественной самодеятельности, оказывают существенное влияние на процесс формирования гражданского общества. Во взаимодействии с другими факторами местное самоуправление способствует гармонизации взаимоотношений государства и общества, власти и человека. Местное самоуправление, укрепляя основы народо-

9

властия, обусловливая необходимость демократизации и децентрализации власти, содействует также реализации принципов федерализма, стабилизации политических отношений в государстве, укреплению его целостности и единства.

Муниципальные выборы, посредством которых формируются подотчетные и подконтрольные населению выборные органы местного самоуправления, являются необходимым элементом системы организации и функционирования местного самоуправления.

Правовые нормы, регулирующие порядок организации и проведения муниципальных выборов, содержатся во многих источниках, к которым относятся: Конституция Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, определяющие международные избирательные стандарты1; федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — рамочный Федеральный закон), от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (данный Закон утрачивает силу со дня вступления в силу в полном объеме нового Федерального закона с одноименным названием 2003 г. (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г.)), от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в силу в полном объеме с 1 января 2009 г.; со дня официального опубликования указанного Закона — с 8 октября 2003 г. — вступила в силу гл. 12 «Переходные положения» Закона (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.)); другие федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных государственных органов.

Важное место в системе источников муниципального избирательного права занимают конституции (уставы), законы субъектов РФ, регулирующих в пределах, установленных Конституцией РФ, феде-

10

ральными законами вопросы организации и деятельности местного самоуправления, порядок проведения муниципальных выборов. К данным источникам относятся также уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты, регулирующие в пределах компетенции муниципальных образований вопросы структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования.

Вучебном пособии анализируются нормы права, содержащиеся в указанных источниках курса, рассматриваются особенности избирательного процесса, обусловленные спецификой местного самоуправления как особого уровня и формы осуществления публичной власти в государстве, а также отличительными признаками, характеризующими муниципальные образования различного вида. Данный комплекс вопросов рассматривается в контексте осуществляемой в настоящее время реформы организационно-территориальной структуры местного самоуправления, с учетом тех проблем, которые возникают в связи с организацией и проведением выборов во вновь создаваемых муниципальных образованиях, и т. д.

Книга поможет муниципальным и государственным служащим, которые в силу своих должностных обязанностей занимаются вопросами, связанными с подготовкой и организацией муниципальных выборов, а также избирателям, кандидатам, наблюдателям, другим участникам избирательного процесса в муниципальных образованиях в их профессиональной, общественно-политической деятельности. Авторы будут рады получить замечания и предложения читателей о структуре

исодержании данного учебного пособия, которое, по сути, является дополнением к основному учебнику «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», вышедшему в свет в 2003 г. в издательстве «Норма» (ответственный редактор А. А. Вешняков, научные редакторы Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко).

Вработе над настоящим изданием авторы использовали материалы, размещенные в том числе в справочных правовых системах «Гарант» и «КонсультантПлюс».