Муниц. выборы

121

ства. Конституция РФ не содержит норм, прямо или косвенно затрагивающих институциональную основу подготовки и проведения выборов. Данная особенность российского конституционно-правового регулирования иногда трактуется в том смысле, что у федерального законодателя есть право значительной трансформации системы комиссий, например, путем преобразования их в органы исполнительной власти либо подотчетные органам государственной власти, органам местного самоуправления избирательные коллегии. Подобные предложения высказывались в ходе работы над проектом Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»1.

Надо отметить, что Конституция РФ достаточно лаконична в части правового регулирования российской избирательной системы. Вопросам избирательного права в ней прямо посвящены только ч. 3 ст. 3, ч. 2 и 3 ст. 32, ст. 81, ч. 2 ст. 130, некоторые другие положения2. Ряд других положений (ст. 1 и 2, ч. 1, 2 и 4 ст. 3 и др.) имеют опосредованное, отношение к избирательной системе, однако предмет их правового регулирования выходит за рамки данной области общественных отношений.

Учитывая изложенное, полагаем возможным принять во внимание точку зрения ряда правоведов о том, что известной «компенсацией» лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ1 (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и норму ч. 1 ст. 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры Российской Федерации.

Иначе говоря, положения Конституции РФ следует рассматривать сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы РФ. Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. Конституционный Суд РФ применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров РФ, являющиеся частью правовой

122

системы РФ в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Такой подход компенсирует отсутствие в российском Основном законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права2.

С учетом вышесказанного рассмотрим нормы международного права, затрагивающие вопросы организационного обеспечения выборов.

В первую очередь затронем нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. Согласно подп. «д» п. 2 ст. 10 Конвенции при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением.

Статья 11 Конвенции специально посвящена избирательным органам (избирательным комиссиям). В соответствии с нею подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых устанавливаются конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции. Порядок формирования, полномочия, организация деятельности избирательных органов устанавливаются законами. Из норм рассматриваемой Конвенции вытекает необходимость наличия центрального избирательного органа (п. 4 ст. 15). Можно также полагать, что Конвенция презюмирует принцип системы избирательных органов, поскольку в п. 4 и 5 ст. 11 упоминается о вышестоящих и нижестоящих избирательных органах.

Рассмотренное выше правовое регулирование позволяет сделать вывод, что в международном праве складывается международный институт избирательных органов (комиссий). В настоящее время он позиционируется как составная часть международного принципа справедливых выборов, на что указывает включение соответствующей нормы в п. 2 ст. 10 Конвенции.

Следует отметить, что международно-правовая институционализа-

123

ция специализированных независимых избирательных органов (комиссий) в рассматриваемой Конвенции является результатом достаточно длительной работы различных международных организаций по мониторингу и развитию системы международных избирательных стандартов. В контексте этой работы на универсальном и европейском уровнях были выработаны некоторые критерии деятельности организаторов выборов, при которой в полной мере реализуются закрепленные международным правом принципы демократических, свободных, подлинных, периодических выборов.

На необходимость наличия в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание, например, в п. 20 Замечания общего порядка № 25 (57), принятого Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах1. В Замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом вы боров и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям указанного Международного пакта.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов (Венецианская комиссия, 2002 г.)1. В п. 3.1 разд. II Руководящих принципов отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных комиссий (в пояснительном докладе к Руководящим принципам указывается на наличие нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий, что позволяет увидеть здесь принцип системы комиссий), действующих на началах независимости и беспристрастности.

Руководящие принципы предусматривают создание постоянно действующей Центральной избирательной комиссии России, обеспечивающей связь с участниками избирательного процесса, нижестоящими комиссиями. В ее состав должны входить хотя бы один представитель судебной власти (в пояснительном докладе к Руководящим принципам сказано: судья или юрист), представители политических партий, уже представленных в парламенте или набравших более опре-

124

деленного процента голосов. Орган, назначивший члена комиссии, не должен иметь права его свободного отзыва.

Таким образом, на международном уровне концептуально сложилось представление о необходимости с точки зрения реализации основополагающих принципов избирательного права возложения обязанностей по организации выборов на независимые беспристрастные коллегиальные избирательные органы (избирательные комиссии). Именно в этом контексте правовой статус избирательных органов урегулирован нормами Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, являющимися частью правовой системы России в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Следовательно, система избирательных комиссий в России имеет международно-правовой базис; ее правовая основа не ограничивается нормами федеральных законов и законов субъектов РФ. Данное обстоятельство может быть учтено при системном толковании принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, избирательных прав граждан, предусмотренных ст. 32 Основного закона. Система комиссий, организованная в соответствии с нормами международных избирательных стандартов, является составной частью указанных конституционно-правовых институтов и в этом смысле имеет свое основание в Конституции РФ.

Сказанное не следует рассматривать как отождествление норм международного права, являющихся частью правовой системы России, и норм Конституции РФ. Вместе с тем, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные нормы международного права имеют приоритет перед нормами федеральных законов, складывается особый правовой механизм процессуальных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, определяющий соответствующее законодательное регулирование.

Правовая форма избирательной комиссии, т. е. коллегиального избирательного органа, при условии соблюдения принципа независимости и беспристрастности, является наиболее адекватной, отвечающей международным обязательствам РФ.

Система избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов

125

Исходя из норм ст. 20 и других положений рамочного Федерального закона, подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляют:

—ИКМО. Ее полномочия могут быть возложены на избирательную комиссию другого муниципального образования — например, комиссии поселения на комиссию муниципального района либо на территориальную избирательную комиссию. Если на территории муниципального образования действуют две и более территориальные избирательные комиссии, полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них. Полагаем, что выбор комиссии, на которую возлага-

ются полномочия ИКМО, следует производить с учетом мнения представительного органа муниципального образования1;

—ТИК. В случае, когда организующей выборы комиссией является ИКМО, ТИК (или несколько таких комиссий, если подведомственные им территории входят в состав территории муниципального образования) может осуществлять полномочия окружной избирательной комиссии (окружных избирательных комиссий), либо исполнять функции по организации использования ресурсов ГАС «Выборы» на муниципальных выборах;

—окружные избирательные комиссии. Их полномочия могут быть возложены на другие комиссии — на организующую выборы комиссию, на территориальные или на участковые избирательные комиссии.

Впоследнее время прослеживается тенденция к отказу от формирования самостоятельного звена окружных комиссий на муниципальных выборах; полномочия этих комиссий возлагаются на другие комиссии;

—участковые избирательные комиссии.

Как показал опыт проведения муниципальных выборов в 2004— 2005 гг., полномочия ИКМО достаточно часто возлагались на соответствующие ТИК. Особенно часто такая практика имела место во вновь образованных муниципальных образованиях, созданных в период муниципальной реформы. С целью упорядочения механизма совмещения полномочий избирательными комиссиями в п. 2 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. было закреплено правило о том, что возложение полномочий избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования на ТИК осуществляется путем приня-

126

тия закона субъекта РФ.

Следует обратить внимание, что общей тенденцией выборов последних лет становится гибкое использование системы избирательных комиссий для проведения электоральных кампаний, достаточно часто практикуются различные схемы совмещения комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.

Рассмотрим некоторые общие положения правового статуса избирательных комиссий различных уровней.

Как отмечалось ранее, избирательные комиссии действуют открыто и гласно, на коллегиальной основе. Это обеспечивается, в частности, следующими правилами: заседание избирательной комиссии (кроме ЦИК России и избирательной комиссии субъекта РФ) является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса; проведение заседания комиссии является обязательным, если его созыва потребуют не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса; комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.

Решения избирательной комиссии об избрании, назначении на должность либо освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидатурам на указанные должности, финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, референдума, регистрации кандидатов, списков кандидатов и обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или результатах выборов, референдума, признании выборов, референдума несостоявшимися или недействительными, а также по ряду других важных вопросов принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания, принимаются тайным голосованием (за ис-

127

ключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Законодательство о выборах содержит положения, регулирующие правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Рамочный Федеральный закон (ст. 29) устанавливает полномочия членов комиссий, их основные права и обязанности. Например, такой член комиссии обязан присутствовать на всех ее заседаниях. Также законом урегулированы случаи несовместимости (перечень категорий лиц, которые не могут быть членами избирательных комиссий) и основания для прекращения полномочий членов комиссий.

Принципы открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий обеспечиваются в том числе путем организации независимого наблюдения на выборах (см. подробнее § 5 данной главы настоящего пособия). Кроме того, законодательство о выборах закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

Согласно ст. 29 рамочного Федерального закона кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата, списка кандидатов вправе назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата, списка кандидатов — по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены, в частности, депутаты, члены Совета Феде-

128

рации Федерального Собрания РФ, выборные должностные лица, судьи, прокуроры, работники аппаратов комиссий, доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.

Член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права:

а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;

б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах вы-

боров, референдума; г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу,

отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии;

д) составлять протоколы об административных правонарушениях. Как отмечалось выше, избирательные комиссии независимы от ор-

ганов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан. В то же время нормативные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Одна из основных задач избирательных комиссий — обеспечение реализации избирательных прав граждан. Также комиссии в рамках их полномочий принимают меры по охране правопорядка в ходе подготовки и проведения выборов. Поэтому на избирательные комиссии возложена обязанность в пределах их компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании обращения о нарушениях федеральных законов, соответствующих законов субъектов РФ, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим вдень голосования или вдень, следующий за днем голо-

129

сования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в указанных обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии вправе, в том числе в связи с вышеуказанными обращениями, направлять представления о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений федеральных законов, иных законов, в органы прокуратуры, судебные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны принять установленные законом меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или следующий за ним день — немедленно. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, кандидатах, избирательных объединениях, выдвинувших списки кандидатов.

Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации всех форм собственности, должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются избирательным комиссиям бесплатно.

Необходимо обратить внимание на положение п. 16 ст. 20 рамочного Федерального закона, в соответствии с которым государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в том числе предоставлять необходимые помещения, транспорт-

130

ные средства, средства связи и др. На наш взгляд, эта норма является обязывающей, она требует от соответствующих органов и учреждений необходимых действий (принятия решений), в том числе в инициативном порядке, по материально-техническому, организационному обеспечению деятельности комиссий. Компетентные государственные и муниципальные органы и учреждения, в особенности в период выборов, должны находиться в постоянном взаимодействии с комиссиями. В то же время оказание комиссиям содействия не должно сопровождаться вмешательством в их деятельность (с учетом запрета, установленного п. 7 ст. 3 рамочного Федерального закона) или приводить к иному нарушению принципа независимости и беспристрастности избирательных комиссий.

Рамочный Федеральный закон (ст. 31) предусматривает возможность расформирования избирательной комиссии. В современной юридической литературе расформирование комиссий рассматривается как мера конституционно-правовой ответственности, которая применяется к данному коллективному субъекту выборов. В связи с этим порядок и условия реализации указанной меры ответственности разбираются в § 2 гл. 5 настоящего пособия.

Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования1

В соответствии со ст. 24 рамочного Федерального закона, ст. 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. ИКМО является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

На ИКМО возлагается организация подготовки и проведения муниципальных выборов (ст. 24 рамочного Федерального закона). Статья 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. расширяет компетенцию ИКМО, относя к ней также подготовку и проведение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.

Рассмотрим правовой статус ИКМО как муниципального органа, находящегося вне структуры органов местного самоуправления муни-