Муниц. выборы

151

комиссии заверенные копии указанных протоколов;

—носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию. Если это предусмотрено законом субъекта РФ, форма нагрудного знака устанавливается избирательной комиссией, организующей выборы;

—обжаловать в установленном порядке действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ или в суд.

Указанные права наблюдателей конкретизированы в гл. 9 рамочного Федерального закона, нормы которой регулируют порядок проведения голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов и определения результатов выборов.

Так, помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения наблюдателей (п. 11 ст. 61 рассматриваемого Закона).

При проведении досрочного голосования бюллетень, заполненный проголосовавшим досрочно избирателем, вкладывается избирателем в конверт, который заклеивается. Наблюдатель вправе поставить свою подпись на месте склейки на конверте. Соответствующие подписи, включая подпись наблюдателя, заверяются печатью комиссии, а также подписью избирателя, проголосовавшего досрочно. Этим обеспечивается гарантия достоверности волеизъявления избирателя (п. 4 ст. 65 рассматриваемого Закона).

Наблюдатель должен быть извещен об итогах голосования, которые установлены комиссией в результате подсчета голосов избирателей после окончания времени голосования (п. 2 ст. 68 рассматриваемого Закона).

При установлении итогов голосования наблюдателю предоставлено право требовать от участковой комиссии проведения отдельного подсчета голосов досрочно проголосовавших избирателей, если их число составляет более 1% от числа избирателей, внесенных в список изби-

152

рателей на избирательном участке (но не менее 10 избирателей). По результатам указанного подсчета участковой комиссией составляется акт, который прилагается к протоколу об итогах голосования. Соответствующие бюллетени упаковываются отдельно и опечатываются (п. 16 ст. 68 рассматриваемого Закона).

Наблюдатель получает от участковой, вышестоящей избирательной комиссии заверенную копию протокола об итогах голосования, в том числе повторного протокола (немедленно после его подписания в установленном порядке). При получении копии наблюдатель расписывается в соответствующем реестре (п. 29 ст. 68, п. 3 и 9 ст. 69 рассматриваемого Закона).

Наблюдателю предоставляются для ознакомления вторые экземпляры протоколов об итогах голосования и вторые экземпляры сводной таблицы (в случае ее составления) (п. 31 ст. 68, п. 7 ст. 69 рассматриваемого Закона).

Наблюдатель, присутствовавший при составлении протокола об итогах голосования, в обязательном порядке информируется избирательной комиссией о принятом ею решении о рассмотрении на своем заседании вопроса о внесении уточнений в подписанный протокол (сводную таблицу) в случае выявления неточностей и, соответственно, о составлении повторного протокола (повторной сводной таблицы) (п. 8 ст. 69 рассматриваемого Закона).

Наблюдатели также должны быть проинформированы о повторном подсчете голосов избирателей вышестоящей избирательной комиссией в случае выявления ею ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии (п. 9 ст. 69 рассматриваемого Закона).

По требованию наблюдателя ему предоставляются для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, на которую распространяется деятельность комиссии, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в ее протоколе об итогах голосования и протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий (п. 1 ст. 72 рассматриваемого Закона). При использовании ГАС «Выборы» или

153

отдельных ее технических средств наблюдатели имеют право знакомиться с любой информацией, содержащейся в указанной информационной системе (п. 3 ст. 74 рассматриваемого Закона). Дополнительное регулирование этого права предусмотрено Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». Как следует из ст. 18 этого Федерального закона, порядок доступа пользователей к информационным ресурсам ГАС «Выборы» при проведении муниципальных выборов устанавливается нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов РФ. Согласно ст. 23 данного Федерального закона доступ наблюдателей в помещение информационного центра избирательной комиссии осуществляется по решению председателя или секретаря избирательной комиссии, согласованному с руководителем группы контроля за ГАС «Выборы».

Федеральное законодательство устанавливает следующие ограничения деятельности наблюдателя. Так, он не вправе:

—выдавать избирателям бюллетени; расписываться за избирателя,

втом числе по его просьбе, в получении бюллетеня;

—заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, бюллетень;

—предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;

—принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;

—совершать действия, препятствующие работе комиссии;

—проводить агитацию среди избирателей;

—участвовать в принятии решений соответствующей комиссией. Данные ограничения связаны, в частности, с тем, что на практике

деятельность наблюдателя (в особенности в участковых комиссиях) нередко совпадает с деятельностью членов комиссии с правом совещательного голоса. Так, они нередко подменяют друг друга в ходе проводимого голосования, выступают с совместными заявлениями. Члены комиссий с правом совещательного голоса фактически осуществляют наблюдение, не принимают участия в работе комиссий (в том числе потому, что специфика деятельности участковой комиссии не всегда позволяет ей проводить формальное заседание). В результате члены участковой комиссии с правом решающего голоса не всегда видят разницу между указанными выше лицами, соглашаются с тем,

154

что наблюдатель выполняет полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса, и наоборот. Во избежание нарушений избирательного законодательства председателям, другим руководителям комиссий следует иметь представление о разграничении полномочий членов комиссий с правом совещательного голоса и наблюдателей, обеспечивать, чтобы эти лица выполняли каждый строго свои обязанности.

Коротко затронем вопрос о возможности осуществления наблюдения при проведении муниципальных выборов иностранными (международными) наблюдателями.

Как следует из п. 13 ст. 30 рамочного Федерального закона, деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральным законом; эти наблюдатели аккредитуются ЦИК России при наличии приглашения органов государственной власти или организующей выборы комиссии. Согласно п. 3 ст. 15 Конвенции СНГ приглашения могут быть также поданы уставными органами СНГ.

В настоящее время отсутствует федеральный закон, регулирующий деятельность иностранных (международных) наблюдателей применительно к муниципальным выборам. В то же время их присутствие на этих выборах не исключается, что согласуется с нормами Конвенции СНГ, допускающей широкое участие наблюдателей в проводимых кампаниях всех уровней. По смыслу рассмотренных выше положений законодательства приглашения могут быть, во всяком случае, поданы в ЦИК России организующими выборы комиссиями и уставными органами СНГ. Возможно также участие иных международных организаций на основании международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем не является, на наш взгляд, правомерным закрепление в законодательстве субъектов РФ перечня субъектов (кроме указанных выше), которые вправе направлять приглашения иностранным (международным) наблюдателям. Указание в федеральном законодательстве относительно органов государственной власти может быть конкретизировано этим же законодательством.

Участие иностранных (международных) миссий в наблюдении за муниципальными выборами известно в мировой практике. Так, к примеру, наблюдатели из различных стран осуществляли наблюдение на муниципальных выборах в Испании в 2003 г.

Глава 4 Организация избирательного процесса

вмуниципальных образованиях

§1. Избирательный процесс

вмуниципальных образованиях: понятие и основные стадии

Назначение, организация и проведение муниципальных выборов осуществляется в определенных временных рамках, предполагает определенную последовательность избирательных действий, прово-

димых в период избирательной кампании.

Избирательная кампания, согласно рамочному Федеральному закону, начинается со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то органа о назначении (проведении) выборов и протекает до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов

(ст. 2).

Наряду с традиционными понятиями «избирательная кампания», «организация и проведение выборов» в литературе широко использу-

ется также понятие «избирательный процесс».

Данное понятие охватывает совокупность избирательных действий и процедур, осуществляемых в рамках избирательной кампании, но не исчерпывается этим.

Необходимо учитывать, что демократический избирательный процесс, представляя часть политического режима в стране, охватывает ряд элементов избирательных стадий и действий за рамками избирательной кампании, поскольку до начала конкретной избирательной кампании в соответствии с законом требуется совершить ряд важных действий и процедур (так, регистрация политических партий является

156

условием их участия в избирательном процессе).

Кроме того, избирательный процесс является не только юридической технологией организации голосования. Будучи связанным с общими условиями развития системы демократии, образующей соци- ально-политическую и юридическую инфраструктуру реализации избирательных и иных политических прав и свобод граждан, он представляет собой институт демократии, обеспечивающий, наряду с другими ее институтами, политическую стабильность, демократичность и легитимность публичной власти в государстве1.

Избирательный процесс в муниципальных образованиях — это первичный уровень избирательного процесса в Российской Феде-

рации, который организуется на основе единых принципов, закрепляемых федеральным избирательным законодательством и являющихся общими для всех уровней выборов органов публичной власти: обязательность и периодичность выборов, их свободный, открытый характер, гласность и подлинность выборов, их альтернативность.

Избирательный процесс в муниципальных образованиях включает те же стадии, что и при организации и проведении выборов органов государственной власти. Вместе с тем надо иметь в виду, что имеется ряд особенностей в практике проведения муниципальных выборов, реализации избирательных прав граждан на местном уровне власти, которые находят отражение в правовом регулировании избирательного процесса в муниципальных образованиях.

Стадии избирательного процесса в муниципальных образова-

ниях — это основные этапы организации и проведения муниципальных выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса при избрании депутатов (членов) представительных и иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Основными стадиями муниципального избирательного процесса являются:

1)назначение муниципальных выборов;

2)образование избирательных округов (в том числе единого избирательного округа), избирательных участков, составление списков из-

157

бирателей; 3) выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрация;

4) информационное обеспечение муниципальных выборов и проведение предвыборной агитации;

5)голосование и определение итогов голосования, установление результатов муниципальных выборов, их официальное опубликование (публикация).

В случаях, предусмотренных избирательным законодательством, в

качестве факультативных стадий выступают:

а) проведение повторного голосования;

6)проведение повторных выборов;

в) выборы депутатов вместо выбывших.

При этом также следует учитывать некоторые элементы организации избирательного процесса в муниципальных образованиях, которые имеют вспомогательный (технологический) характер, но являются важной составной частью деятельности, осуществляемой в рамках избирательного процесса.

Речь идет о финансировании муниципальных выборов, разрешении избирательных споров и привлечении к ответственности органов и лиц, виновных в нарушении избирательного законодательства, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.

Избирательное законодательство требует соблюдения установленных сроков выполнения избирательных действий и процедур в рамках конкретной избирательной кампании, что также является необходимым элементом организации избирательного процесса.

Избирательными комиссиями, организующими проведение муниципальных выборов, утверждаются календарные планы мероприятий по подготовке и проведению этих выборов, которые регламентируют сроки осуществления избирательных действий и процедур в рамках конкретной стадии муниципального избирательного процесса1.

§ 2. Назначение муниципальных выборов

Известно, что выборы являются истоком и основой любой демократической системы, в том числе и системы муниципальной демократии. Ведь демократия — это власть на время, и выборы являются

158

тем средством, которое не дает «засыпать» демократии в обществе, способствуя постоянному обновлению властных демократических структур.

При этом следует учитывать, что выборам (муниципальным выборам в особенности) имманентна функция контроля за выборными органами, заложенная в периодических выборах. Отсюда следует, что обязательность проведения выборов в установленные законом сроки, их периодичность — необходимое условие легитимации власти в государстве, включая и власть местного самоуправления.

Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления должны являться обязательными, периодическими и проводиться в сроки, установленные законодательством о выборах, уставами муниципальных образований. При этом должно соблюдаться требование рамочного Федерального закона о том, чтобы указанные сроки обеспечивали соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. в отличие от нового Федерального закона с одноименным названием 2003 г. не устанавливал, кто назначает муниципальные выборы.

Учитывая, что рамочный Федеральный закон также не дает прямого ответа на вопрос, кто конкретно назначает муниципальные выборы, практика регулирования этого вопроса до недавнего времени была разнообразной.

Порядок проведения муниципальных выборов в соответствии с рамочным Федеральным законом регулируется законами субъектов РФ, в которых по-разному решался вопрос о том, какой орган назначает муниципальные выборы.

В законах некоторых субъектов РФ устанавливалось, что выборы депутатов назначаются представительным органом местного самоуправления либо должностным лицом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Поэтому в одних случаях согласно уставу муниципального образования выборы представительного органа муниципального образования и выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) назначал представительный орган. В других случаях вы-

159

боры представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования назначались главой муниципального образования, а выборы главы муниципального образования — представительным органом муниципального образования.

Другие субъекты РФ в законах о муниципальных выборах сами определяли, какой конкретно орган местного самоуправления назначает выборы (закрепляя это право, как правило, за представительным органом муниципального образования).

Вместе с тем в законодательстве ряда субъектов РФ предусматривалось назначение очередных муниципальных выборов решением законодательного (представительного) субъекта РФ (в Ростовской области). Однако законодательный (представительный) орган государственной власти вправе назначать муниципальные выборы лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством, например, во вновь созданном муниципальном образовании.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. закрепил в качестве общего принци-

па, что муниципальные выборы назначает представительный орган муниципального образования (ст. 23).

Вместе с тем надо иметь в виду, что в установленных законодательством случаях муниципальные выборы назначаются ИКМО (либо соответствующей ТИК, осуществляющей полномочия ИКМО).

ИКМО назначает выборы в случае, если:

представительный орган муниципального образования не назначит в установленные сроки муниципальные выборы;

отсутствует представительный орган муниципального образования; полномочия депутатов этого органа досрочно прекращены, что по-

влекло за собой неправомочность данного представительного органа. Кроме того, ИКМО назначает в предусмотренных избирательным

законодательством случаях повторные и дополнительные выборы. Рамочный Федеральный закон, обеспечивая реализацию принципа

обязательности и периодичности проведения муниципальных выбо-

ров, предусматривает также возможность участия соответствующе-

го суда общей юрисдикции в назначении муниципальных выбо-

ров. Это происходит в том случае, если муниципальные выборы не были назначены в установленные сроки ни представительным орга-

160

ном (в том числе и в случае его отсутствия, неправомочности состава), ни ИКМО (либо если ИКМО отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном рамочным Федеральным законом).

Порядок назначения муниципальных выборов определяется решением суда общей юрисдикции в соответствии с рамочным Федеральным законом и Законом об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого представительный орган, а в случае его отсутствия ИКМО должна назначить выборы.

При этом суд также вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать в 10-дневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, предусмотренных рамочным Федеральным законом. При отсутствии уполномоченного назначить выборы органа суд вправе также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.

Особый порядок назначения муниципальных выборов в условиях реформирования местного самоуправления предусматривает Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Согласно данному Закону субъекты РФ принимают законы о выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, в которых устанавливают численность депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, определяют даты выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований и выборов глав вновь образованных муниципальных образований, а также регу-