Муниц. выборы

101

§ 3. Избирательные объединения: понятие и правовой статус

Как отмечается в литературе, понятие «избирательное объединение» существует только в российском избирательном законодательстве1. Это в своем роде уникальное правовое явление обеспечивает реализацию принципа альтернативных выборов, вовлечение в избирательный процесс политических общественных объединений. Участие избирательных объединений в выборах нераздельно связано с использованием пропорциональной и смешанной мажоритарнопропорциональной избирательных систем, однако этим оно не ограничивается. Действующее избирательное законодательство предусматривает широкий объем правомочий избирательных объединений

визбирательном процессе, что презюмирует их ведущую роль в политической сфере российского демократического государства.

Всоответствии с п. 25 ст. 2 рамочного Федерального закона под избирательным объединением понимается, прежде всего, политическая партия, имеющая в соответствии с Законом о политических партиях право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие

всоответствии с указанным Федеральным законом право участвовать

ввыборах соответствующего уровня.

При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

102

Проанализируем вышеизложенное законоположение с точки зрения правового статуса избирательных объединений при проведении муниципальных выборов.

В юридической литературе правовой статус избирательного объединения рассматривается с материально-правовых и процессуальноправовых позиций. В первом случае речь идет о статусе «потенциального» избирательного объединения, когда политическая партия, ее структурное подразделение или иное общественное объединение обладают необходимым набором качеств для того, чтобы в ходе избирательной кампании осуществлять правомочия избирательного объединения. Во втором случае избирательное объединение выполняет предусмотренные законом формальности (выдвигает кандидата или список кандидатов, которые проходят соответствующую регистрацию и осуществляют последующие избирательные действия) и признается участвующим в выборах1.

Согласно ст. 3 Закона о политических партиях политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в одном субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. Следует отметить, что данное положение федерального законодательства признано не противоречащим Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П. Конституционный Суд РФ отметил, что осуществленное в Законе о политических партиях регулирование не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего обеспечения единства страны, в современных кон-

103

кретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации.

Другое требование, которое предъявляет к политическим партиям Закон, — в том, что в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 участников. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии.

Закон о политических партиях затрагивает структуру и внутреннюю организацию политических партий. Так, в Законе установлен правовой статус различных видов их структурных подразделений. Под региональным отделением политической партии понимается структурное подразделение партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ. В субъекте РФ, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение политической партии.

Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом.

Региональные и иные структурные подразделения политических партий наделены правом участия в выборах, однако это право обусловлено наличием соответствующего положения в уставе политической партии (п. 2 ст. 36 Закона о политических партиях).

В правоприменительной практике последних лет неоднократно возникали разночтения по вопросу о том, вправе ли принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов и списки кандидатов, местные отделения политических партий.

Как указывалось выше, п. 25 ст. 2 рамочного Федерального закона предоставляет права избирательного объединения не только региональным отделениям, но и иным структурным подразделениям политических партий. Однако здесь же указывается, что имеются в виду те структурные подразделения, которые в соответствии с федеральным законом имеют право участвовать в выборах. Редакция Закона о политических партиях, действовавшая до августа 2005 г., допускала уча-

104

стие в выборах только региональных отделений политических партий. Получалось, что местные отделения не могли выступать при проведении выборов в качестве избирательных объединений. Это препятствовало вовлечению партийных структур в избирательный процесс на муниципальном уровне.

Надо отметить, что разработчики рамочного Федерального закона1, несмотря на норму Закона о политических партиях (с учетом приоритета избирательного закона как специального закона над общим законом о партиях), трактовали п. 25 ст. 2 рамочного Федерального закона как предоставляющий права избирательных объединений также и местным отделениям политических партий, если это будет предусмотрено в уставе партии. Однако судебная практика, как правило, этот подход не разделяла. Приоритет отдавался законодательству о политических партиях.

Вредакции ст. 36 Закона о политических партиях от 21 июля 2005 г. указывается, что в выборах вправе принимать участие в соответствии с уставом политической партии ее региональные отделения или иные структурные подразделения. Это дает «зеленый свет» развитию местных отделений политических партий и их активному вовлечению

вполитический процесс на муниципальном уровне.

Всвязи с этим необходимо поставить вопрос о развитии местных партийных отделений и активизации их работы среди избирателей — проведение собраний, создание политических клубов, формирование постоянного электората, участвующего в повседневной партийной жизни. Напомним, что формирование партийного актива на местах и осуществление широкого политического участия граждан — основные направления деятельности местных отделений политических партий в странах Запада.

Одно из дополнительных условий приобретения политической партией материально-правового статуса избирательного объединения

— выполнение требования п. 2 ст. 36 Закона о политических партиях. Согласно данному пункту правом принимать участие в выборах обладает политическая партия (в том числе путем выдвижения кандидатов ее структурными подразделениями), которая до официального опубликования решения о назначении выборов представила в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную реги-

105

страцию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ.

Иные общественные объединения, участвующие в муници-

пальных выборах. Иные общественные объединения (помимо политических партий) имеют материально-правовой статус избирательного объединения при условии соблюдения следующих условий:

1)указанный статус могут приобрести общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации и общественного движения (понятие этих форм раскрыто в ст. 8 и 9 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях);

2)в уставе общественной организации, общественного движения должно быть предусмотрено участие в выборах;

3)общественная организация, общественное движение должны приобрести статус юридического лица в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне.

Закон об общественных объединениях следующим образом определяет статус общественных объединений, созданных в форме общественной организации или общественного движения.

Так, согласно ст. 8 указанного Закона общественная организация

—это основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица — общественные объединения, если иное не установлено рассматриваемым Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений. Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

В ст. 9 указанного Закона установлен статус общественного движения. Это — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, поли-

106

тические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые его участниками. Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

В указанном Законе следующим образом урегулированы критерии определения территориальной сферы деятельности общественных объединений:

—общероссийское общественное объединение осуществляет деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения

—организации, отделения или филиалы и представительства;

—межрегиональное общественное объединение осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства;

—региональное общественное объединение осуществляет уставную деятельность в пределах территории одного субъекта РФ;

—местное общественное объединение осуществляет уставную деятельность в пределах территории органа местного самоуправления (т. е. одного муниципального образования).

Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности. В связи с этим выдвигается требование общедоступности информации об учредительных и программных документах общественного объединения. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.

Рассматриваемым Законом установлен следующий порядок государственной регистрации общественных объединений. Соответствующее решение принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений (в настоящее время — Федеральная регистрационная служба, подведомственная Министерству юстиции Рос-

107

сийской Федерации1), или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных законом сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время — Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России)1) на основании принимаемого Федеральной регистрационной службой или ее территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации.

Порядок взаимодействия органов Минюста России2 и ФНС России, в том числе по вопросам, связанным с деятельностью общественных объединений, в настоящее время определен постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 442 «О порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц».

Законом об общественных объединениях установлены следующие особенности государственной регистрации общественных объединений соответственно территориальной сфере их деятельности. Так, решение о государственной регистрации:

—общероссийского или международного общественных объединений принимается федеральным органом государственной регистрации (т. е. Федеральной регистрационной службой);

—межрегионального общественного объединения принима ется территориальным органом федерального органа государственной регистрации (Федеральной регистрационной службы) по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения;

—регионального или местного общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации (Федеральной регистрационной службы) в соответствующем субъекте РФ.

При наличии вышеперечисленных условий общественная организация, общественное движение приобретают материально-правовой

108

статус избирательного объединения.

В связи с проведением кампаний по выборам в органы местного самоуправления в ходе муниципальной реформы возникли разночтения по вопросу о том, могут ли обладать статусом избирательных объединений профессиональные союзы, первичные профсоюзные организации. Данная проблема вызвала дискуссии, в том числе на уровне федеральных государственных органов. С учетом выработанных в ее ходе правовых позиций можно следующим образом ответить на поставленный вопрос.

Деятельность профсоюзов и их первичных организаций регулируется, в первую очередь, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (далее — Закон о профсоюзах). Согласно положениям п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 7 этого Закона, профсоюз есть основанное на членстве добровольное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социальнотрудовых прав и интересов. Очевидно, прослеживается прямая связь с нормой ст. 8 Закона об общественных объединениях, которая определяет подобным образом общественную организацию (основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан). Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что профсоюз обладает чертами общественной организации и, следовательно, может участвовать в муниципальных выборах в качестве избирательного объединения, если, разумеется, соответствующее положение содержится в его уставе и если он надлежащим образом зарегистрирован (как того требует п. 25 ст. 2 рамочного Федерального закона).

Первичная профсоюзная организация — добровольное объединение членов профсоюза, работающих, как правило, на одном предприятии, в одном учреждении, одной организации, действующее на основании положения, принятого им в соответствии с уставом, или на основании общего положения о первичной профсоюзной организации соответствующего профсоюза (ст. 3 Закона о профсоюзах). Следовательно, первичные профсоюзные организации не отвечают требовани-

109

ям п. 25 ст. 2 рамочного Федерального закона и не могут выступать в качестве избирательных объединений.

Вышеизложенные выводы не следует рассматривать как кардинальное новшество в российской электоральной практике. Напомним, что профсоюзы ранее принимали участие в выбоpax различных уровней, к примеру, во время первых думских выборов 1993 г. Имело место выдвижение кандидатов профсоюзами при проведении муниципальных выборов в отдельных регионах в 2005 г. (например, в Тульской области).

Говоря об общественных объединениях в контексте предоставленного им права участвовать в выборах, хотелось бы обратить внимание еще на один аспект. Как отметил Президент РФ В. В. Путин в своем ежегодном послании палатам Федерального Собрания РФ в 2004 г., в настоящее время далеко не все общественные объединения ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для одних организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от зарубежных фондов, для других — обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов. При этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными1.

Учитывая вышеуказанную проблему и принимая во внимание объем правомочий, предоставленных общественным объединениям в рамках политического процесса, целесообразным представляется закрепление в действующем законодательстве требования о минимальной численности членов общественных объединений — общественных организаций и общественных движений.

В соответствии с п. 9 ст. 35 рамочного Федерального закона федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений и политических партий (как отмечалось ранее, это Федеральная регистрационная служба, подведомственная Минюсту России), его территориальные органы составляют список политических партий, иных общественных объединений, имеющих право в соответствии с Законом о политических партиях и рамочным Федеральным законом принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений. Список должен быть составлен по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и не

110

позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов опубликован в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях и размещен в сети Интернет. В этот же срок указанный список направляется в избирательную комиссию, организующую выборы.

Рассмотрим основные права и обязанности избирательных объединений по российскому избирательному законодательству.

Право предлагать кандидатуры в состав избирательных комиссий, назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса

Согласно п. 1 и 2 ст. 22 рамочного Федерального закона избирательные объединения, допущенные к распределению мандатов в соответствующих представительных органах, в установленном порядке предлагают кандидатуры в состав избирательных комиссий различных уровней, в том числе ИКМО. В частности, правом предлагать кандидатуры в состав ИКМО обладают все избирательные объединения (т. е. как политические партии и их структурные подразделения, так и иные общественные объединения, отвечающие вышеизложенным требованиям законодательства), допущенные к распределению мандатов в представительном органе муниципального образования (подп. «в» п. 8 ст. 24 рамочного Федерального закона).

Также избирательные объединения при проведении муниципальных выборов правомочны назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Это право составляет одну из гарантий принципа открытости и гласности деятельности избирательных комиссий.

Согласно п. 20 ст. 29 рамочного Федерального закона избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации списка кандидатов вправе назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации списка кандидатов — по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе назначить одного