Муниц. выборы
.pdfГлава 1 Организационно-территориальные основы местного самоуправления
§ 1. Местное самоуправление — форма народовластия
Особенности правового регулирования муниципальных выборов обусловлены спецификой местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве. Местное самоуправление выступает объективной основой процесса формирования и развития муниципального избирательного права, являющегося неотъемлемой частью избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.
Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ
местное самоуправление представляет собой форму осуществления пародом своей власти, обеспечивающую в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем и единственным источником власти в государстве является многонациональный народ России, который осуществляет публичную власть (власть народа), вопервых, непосредственно (референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа); во-вторых, через органы государственной власти (власть народа приобретает форму государственной власти); в-третьих, через органы местного самоуправления (власть народа приобретает форму власти местного самоуправления, муниципальной власти). При этом институты прямо-
12
го волеизъявления народа (референдум, выборы и др.) используются при осуществлении как государственной власти (решение вопросов государственного значения), так и местного самоуправления (решение вопросов местного значения). Таким образом, государственная
власть и местное самоуправление — формы единой публичной власти в государстве (власти народа). Это предопределяет общ-
ность основных принципов и гарантий, устанавливаемых федеральным законодательством, на основе которых организуются и проводятся выборы всех органов публичной власти: государственных и местного самоуправления. Вместе с тем муниципальные выборы имеют ряд особенностей, обусловленных природой местного самоуправления, конституционно-правовым статусом органов местного самоуправления, что позволяет выделить муниципальное избирательное право в качестве относительно самостоятельного института избирательного права и процесса в Российской Федерации.
Особенность местного самоуправления как формы народовластия, особого уровня публичной власти в государстве состоит в том, что Конституция РФ в целях обеспечения самостоятельности местного самоуправления не включила его в систему государственной власти: органы местного самоуправления не являются структурным подразделением государственного аппарата, они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Однако это не означает, что местное самоуправление отделено от государства, имеет иной источник, нежели власть государственная: местное самоуправление и государственная власть — это подсистемы одной общей системы публичной власти в государстве, имеющей единый источник — многонациональный народ России.
Муниципальные выборы, так же как и выборы органов государственной власти, обеспечивают легитимацию власти в обществе: суверенная воля народа, выраженная на выборах, определяет, в конечном счете, легитимность властных полномочий всех органов публичной власти в государстве. Легитимация власти либо исходит непосредственно от народа, который избирает органы публичной власти, либо восходит к нему, когда органы, избранные на выборах, формируют иные публично-властные структуры, необходимые для осуществления государственной власти и местного самоуправления.
13
В силу этого Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования.
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляет его организационную и финансовую самостоятельность, выделяет особую сферу местных вопросов (вопросов местного значения), которая подведомственна местному самоуправлению.
Местное самоуправление как форма народовластия обеспечивает право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Это право осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, под собственную его ответственность, с учетом исторических и иных местных традиций. Население муниципальных образований берет на себя бремя решения вопросов местного значения, что обусловливает необходимость функционирования и использования в системе местного самоуправления института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, различных форм контроля их деятельности, включая институт отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением — необходимый элемент конституционной организации власти народа.
Таким образом, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы власти народа, самостоятельного уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению и имеющего свои органы власти, предметы ведения и полномочия, собственную финансово-экономическую базу.
Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется его широкомасштабной реформой, попыткой найти наиболее оптимальную модель организации местной (муниципальной)
14
власти, отвечающей задачам укрепления государства, его единства, эффективного осуществления власти на местном уровне. Эта реформа затрагивает организационно-территориальную структуру местного самоуправления, сложившуюся на основе конституционных норм, а также положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г.
Реформа осуществляется как часть более широкого плана реорганизации публичной власти в государстве, разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между разными уровнями публичной власти, ее органами.
Оценивая состояние и особенности развития местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь встали на путь развития местного самоуправления, сделаны первые шаги. Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государстве.
Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, определением орга- низационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государственных полномочий и др.
Необходимость пересмотра указанного Закона стала очевидна: на это обратил внимание и Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ в 2002 г.
Реформа местного самоуправления осуществляется на основе Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Новый Закон вносит существенные коррективы в организационно-территориальную структуру местного самоуправления. Это касается:
— принципов территориальной организации местного самоуправления (предусматривается унификация территориальной организации
15
местного самоуправления, вводятся дополнительные требования к созданию муниципальных образований и т. д.);
—структуры и компетенции органов местного самоуправления (по-новому решается вопрос об определении структуры органов местного самоуправления, о статусе главы муниципального образования, о численном составе представительных органов местного самоуправления, их исключительных полномочиях и т. д.);
—правовых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (закрепляются новые формы такого участия: публичные слушания и др.);
—порядка и принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (рассматриваемый Закон достаточно подробно регулирует данные вопросы, определяя конкретные механизмы реализации конституционных положений о возможности делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
—пределов и форм правотворческой деятельности муниципальных образований (указанный Закон содержит специальную главу, посвященную муниципальным правовым актам).
Рассматриваемый Закон по-новому решает вопросы: экономической основы местного самоуправления; ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, на ряде других территорий.
Следует также учитывать, что рассматриваемый Закон расширяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления, а также полномочия муниципальных образований, жестко ограничивая пределы правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ, чтобы не допускать произвольного вторжения региональных органов власти в компетенцию муниципальных образований. В связи с этим значительная часть вопросов, которые ранее решались субъектами РФ, отнесена к компетенции федеральных органов власти, а в ряде случаев — к компетенции муниципальных образований.
16
В ходе реформы местного самоуправления необходимо также решить вопросы, связанные с развитием гражданского общества, системы различных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляемых, коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.
Вместе с тем реализация переходных положений нового Федерального закона (он вступает в силу в полном объеме с 1 января 2009 г.) выявила некоторые его недостатки (в Закон уже внесен ряд дополнений и изменений), а также привела к появлению в ряде субъектов РФ трудностей, обусловленных во многом тем обстоятельством, что далеко не все субъекты РФ сумели осуществить в установленные Законом сроки больший комплекс подготовительных мероприятий, необходимых для успешного выполнения задач реформы местного самоуправления: обеспечить реализацию права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами.
§ 2. Территориальная организация местного самоуправления
Муниципальные выборы проводятся в муниципальных образованиях, особенности которых отражаются на организации выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Под муниципальным образованием понимается законодательно установленная населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
17
Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:
а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями федерального закона;
б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправлений;
в) существование собственной экономической основы (ее составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований);
г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает: представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);
д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в своей совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);
е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
На основе Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. в субъектах РФ, к компетенции которых относилось установление порядка формирования и преобразования муниципальных образований, установления и изменений их границ, по-разному решался вопрос о территориальной организации местного самоуправления: практика была весьма разнообразна.
Одни субъекты РФ пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований — районных и городских (образуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районных муниципальных об-
18
разований этих субъектов РФ, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений. Например, в Новгородской области было сформировано всего 22 муниципальных образования (из них районных — 21, городских — 1). В Ярославской области было создано 19 муниципальных образований (17 — в районах, именуемых муниципальными округами, и 2 — в городах).
В ряде субъектов РФ, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц, как районы и крупные города, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).
Вместе с тем в некоторых субъектах РФ муниципальные образования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в небольших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).
Свою специфику имела территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых админи- стративно-территориальных образованиях (ЗАТО). Кроме того, в городах, являющихся административными центрами субъектов Федерации, других крупных городских поселениях в ряде случаев создавались не только общегородские муниципальные образования, но и внутригородские муниципальные образования (Владимир, Пенза, Саранск и др.). Вопрос о том, создавать или нет внутригородские муниципальные образования (и в границах каких территориальных единиц), решался уставом города (новый Федеральный закон 2003 г. не предусматривает формирование таких внутригородских муниципальных образований, исключение составляют города федерального значения).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. устанавливает, по сути, единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию местного
19
самоуправления: муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения. Возможность создавать иные муниципальные образования в границах каких-либо других территориальных единиц указанный Закон не предусматривает.
В субъектах РФ формируются следующие виды муниципальных образований.
1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района. Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, определенный с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган сельского поселения. В сельских поселениях, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется (его полномочия осуществляются сходом граждан). Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. для характеристики муниципального образования, объединяющего несколько сельских населенных пунктов, допускал использование терминов «волость», «сельсовет», «сельский округ». Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории
20
населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
2.Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов РФ, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района. Муниципальный район имеет свой административный центр — населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган муниципального района.
Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или совокупность поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) оно осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований — городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района; в) представительный орган местного самоуправления муниципального района может быть сформирован либо на муниципальных выборах, либо иным путем, определенным федеральным законом.
3.Городской округ. Как вид муниципального образования он представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые закон установил и для поселения, и для муниципального района. В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом, территории, предназначенные для развития его со-